Розвиток лексеми "Муніципальна влада"

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Семантика слова «влада» має декілька значень. Переважно розуміємо під «владою» силу, яка за допомогою авторитету, заохочення та примусу має здатність зі своєї волі впливати на інших. В українській мові слово «влада» вживається на позначення кількох різних, але взаємопов'язаних понять: право і можливість керувати, розпоряджатись чимось або кимось; політичне панування, політичний устрій; державна влада (судова, законодавча, виконавча); військова влада [1]. Лексему (слово, вираз) «муніципальна влада» переважно пов'язують із першим визначенням, що відображає здатність здійснювати владу.

Витоки самоврядування походять із сивої давнини, ще з переддержавного періоду. Адже існування племені відбувалось на засадах самоорганізації. Елементи самоврядування можна простежити у первісній громаді, військовій демократії, міських комунах [2, с. 175]. Але розвиток ідеї місцевого самоврядування пов'язують із подіями Великої французької революції 1789 року. Згодом муніципальна влада (le pouvoir municipal), що є окремою гілкою влади поряд із законодавчою, виконавчою та судовою, знайшла своє втілення у нормах Бельгійської конституції 1831 року. Пізніше положення про право громади на самостійне вираження громадських справ було закладене у Франкфуртській імперській конституції 1849 року [3, с. 14].

Зауважимо, що термін «муніципальна влада» прямо пов'язаний з іншими поняттями, дотичними до розуміння суті муніципальних владних правовідносин. Це, зокрема, поняття «самоврядування» та «місцеве самоврядування», «локальна» або «місцева влада», «місцева публічна влада» та «місцеве управління», «муніципалітет», «комунальна влада» тощо. Як правило, ці категорії пов'язують із процесами правового забезпечення та реального здійснення влади на конкретно визначеному територіальному рівні. У представленій статті здійснено спробу проаналізувати названі правові категорії та з аксіологічної позиції сформулювати бачення щодо оптимальної назви діяльності представницьких органів територіальних громад.

Стан опрацювання. Слід зазначити, що у вітчизняній науці формуванням сучасних поглядів на термінологію, пов'язану з місцевим самоврядуванням, займалися М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, В.Г. Барабаш, В.І. Борденюк, Ю.П. Битяк, Ю.О. Волошин, І.А. Галіахметов, В.С. Куйбіда, П.М. Любченко, В.Л. Федоренко та ін. Однак з огляду на те, що донині немає термінологічної одностайності в питанні, що досліджується, виникає необхідність повернутись до окреслення назви діяльності представницьких органів територіальних громад з аксіологічної позиції.

Метою статті є теоретичне (з урахуванням аксіологічного підходу) осмислення поняття, що максимально відображає діяльність представницьких органів територіальних громад.

Зупинимось докладніше на кожному з названих вище понять. Поняття «самоврядування» (self-government) було запропоноване Рудольфом Гнейстом, який застосував цей термін, досліджуючи історію державних установ Англії, та розумів під ним одну з форм організації внутрішнього державного управління округів і громад, що здійснюється самостійно населенням певної територіальної одиниці (громади) [4, с. 3]. Слід зазначити, що попри поширення цього терміна як у Німеччині, так і в Україні, в самій Англії замість нього застосовували поняття local government (місцеве управління) або local authorities (місцева влада) [3,с. 15].

У свою чергу, як зазначають у монографії автори Ю.П. Битяк, О.Г. Данильян, О.П. Дзьобань та ін., посилаючись на працю німецького дослідника Г. Штимпфла, «ідея місцевого самоврядування набула свого практичного вираження не так давно: наприкінці XVIII на початку XIX ст. німецькі дослідники Г. Штімпфл і X. Шоллер пов'язують поняття «місцеве самоврядування» із подіями Великої французької революції, що, на їхню думку, відображає факт самостійності громади стосовно держави. Вони стверджують, що поняття «самоврядування» вперше почали вживати у зв'язку з місцевим самоврядуванням» [2, с. 175]. Слід зазначити, що французькі вчені застосовують термін la decentralisation administrative (адміністративна децентралізація) та pouvoir local (локальна або місцева влада) у значенні передачі частини функцій від центру на периферію [3,с. 15].

Окремі правознавці зазначають про надалі ширше використання терміна«муніципалітет» [3, с. 15]. Підкріплює цю тенденцію зміст ст. 3.1 Європейської хартії міст, що була прийнята Радою Європи в березні 1992 р., де муніципалітет трактується як автономна адміністративна одиниця, що поєднує співтовариство жителів із визначеними інтересами та населений центр з організованим будівництвом, комунальним обслуговуванням і своєю адміністрацією [6].

