Адміністративно-правовий статус керівника в митних органах України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжрегіональна Академія управління персоналом

Адміністративно-правовий статус керівника в митних органах України

Терещук Ю.В., здобувач

Анотації

У статті автор дослідив поняття, особливості та елементи адміністративно-правового статусу керівника в митних органах України. Автор проаналізував чинне правове забезпечення статусу посади керівників у митних органах України з позиції співвідношення митного законодавства й законодавства про державну службу.

Ключові слова: керівник митних органів, державна служба, адміністративно-правовий статус, правообмеження, менеджменту митних органах, державна митна справа.

В статье автор исследовал понятие, особенности и элементы административно-правового статуса руководителя в таможенных органах Украины. Автор проанализировал действующее правовое обеспечение статуса должности руководителей в таможенных органах Украины с позиции соотношения таможенного законодательства и законодательства о государственной службе.

Ключевые слова: руководитель таможенных органов, государственная служба, административно-правовой статус, правоограничения, менеджмент в таможенных органах, государственное таможенное дело.

Tereshchuk Y.V. Legal status of head of customs in Ukraine

In the article the author explores the concept, features and elements of the legal status of the head of the customs authorities in Ukraine. The author analyzes the current legal office status of customs in Ukraine in context of customs legislation and legislation of public service.

Key words: head of customs, public service, legal status, legal restrictions, customs management, state customs.

Формування комплексної та ефективної моделі менеджменту в митних органах як системи управління персоналом неможливо уявити без функціонування керівника. Організаційна, контрольна й системноутворююча роль менеджера визначає його не тільки як одну з категорій персоналу, але й як «двигун» роботи всього органу. Питання центового значення керівника й підвищена увага до його статусу в теорії адміністративного права та правового менеджменту пов'язана, у тому числі, і з тим, що він є одночасно як суб'єктом менеджерського впливу (власне кажучи, менеджером), так і об'єктом менеджменту (управлінського впливу з боку інших керівників). Завдання менеджменту в митних органах охоплюють механізм якісного підбору керівників і формування в їх особі посадової еліти, здатної утвердити кращі стандарти фахового управління державною митною справою.

У науково-правовій доктрині адміністративно-правовий статус керівників органів державної влади був предметом наукових досліджень багатьох учених. Серед них: Н.О. Армаш, А.М. Авторгов, М.А. Бояринцева, Т.Є. Кагановська, В.Я. Малиновський, О.М. Мельник тощо. Утім, питання адміністративно-правового статусу керівників митних органів не знайшло свого відображення у світлі наукових доробок.

Отже, для з'ясування сутності керівника митних органів з огляду його конструкції та особливостей адміністративно-правового статусу необхідно осмислити сам підхід до визначення поняття «керівник» та з'ясувати його тотожність із суміжними категоріями.

Наука права та управління знає велику кількість трактувань керівника. Не всі керівники, у буквальному розумінні цього слова, відповідають за змістом поняттю «керівник митних органів». Н.О. Армаш говорить, що поняття «керівник державного органу» є узагальненим і передбачає, що при його використанні переважно мається на увазі не особа керівника, а його посада [1, с. 35-56]. Факт прив'язаності керівника до посади обумовлюється статусом посади як адміністративно-робочого місця службовця в системо-функціональній сітці апарату державних органів, оскільки на цій догмі ґрунтується ідея державної служби.

Керівник як особа, яка здійснює трудову діяльність у колективі, може бути «адміністратором», «лідером», «менеджером», «начальником» тощо. Різновидів таких понять досить багато й вони пов'язані зі здійсненням організаційного впливу в різних сферах соціально-економічної діяльності людини.

Питання адміністративно-правового статусу керівників митних органів в Україні є досить неоднозначним з позиції дискусу інтегральної єдності науки права й менеджменту. Положення, що регламентують правовий статус посадових осіб митних органів України, мітяться як у загальному законодавстві про державну службу, так і у спеціальному законодавстві про державну митну справу. Митним кодексом України (далі - МК України) передбачається, що державну митну справу реалізують посадові особи органів доходів і зборів. Згідно з п. 4 ст. 8 МК України безпосереднє керівництво здійсненням державної митної справи покладається на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову й митну політику, тобто, Державну фіскальну службу України (далі - ДФС України). У тому ж таки МК України міститься вказівка на те, що керівниками митних органів є посадові особи із числа органів доходів і зборів [4]. А так як відбулось об'єднання митних і податкових органів в одному відомстві, у чинному законодавстві неможливо встановити вказівку та відокремити чітке правове становище й посаду керівника автономних податкових чи митних органів (органів доходів і зборів), оскільки у цілому існують фіскальні органи України, керівником яких є Голова ДФС України.

