Поняття "законодавство": традиційні підходи і новації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття «законодавство»: традиційні підходи і новації

На сучасному етапі формування в Україні національної моделі правової системи важливого значення набуває питання визначення одного з найважливіших понять юриспруденції - «законодавство». Саме предметна неоднозначність цього юридичного терміну створює чималі проблеми не лише у практичному, а й теоретичному (науково-дослідному) аспекті.

Різноманітні аспекти проблеми формування та розвитку, окремі аспекти сутності та ознак законодавства досліджувались у працях C. С. Алексєєва, Г.І. Дутки, Л.А. Луць, М.М. Марченка, А.В. Міцкевича, І.М. Овчаренка, С.П. Погребняка, Д.І. Погрібного, Ю.О. Тихомирова, О.І. Ющика, О.В. Зайчука, А.П. Зайця, М.І. Козюбри, А.М. Колодія, В.В. Копейчикова, С.Л. Лисенкова, О.Ф. Скакун, Н.М. Оніщенко, Н.М. Пархоменко, П.М. Рабіновича та ін. Проте проблема формування цілісних, системних підходів до розуміння сутності та ознак законодавства залишається відкритою. Слід констатувати, що розуміння поняття «законодавство», а також розкриття його системи не здобули однозначного вирішення.

Метою статті є надання загальнотеоретичної характеристики підходів до поняття законодавства, що передбачає, зокрема, визначення елементів, які становлять його систему.

Термін «законодавство» є фундаментальною категорією загальної теорії права. Незважаючи на те, що цей термін характеризується традиційністю та усталеністю використання, однозначного визначення і тлумачення поняття «законодавство» на семантичному й загальнотеоретичному рівні у правовій науці й практиці не існує [1, с. 128].

Неоднозначність у розумінні терміну «законодавство» не є чимось новим та особливим для вітчизняної юридичної науки та практики. Ця проблема виникла ще за минулих часів унаслідок відсутності серед науковців єдиної позиції щодо визначення законодавства. Зокрема, термін «законодавство» використовували для позначення «лише законів, указів та нормативних постанов Верховних Рад та їх Президій» або для позначення не лише нормативних актів зазначених органів, а й актів Уряду. Утім найчастіше в загальнотеоретичній літературі термін «законодавство» використовували для позначення «сукупності законів і підзаконних актів».

Інколи термін «законодавство» розглядали як такий, що включає й «нормативні акти місцевих органів державної влади», акти громадських організацій. Законодавство виступало традиційною та домінуючою формою правового регулювання суспільних відносин, складною високоорганізованою системою, що має багаторівневий та різноплощинний характер [2, с. 4, 6]. При цьому, як слушно писав С.С. Алексєєв, воно головним чином будувалося під впливом волі законодавця [3, с. 50]. Підходи того часу майже не змінилися. І сьогодні змістовні та формальні характеристики законодавства багато в чому залежать від цілей, які стоять перед суб'єктами нормотворчої діяльності, від рівня їх загальної і правової культури, професіоналізму, від впливу політичного фактору тощо [4, с. 14].

У вітчизняній юридичній теорії поняття «законодавство» найчастіше розкривають через його співвідношення із поняттям «право» [2, с. 5] як форми та змісту, особливо в частині характеристики законодавства як системного явища, як сукупності нормативно-правових актів певного виду. Постає також проблема розмежування понять «система права» та «система законодавства». Аналіз юридичної літератури засвідчує, що й до понять «законодавство» та «система законодавства» в теорії права немає єдиного підходу.

До того ж часто поняття «законодавство» й «система законодавства» ототожнюють [5, c. 129]. Тому при визначенні поняття «законодавство» нерідко обмежуються вказівкою лише на його елементний склад. Часто дискусія обмежується неоднозначністю щодо обсягу поняття «законодавство».

Залежно від обсягу поняття прийнято виділяти «законодавство» в широкому та вузькому значенні. За вузького підходу законодавство є сукупністю законів, за широкого - сукупністю всіх чинних нормативно-правових актів у державі [2, с. 7]. В енциклопедіях та словниках визначення терміну «законодавство» часто надається у вузькому, широкому та найширшому його значеннях [6, с. 449]. Крім того, виокремлюють традиційний (проміжний, серединний) та «поміркований» (універсальний, компромісний) підходи.