О.В. Батанов у своєму докторському дисертаційному дослідженні концентрує науковий погляд на понятті «муніципальна влада» для позначення місцевого самоврядування як виду публічної влади, що найбільш оптимально розкриває її сутнісні, змістовні, функціональні та інші атрибути [7, с. 4].

Слід зазначити, що у сучасній офіційно-діловій практиці активно вживається термін «муніципальний» у значенні «місцевий». При цьому слово муніципальний пов'язане зі значенням лексем «муніципалітет», «муніципалізація». Муніципалізація (лат. Mumitsypaliatsiya те, що стосується муніципії, тобто міст із правом самоврядування) це процес, за яким органи місцевого самоврядування набувають права власності на об'єкти державної або приватної власності та беруть на себе відповідальність за їх розпорядження на користь місцевих мешканців. Термін «муніципалізація» уперше з'явився у Стародавньому Римі. Рим виробив особливу форму міського самоврядування муніципій, за цією формою самоврядування міст поєднувалося з підпорядкуванням їх єдиній центральній владі територіальної держави Римській імперії [8, с. 215]. Слово «муніципалітет» є словом-запозиченням, європеїзмом. Нам нерідко доводиться чути це слово. Водночас не втрачає актуальність і слово «місцевий» у такому функціонально-стильовому навантаженні: «органи місцевого самоврядування», «місцевий бюджет», «місцеві державні адміністрації». Існують певні очікування щодо можливого поглинання зазначених словосполучень. Але не завжди слова «муніципальний» і «місцевий» є взаємозамінними.

М.О. Баймуратов зазначає, що «проблемність назви «муніципальне право» полягає насамперед у тому, що Конституція України використовує термін «місцеве самоврядування» і не вживає термін «муніципалітет», під яким, як правило, розуміють сукупність виборчих органів місцевого самоврядування, «муніципальне утворення» як міське чи сільське поселення, у межах якого здійснюється місцеве самоврядування та існує муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи. Водночас у Конституції України як одну із форм власності закріплено комунальну власність це власність територіальних громад сіл, селищ, міст. Тому деякими вченими і пропонується називати нову галузь права комунальним правом» [9, с. 13]. Автори підручника «Комунальне право України» вважають, що це комплексна галузь права, яка є сукупністю правових норм, що закріплюють та регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі організації місцевого самоврядування і вирішення територіальними громадами безпосередньо або через виборні та інші органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, а також у процесі реалізації окремих державних повноважень, які можуть мати органи місцевого самоврядування [10, с. 24].

Як зазначає І.А. Галіахметов, «найпоширенішою характеристикою муніципального права є його ідентифікація з місцевим самоврядуванням, що є предметом муніципально-правового регулювання» [11, с. 7]. Поряд із цим автор наголошує, що «у правознавстві муніципальне право як систему юридичних інститутів поки не вважають окремою основною галуззю права. Воно розглядається як похідне утворення, що виникло на базі інших галузей права внаслідок його виокремлення у публічній системі права» [7, с. 6]. Слід зауважити, що на користь застосування терміна «місцева публічна влада» як складової конституційної реформи висловлюється Б.В. Калиновський [12, с. 350].

Таким чином, у національному правовому полі вживаються поняття-синоніми, пов'язані з важливим явищем владою та її здійсненням на територіальному рівні. Поняття «місцева влада», «місцеве самоврядування», «місцева публічна влада» та «муніципальна влада» є найуживанішими. Але виникає природне запитання: чи не призводить це видове різноманіття до хаосу, що негативно позначається на якості реформ, яких так потребує наша країна? Місія права полягає у впорядкуванні наявних правовідносин. Геніальність винаходу права нерідко порівнюють із винаходом колеса, комп'ютера, мобільних пристроїв, приборканням космосу та іншими важливими відкриттями для людства. Право є водночас абстрактною та прикладною категорією, аксіологічне вивчення якої приносить не лише наукову користь, а має моральне і практичне значення. Право є досягненням загальнолюдських цінностей. Цінність відображає сутність, ціннісний рівень свідомості людини. Аксіологічний (ціннісний) підхід дозволяє вирішити, чи варто пізнавати світ і змінювати його, чи варто взагалі жити, що людина може одержувати від світу і на що вона може сподіватись. Розуміння природи правових цінностей, їхнього змісту та ієрархії дозволяє організовувати людське життя з найбільшим коефіцієнтом користі та перспективи для прийдешніх поколінь. На нашу думку, саме аксіологічний підхід має допомогти розібратись в одному з дискусійних питань щодо найменування природи самоорганізації людських спільнот, співставлення та розуміння категорій організації владних відносин, передусім на локальному рівні.