Голова ДФС України розподіляє обов'язки між своїми заступниками щодо організації роботи структурних підрозділів апарату фіскальних органів. Так, Наказом ДФС України «Про тимчасовий розподіл обов'язків між керівництвом ДФС» від 05.07.2016 р. № 600 встановлено такий тимчасовий розподіл обов'язків по керівництву роботою структурних підрозділів дФс України, а саме, Заступник Голови ДФС України за посадою здійснює управління роботою апарату підрозділів державної митної справи: Департаментом організації митного контролю, Департаментом адміністрування митних платежів, Департаментом боротьби з митними правопорушеннями [10]. А тому посаду керівника (куратора) митних органів обіймає заступник Голови ДФС України. Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону України «Про державну службу», посада Голови ДФС України та посада заступника Голови ДФС України (він же керівник роботи департаментів, що в ДФС України реалізують державну митну справу) належать до посад за категорією «А» (вищий корпус державної служби) [8]. А якщо проаналізувати положення Закону України «Про державну службу», дія згідно з ч. 2 ст. 3 якого поширюється на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, у частині умов вступу, то прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється [8]. Не становлять виключення посади заступників Голови ДФС України, конкурс на які не проводився. До того ж, як зазначено в п. 11 Положення «Про Державну фіскальну службу України», виключно Голова ДФС розподіляє обов'язки між своїми заступниками, призначає на посаду та звільняє з посади заступників керівників територіальних органів ДФС, начальників митних постів [5]. Цим самим керівники як апарату, так і територіальних підрозділів не є автономними у прийнятті управлінських рішень.

На відміну від керівника апарату митних органів, у структурі органів доходів і зборів можливо виокремити посади керівників територіальних органів, що виявляють не менш важливий організаційно-функціональний вплив на реалізацію державної митної справи. Необхідно відмітити, що абсолютно нерозробленим елементом адміністративно-правового статусу таких керівників залишається питання припинення державної служби у зв'язку із порушенням присяги. Аналіз чинного законодавства дав можливість С.М. Козину стверджувати, що звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто, звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять [3, с. 177]. У судовій правотворчості припинення державної служби за порушення присяги може застосовуватися тільки у крайніх випадках, коли дисциплінарний проступок містить ознаки саме такого порушення, а заходи дисциплінарного стягнення, на переконання уповноваженої вирішувати питання про відповідальність посадової особи, є недостатніми чи попереднє їх застосування не дало бажаного результату [11]. Якщо врахувати положення вищезазначеного, то можна стверджувати, що порушення присяги знаходить свій прояв в істотному порушенні інтересів служби, а саме у вчиненні корупційних правопорушень і пов'язаних із ними діянь. Атрибути адміністративно-правовому статусу державних службовців не містять запозичень інших сторін приватного «життя» учасників правовідносин окрім тих обов'язкових правових обмежень, що частково виходять за межі публічності. Такі правообмеження є легітимними й необхідними в демократичному суспільстві, що пов'язані зі здійсненням публічної діяльності й поширюються виключно на громадян, що вступають чи перебувають на посадах державної служби (а також по її припиненню в деяких випадках). Обмеження правового статусу громадян, які не є суб'єктами публічного права, не допускається, крім прямо передбачених випадків у Конституції України. Отже, обмеження, що стосуються державних службовців митних органів є елементом їх правового статусу, який необхідно піддати аналізу.

Слід погодитись із К.М. Зубовим у тому, що правообмеження включають у себе вимоги, заборони, правила, критерії, яким повинен відповідати, чи не повинен відповідати, або яких повинен дотримуватися службовець, тобто - це державно-правове встановлення щодо визначення режиму доступу фізичної особи до державної служби та її права на проходження служби [2, с. 9].