Деякі науковці відстоюють позицію, що за широкого підходу до вживання терміну «законодавство» ним охоплюються всі чинні нормативно - правові акти правової системи (у тому числі локальні нормативно-правові акти) або лише акти прямого народовладдя, державних органів і органів місцевого самоврядування. Якщо перший варіант більш характерний для наукової та навчальної літератури, то другий - для законів [4, с. 8-9]. У зв'язку зі збільшенням масиву і значення нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування широкий підхід здобуває все більше прихильників [7, с. 108].

Проте широке визначення законодавства часто оцінюється як таке, що не є коректним для правової держави.

Адже широкий обсяг поняття терміну «законодавство» знижує значущість закону, стирає межі між законом і правом, що, у свою чергу, відкриває шлях до створення неправових законів [8, с. 368]; є зручним для органів виконавчої влади і може використовуватися як легальний засіб «розмивання» закону, підміни його підзаконними актами [9, с. 48]. Такий підхід до розуміння поняття «законодавство» пов'язують із тим, що в радянські часи домінувало уявлення про органічну взаємодію законів та актів, які їх конкретизують та розвивають, про загальнодержавне значення не тільки законів, а й актів уряду та інших органів державної влади, оскільки існував значний «дефіцит» загальнодержавних законів за фактичної переваги відомчих нормативно-правових актів [9, с. 47]. Водночас включення до поняття «законодавство» всіх нормативно-правових актів, що видаються в країні, створює небезпеку нівелювання й підзаконних нормативно-правових актів [7, с. 108].

Відповідно до традиційного підходу до обсягу поняття «законодавство» включають закони та нормативно-правові акти, які видані вищими органами державної влади (парламентом, главою держави та урядом). На користь цього свідчить Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 р. №12/рп-98, яке передбачає, що терміном «законодавство» охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

За традиційного підходу з обсягу поняття «законодавство» виключають відомчі акти та акти місцевих органів. Водночас деякі вчені стверджують, що виключення із системи законодавства відомчих нормативно-правових актів означає визнання фрагментарного характеру законодавства, а це «негативно позначиться на всій системі, оскільки дозволить кожній, тепер уже окремій ланці функціонувати самостійно, не забезпечуючи єдність і взаємодію всіх ланок» [7, с. 108]. Безперечно, не можна не зважати на користь підзаконних актів, зокрема - їх властивість оперативніше, ніж закон, реагувати на зміну життєвих ситуацій. Однак потрібно звернути увагу, що при такому регулюванні у багатьох випадках може бути легалізовано бездіяльність або оминання закону [10, с. 88]. Як результат, знижується значимість закону, відбуваються його девальвація, значення закону як основи системи законодавства нівелюється.

Так, якщо під законодавством розуміти основну форму нормотворчої діяльності держави, тобто власне діяльність вищого органу державної законодавчої влади, то логічно виникає третій (вузький) підхід до тлумачення цього поняття. Така концепція тлумачення категорії «законодавство», яку поділяє низка науковців, ґрунтується на тому, що законодавство становлять саме закони, а інші нормативно-правові акти приймаються на їх основі, на виконання і відповідно до законів держави. Прихильники такого підходу підкреслюють, що шлях до правової держави включає як одну з вихідних зростання ролі закону [1, с. 129]. На їхню думку, в поняття «законодавство» також слід включати відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Натомість і вузький підхід демонструє неоднозначність. Під час вузького трактування одні науковці до законодавства включають лише акти законодавчого органу (закони та постанови парламенту), інші - обсяг поняття терміну «законодавство» пропонують обмежувати виключно законами [10, с. 88-89] або виступають із пропозицією внести відповідні зміни до Конституції України, які б указували саме на таке розуміння терміну «законодавство» [11, с. 34]. Проте, попри «прогресивність» вузького підходу, визначення законодавства як системи законів указує лише на елементний склад (будову) законодавства як системного явища та фактично призводить до ототожнення понять «законодавство» та «система законодавства». Вузький підхід містить загрозу ототожнення понять «законодавство» та «закон». Очевидно, що точний зміст поняття «законодавство» неможливо визначити без урахування його зв'язків із поняттям закону [2, с. 7], але й водночас неприпустимим є широке тлумачення останнього.