Пошук ціннісної складової питання, що вивчається, пов'язаний з аналізом змісту понять місцевого самоврядування. Ґрунтовне дослідження місцевого самоврядування було здійснено В.С. Куйбідою, який, посилаючись на дослідження російського вченого Л.А. Веліхова, наводить три найпоширеніші в європейській літературі визначення місцевого самоврядування. Перше визначення відомого німецького вченого Г. Єллінека: «Самоврядування це державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними особами, управління, яке на противагу державно-бюрократичному, є управлінням через посередництво зацікавлених осіб». Друге російського державознавця М.І. Лазаревського, яке було поширеним у земських колах: «Місцеве самоврядування це децентралізоване державне управління, де самостійність місцевих органів забезпечена системою такого роду юридичних гарантій, які, створюючи дійсність децентралізації, водночас забезпечують тісний зв'язок органів місцевого самоврядування з цією місцевістю і її населенням». Третє англійських теоретиків місцевого самоврядування І. Редліха та П. Ашлея: «Місцеве самоврядування це здійснення місцевими жителями чи їхніми вибраними представниками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законодавчою владою чи які належать їм за загальним правом» [13, с. 19-20].

Всесвітня декларація місцевого самоврядування під «місцевим самоврядуванням» вбачає «право та обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення» [14].

О.В. Батанов зробив вагомий внесок до розбудови терміна «муніципальне право», яке він розуміє як легітимне, визнане і гарантоване державою публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади щодо здійснення її функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав та свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття й реалізації правових актів у порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування [7, с. 8].

Аналіз наведених узагальнень дозволяє виокремити декілька суттєвих ознак категорії місцевого самоврядування.

1. «Ключем» зазначених визначень є розуміння природи місцевого самоврядування через призму здатності певної автономної окремо визначеної громади до самоуправління, самоорганізації. Місцеве самоуправління є різновидом суспільного управління.

2. Водночас слід зазначити, що інститут місцевого самоуправління може бути ефективним, якщо він уособлює місточок між державою та громадою, має суспільно-державний характер.

3. Здатність до самоорганізації є ознакою інституту громадянського суспільства, але не завжди забезпечує якість управління. Забезпечення інтересів громади пов'язане з багатьма проблемами складного структурованого типу, розв'язання яких передбачає наявність відповідного апарату управління.

Представлені вище узагальнення не будуть повними без урахування досягнень європейської наукової думки, зокрема результатів «належного врядування». Належне врядування (good governance) це управлінська діяльність у системі публічно-владних відносин, яка відповідає вимогам відкритого, демократичного і справедливого суспільства та регулює взаємозв'язок між офіційними інституціями (державна влада) та недержавними колами (бізнес, громадськість); процес поєднання влади та відповідальності у суспільстві, який впливає на визначення публічної політики та рішень щодо суспільного життя. Термін good governance виник у 1997 р. у рамках Програми розвитку ООН. Джерелами виникнення цієї концепції багато у чому були концепції New Public Management (концепція нового публічного управління) та Networked Government (концепція політичних мереж, яка є особливою культурою консенсусу в системі державних і недержавних інституцій, що взаємодіють між собою у визначених сферах політики на основі ресурсної залежності з метою досягнення згоди з проблеми, у вирішенні якої всі зацікавлені). Якщо дотримуватись історичного підходу (найзручнішого для схематичного опису зміни концепцій і практики), то йдеться про зміну трьох парадигм у теорії управління. Наприкінці XIX ст. і до 40-50-х рр. XX ст. панувала концепціяраціональної бюрократії', у 60-70-х рр. XX ст. їй на зміну сформувалася концептуальна модель нового публічного менеджменту, аз 80-90-хрр. ХХст. інтенсивно впроваджуються підходи публічного врядування (governance) та його різновиду доброго/ належного врядування (good governance). Як зазначають автори сучасної енциклопедії з державного управління, жодна з цих концепцій «не тільки не стала надбанням управлінської практики в Україні, а й не отримала необхідної (систематичної, з перекладами джерел, академічними дискусіями тощо) теоретичноїрозробки» [15, с. 11]. муніципалізація самоврядування державний

Наведене дозволяє зробити попередній висновок, що самоуправління не завжди (а скоріше за все зрідка) здатне забезпечити ефективне управління автономною адміністративною одиницею, забезпечити окремий населений центр комунальними та іншими послугами, організованим будівництвом, гідним сервісом. Якість життя та отриманих послуг є ціннісним орієнтиром належного управління територією. Водночас надмірне адміністрування, особливо в умовах розвитку посттоталітарної держави, є загрозою для демократичних цінностей.