Вступаючи на служу до митних органів, громадяни зазнають певних обмежень їх прав, передбачених положеннями законодавчого пакету. Що стосується посадових осіб органів доходів і зборів України, то законодавець у цьому плані «пішовши по найпростішому шляху» у п. 1 ст. 572 МК України зазначає, що обмеження, пов'язані із проходженням державної служби посадовими особами, у тому числі керівниками органів доходів і зборів, визначаються законом [4], у чому, на наш погляд, існує доцільність віднести саме їх до загальних правообмежень. П. 2 ст. 572 МК України мітить припис про спеціальні заборони, що стосуються виключно посадових осіб органів доходів і зборів, а саме: неможливість зайняття посад, перебування на яких передбачає прийняття рішень із питань діяльності підприємств, контроль за діяльністю яких, відповідно, покладено на органи доходів і зборів, а також службові зносини з такими підприємствами, якщо у штаті цих підприємств перебувають близькі родичі зазначених посадових осіб [4]. З урахуванням митного регулювання правообмежень в Азербайджанській республіці щодо керівників митних органів, то необхідно запропонувати внести зміни до чинного МК України шляхом доповнення його п. 3. ст. 572 наступного змісту: «Посадові особи органів доходів і зборів не можуть бути повіреними третіх осіб у митних справах і виконувати пов'язані із державною митною справою роботи чи надавати послуги в рамках договірного цивільно-правового регулювання».

Що стосується загальних правообмежень посадових осіб керівного складу митних органів, то вони передбачені антикорупційним законодавством, законодавством у сфері державної служби, а також законодавством про очищення влади (люстрацію).

Пошук балансу публічних і приватних інтересів владних та невладних суб'єктів із позиції формулювання їхніх прав, повноважень, можливостей є завданням науки адміністративного (публічного) права, що аналогічно знаходить прояв цього параметру в конкретних публічно-правових галузях взаємодії представників органів державної влади та суб'єктів приватного права на прикладі державних службовців митних органів і декларантів.

У рамках відносин митного адміністрування, основна ідея моделі адміністративно-правового статусу керівників митних органів, з одного боку, наслідує себе із догми загальної концепції справедливого балансу публічних і приватних інтересів та спирається на «взаємообмін» прав і обов'язків протилежних за змістом сторін за таким правилом: права контролюючих органів - це обов'язки фізичних, юридичних осіб і навпаки. З іншого боку, фінансова складова публічних відносин надає стратегічну перевагу клієнту, тобто громадянам, представникам бізнесу - суб'єктам господарювання, які, переміщуючи товарно-матеріальні цінності через митний кордон, підпадають під обов'язкове виконання митних формальностей, а першопочаткова роль митників полягає в забезпеченні швидкості, оперативності, якісності та комфортності цього процесу. Зазначений атрибут взаємодії породжує необхідність постійної підтримки конкретної спроможності митних органів і митників як рівних учасників митних правовідносин з іншими суб'єктами митного права, що відображається й на їх правовому статусі. На наш погляд, це, по-перше, повинно проявлятися в жорстких формально-визначених умовах здійснення процедур і заходів примусу, що пов'язані реалізацією митних повноважень; по-друге, збільшенням обсягу обов'язків, порівняно із правами, зокрема в сервісному напрямі.

Іншою характерною особливістю, що певним чином ідентифікує адміністративно-правовий статус державних службовців і керівників митних органів серед інших категорій посад у державній службі, є наявність спеціальних звань. Згідно з Положенням про спеціальні звання посадових осіб органів доходів і зборів від 23 жовтня 2013 р. № 839 та Порядком присвоєння спеціальних звань посадовим особам органів доходів і зборів від 23 жовтня 2013 р. № 839, спеціальні звання присвоюються посадовим особам органів доходів і зборів, що забезпечують виконання завдань зазначених органів, визначених законами, а також здійснюють організаційне, юридичне, кадрове, фінансове, матеріально-технічне забезпечення діяльності таких органів [6; 7]. правовий законодавство митний

Отже, призначення на посади в митних органах, згідно з положеннями МК України та Закону України «Про державну службу», здійснюється безстроково. І це положення поширюється не тільки на рядовий склад, але й на керівників, хоча, за загальним правилом, керівник органу повинен бути призначений на певний строк. Справа в тому, що Закон України «Про державну службу» містить вичерпний перелік строкового призначення на посаду, а саме на посади категорії «А» та у випадку заміщення вакантних посад [8]. Але, як нами було встановлено попередньо, оскільки ідентифікувати керівника саме митних органів неможливо, виключно Голова ДФС України, як керівник об'єднаного фіскального відомства, призначається на строкову посаду. Посада заступника Голови ДФС України (і навіть не повноцінного, а виконуючого обов'язки), який організовує роботу структурних підрозділів, що приймають ключові рішення у сфері державної митної політики, не підпадає під необхідність строкового обмеження. А це додатково засвідчує необхідність встановлення конкурсного відбору на посаду очільника митних органів - заступника Голови ДФС України.