Тому, обираючи найменування новій, перспективній і багатообіцяючій галузі права, слід сконцентрувати увагу на її аксіологічному змісті. Здатність до самоуправління є однією із домінуючих цінностей автономного територіального утворення, але якість децентралізованого державного управління залежить від поєднання суспільного управління із здатністю розв'язувати наявні проблеми територіальної громади, що концентрує увагу на структуризованості муніципального управління та здійсненні муніципальної політики. У процесі теоретичного осмислення понятійного апарату, пов'язаного з ефективним місцевим державним управлінням, з'являється переконання про укріплення позиції муніципального управління та, як наслідок, поняття муніципального права. Саме зазначене поняття, на нашу думку, якомога ширше і змістовніше охоплює аксіологічні орієнтири та максимально відображає організаційно-правову характеристику діяльності представницьких органів територіальних громад.

Література

1. Правові основи формування та функціонування органів державної влади у контексті євроінтеграції: [монографія] / Ю.П. Битяк, О.Г. Данильян, О.П. Дзьобаньта ін.; за ред. Ю.П. Битяка, О.Г. Данильяна. Харків: Право, 2010. 384 с.

2. Місцеве самоврядування в умовах децентралізації влади в Україні: [монографія] / за заг. ред. Р.М. Плюща. К.: Рідна мова, 2016. 744 с.

3. Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Рудольф Гнейст; пер. с нем. под. ред. С.А. Венгерова.

4. Любченко П.М. Муніципальне право України: [навч. посіб.] / П.М. Любченко; НДІ держ. буд-вата місц. самоврядування. -Харків: ФІНН, 2012. -496 с.

5. Батанов О.В. Муніципальна влада в Україні: конституційно-правові проблеми організації та функціонування: автореф. дис. ... докт. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право»/О.В. Батанов. К., 2011.-39 с.

6. Енциклопедія державного управління: у 8 т. / наук.-ред. кол.: Ю.В. Ковбасюк (гол.) [та ін.]; Нац. акад. держ. упр-ня при Президентові України. К.: НАДУ, 2011. Т. 5: Територіальне управління / наук.-ред. кол.: О.Ю. Амосов, О.С. Ігнатенко та ін.; за ред. О.Ю. Амосова, О.С. Ігнатенка, А.О. Кузнецова. Харків: Вид-воХарРІ НАДУ «Магістр», 2011. -408 с.

7. Муніципальне право України: [підруч.] / [В.Ф. Погорілко, М.О. Баймуратов, Ю.Ю. Бальций та ін.]; за ред. М.О. Баймуратова. 2 вид., доп. К.: Правова єдність, 2009. 720 с.

8. Комунальне право України: [навч. посіб.] / [В.Д. Волков, О.Г. Бобкова, Н.О. Захарченко та ін.]. Донецьк, 1999. 374 с.

9. Гапіахметов І.А. Муніципальне право України: методологія становлення та розвитку: [монографія] / І.А. Галіахметов.-К.: КНЕУ, 2016.-343 с.

10. Капиновський Б.В. Місцева публічна влада в Україні: конституційно-правові засади функціонування та розвитку: [монографія] / Б.В. Капиновський. Вінниця: ТОВ «Нілан-ЛТД», 2016. -426 с.

11. Куйбіда В.С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування: [монографія] / В.С. Куйбіда. К.: МАУП, 2004. С. 19-20.

12. Енциклопедія державного управління: у 8 т. / наук.-ред. кол.: Ю.В. Ковбасюк (гол.) [та ін.]; Нац. акад. держ. упр-ня при Президентові України. - К.: НАДУ, 2011. -Т. 8: Публічне врядування/наук.-ред. кол.: В.С. Загорський, С.О. Телешун [та ін.]; Львів, регіон, ін.-тдерж. упр-ня при Президентові України. -Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2011. -712 с.

Размещено на Allbest.ru