На працівників органів доходів і зборів України поширюється єдиний характер і режим адміністративно-правового статусу, що безпосередньо стосується керівників структурних підрозділів і територіальних митниць ДФС. Такий висновок був зроблений з огляну на формальне означення посадових осіб органів доходів і зборів України у ст. 569 МК України, згідно з яким працівники органів доходів і зборів, на яких покладено виконання завдань, які безпосередньо випливають зі змісту реалізації державної митної справи, а також здійснення організаційного, юридичного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності цих органів, є посадовими особами. А посадові особи органів доходів і зборів є державними службовцями [4].

Проте, в органах ДФС України серед усіх працівників, які реалізують політику у сфері державної митної справи, можливо виокремити й іншу категорію службовців, які обіймають посади у фіскальних органах, що віднесені до номенклатури Голови ДФС. Таким службовцям не присвоюються спеціальні звання органів доходів і зборів, для них характерний інший порядок конкурсного заміщення вакантних посад у системі ДФС, що регламентований Наказом ДФС «Про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад, віднесених до номенклатури Голови ДФС» від 30 липня 2015 р. № 558 [9]. Для даної категорії адміністративних посад властиві права, обов'язки, повноваження та інші елементи адміністративно-правового статусу керівників митних органів. Існує й третя категорія службовців - працівників, які забезпечують роботу митних органів, але не приймають управлінських рішень у рамках реалізації державної митної справи, тобто, не є державними службовцями. Правовий статус таких працівників, а також, відповідно, їх керівників, що не належать до посадових осіб, регламентується законодавством про працю.

Співвідношення адміністративно-правового статусу керівника з посадами категорій, що не відносяться до адміністративних (керівних), може проглядатися виключно з позиції змісту елементів статусу посад, але не із наявності чи відсутності самих елементів у системі статусу. Режим роботи, відповідальність, види завдань, що виносяться до конкретної посади, є різними, але всі вони здійснюються в єдиному функціональному технологічному полі - державна митна справа. У будь-якому випадку, посада (чи то керівника, чи підпорядкованої керівникові - рядової) є структурною одиницею апаратної сітки митного органу, що взаємообумовлює та взаємодоповнює його існування. Але є ряд особливостей, які можливо співставити між собою в рамках змісту адміністративно-правових статусів керівника та підпорядкованих посадових осіб. Так, Н.О. Армаш говорить про те, що, виступаючи від імені органу виконавчої влади, керівники використовують надані їм дискреційні повноваження, тобто, на власний (вільний) розсуд приймають ту чи іншу позицію. Дискреція є не абсолютною та обмежується тими цілям діяльності органу, що зазначені у відповідних установчих документах (положеннях, статутах, спеціальних законах) [1, с. 45-46]. Незважаючи на те, що абсолютна дискреція щодо реалізації державної митної справи не властива для національної системи керівництва митними органами, керівники територіальних митниць ДФС, а також керівники структурних департаментів, відділів, відділень ДФС також володіють певними обсягами дискреційних повноважень, що пропорційно збільшуються в залежності від рівня займаної керівної посади. Зі збільшенням обсягу повноважень, на власний розсуд, пропорційно збільшується й обсяг відповідальності тієї посадової особи, яка володіє такими повноваженнями.

Практика управління керівним складом посадовців державних органів демонструє й інші ефективні інструменти демонополізації та протидії корупції як обов'язкові елементи їх правового статусу. Незважаючи на активне впровадження реформ в області публічного врядування, деякі аспекти адміністративної діяльності були й залишаються без змін. Наприклад, інститут ротацій у державній службі, а, особливо, у тих відомствах, що пов'язані з високим рівнем матеріального становища керівника, є шляхом вирішення низки проблем у менеджменті державною службою, недопущенні відтоку професійних кадрів і забезпеченні дотримання прав осіб, які займають керівні посади. Інститут ротації кадрів призначений для оновлення кадрового потенціалу, підвищенням мотивації до роботи з боку працівників і запобігання вчинення ними корупційних правопорушень.

Що стосується вітчизняної системи митного адміністрування, то слід відмітити, що керівники територіальних митних органів ДФС, приймаючи ключові управлінські рішення в діяльності митниці та митних постів окремого регіону (ураховуючи той факт, що державна митна справа є одним з найбільш корупціогенних середовищ), здатні утворювати стійкі корупційні зв'язки та впливати на прийняття рішень іншими суб'єктами публічної влади. Вважаємо, що такий стан речей є недопустимим, а переміщення керівників у митних органах повинно здійснюватися хоча б кожні 5 років. А тому, із теоретичної точки зору, існують усі підстави говорити про необхідність включення ротації до обов'язкового елементу адміністративно-правового статусу керівників митних органів. А реалізація зазначеного із формальної точки зору може відбуватися шляхом запровадження інституту ротації кадрів, які перебувають на адміністративних посадах у митних органів України, на підставі та в порядку, що передбачений спеціальним Положенням про ротацію кадрів в органах доходів і зборів.

Отже, адміністративно-правовий статус керівника в митних органах - це методологічно-узагальнена категорія конструкції правового положення адміністративної посади в митних органах, елементи якої формально визначені в чинному законодавстві, а саме: сукупність прав, обов'язків, повноважень, правообмежень, гарантій законної діяльності, юридичної відповідальності, вимог професійної придатності, порядок призначення тощо. Із використанням цих елементів забезпечується реалізація менеджменту в митних органах безпосередньо та державній митній справі загалом.

Вважаємо за необхідне здійснити приведення чинного законодавства в одне правове поле щодо регулювання питань інституту державної служби та діяльності митних органів в Україні. Наголошуємо на необхідності проведення відкритого конкурсного на посаду заступника Голови ДФС як фахового керівника митними органами та затвердження його належного адміністративно-правового статусу в чинному законодавстві України. Такі зміни не тільки дадуть можливість уникнути законодавчої колізії між нормами митного законодавства й законодавства про державну службу, але й забезпечать професіональний підхід до кадрової політики керівництвом державної митної служби.

Література

1. Армаш Н.О. Адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади : дис. на ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07. І Н.О. Армаш II Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К. , 2005. - 200 с.

2. Зубов К.М. Правообмеження у державній службі України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07. І К.М. Зубов II Одеська національна юридична академія. - О. , 2010. - 19 с.

3. Козін С.М. До питання звільнення з посади за порушення присяги державного службовця І С.М. Козін II Право та інновації. - 2014. - № 4(8). - С.171-178.

4. Митний кодекс України : Кодекс України від 13.03.2012р. № 4495-VI //Відомості Верховної Ради України. - 2012. - № 44-45, № 46-47, № 48. - Ст. 552.

5. Положення Про Державну фіскальну службу України : Постанова Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 р. № 236. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/236-2014-%D0%BF

6. Положення про спеціальні звання посадових осіб органів доходів і зборів : Постанова Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2013 р. № 839. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/839-2013- %D0%BF/paran2#n2

7. Порядок присвоєння спеціальних звань посадовим особам органів доходів і зборів : Постанова Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2013 р. № 839 . - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/839-2013-%D0%BF.

8. Про державну службу : Закон України від 10.12.2015 р. № 889-VHI // Відомості Верховної Ради. - 2016. -№4,- Ст.43. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/889-19.

9. Про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад, віднесених до номенклатури Голови ДФС : Наказ ДФС України від ЗО липня 2015 р. N 558. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kadrovik.ua/content/pro- poryadok-provedennya-konkursu-na-zamishchennya-vakantnyh- posad-vidnesenyh-do.

10. Про тимчасовий розподіл обов'язків між керівництвом ДФС : Наказ ДФС України від 05.07.2016 р. № 600. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://blind.sfs. gov.ua/diyalnist-/zakonodavstvo-pro-diyalnis/nakazi-pro- diyalnist/70149.html.

11. У справі за позовом про визнання незаконним і скасування наказу про звільнення в частині припинення перебування на державній службі в митних органах України : Постанова Колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 3 березня 2015 р. № 21-629а14. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.vaas.gov.ua/files/jurisprudence/vsu/.../21- 629al4.docx.

Размещено на Allbest.ru