До законодавства України у вузькому сенсі інколи включають «квазізакони» або «субститутні» законодавчі акти (декрети Кабінету Міністрів України, укази Президента України). Потрібно зауважити, що поняття «законодавчий акт» і «закон» не слід ототожнювати. Поняття «законодавчий акт» є ширшим за обсягом, ніж власне закон: це не лише закон, виданий парламентом, а й акт делегованого законодавства. В Україні делегована законотворчість не передбачена чинною Конституцією. Проте декрети уряду, які видані раніше, до прийняття Конституції 1996 р., у порядку делегування законодавчих повноважень, вважаються законодавчими актами. Законодавчими актами вважають нормативні укази Президента України з економічних питань, не урегульованих законодавством, які згідно з Конституцією України 1996 р. (розд. XV) були видані до 28 липня 1999 р. (передбачалося одночасне з ними подання відповідного законопроекту до Верховної Ради України), і нормативні укази Президії Верховної Ради України (видані у 1991 р.) [8, с. 452]. Обмеження законодавства тільки законами не відповідає дійсній ролі Президента України, уряду України і міністерств; суперечить юридичній практиці, коли майже будь-який закон після його прийняття буквально «обростає» нормативно-правовими актами меншої юридичної сили, що забезпечують його деталізацію і реалізацію.

Таким чином, від вузького розуміння законодавства змусило відмовитися саме життя: брак законів особливо виразно спостерігався в період переходу до ринкових відносин. На сьогодні цей недолік усунено, він заповнюється за допомогою підзаконних нормативно - правових актів [7, с. 107-108].

Як відомо, крім законів Конституція України передбачає також інші нормативно-правові акти, які прямо передбачені ст. 8 Конституції. На наш погляд, вихідний рівень нормативного регулювання питань і сфер відносин, які в обов'язковому порядку мають бути врегульовані законом (ст. 92 Конституції України), не може бути нижчим за юридичною силою, ніж закон, проте це не означає, що взагалі виключається будь-яке похідне регулювання відносин у даних сферах підзаконними актами [12, с. 96]. Сьогодні значна кількість суспільних відносин регулюються підзаконними нормативно-правовими актами різного рівня. До них належать: 1) чинні нормативні укази та постанови Верховної Ради України; 2) укази Президента України; 3) декрети та нормативні постанови Кабінету Міністрів України; 4) нормативні акти Центральної виборчої комісії та інших центральних органів державної влади; 5) регламенти та інші нормативні акти органів судової влади; 6) Конституція та інші нормативні акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів АРК; 7) нормативні акти місцевих рад.

На думку представників «поміркованого» підходу, під терміном «законодавство» слід розуміти як закони, так і засновані на них підзаконні нормативно-правові акти [9, с. 48]. Прихильники зазначеного напряму визнають необхідність переходу від широкого розуміння терміна «законодавство», який використовували у правовій традиції, що дісталася у спадок від радянського права, до вузького, але зазначають, що це питання майбутнього, адже здійснити одразу такий перехід неможливо [13, с. 14]. Так, С.П. Погребняк пропонує керуватись «доцільністю» при визначенні значення поняття «законодавство» для певного історичного моменту і на цій підставі рекомендує розглядати також відповідні акти СРСР та Української РСР, які не втратили юридичної сили [14, с. 14, 173]. У цій частині доречним буде зазначити, що окрему групу елементів законодавства становлять нормативно-правові акти, які були прийняті до проголошення незалежності України, - закони Української РСР, що не втратили чинності, та акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції та законам України. Ці акти є джерелами незалежної України в силу принципу правонаступництва. У сучасних умовах вони поступово втрачають актуальність, адже сьогодні в Україні формується повноцінна система сучасних джерел національного права, в якій законодавчі акти радянської доби, навіть за умови збереження ними чинності, є своєрідним правовим рудиментом [15, с. 78-79].

До Верховної Ради України було подано проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про право - наступництво України» щодо скасування дії актів СРСР на території України» (реєстр. №4650 від 11 травня 2016 р. в ред. від 21 липня 2016 р.), згідно з яким через шість місяців після його прийняття дія всіх законів та інших актів органів влади СРСР та Української РСР на території України скасовується незалежно від того, чи регулюватимуться такі соціальні відносини законодавством України, що, у свою чергу, може призвести до появи низки прогалин у законодавстві, спровокує стан правової невизначеності. При цьому, як слушно зауважує В.О. Серьогін у науково-експертному висновку на зазначений вище проект Закону, некоректно прив'язувати чинність того чи іншого акту до того, коли, під час існування якої держави певні акти були прийняті, - слід аналізувати їх сучасний стан (назву, зміст тощо) і відповідність Конституції України. Адже ціла низка законів та підзаконних актів, прийнятих органами влади СРСР, після проголошення незалежності України були змінені, приведені у відповідність до Конституції та законів України, навіть «УРСР» було замінено на «Україна». За цих умов вони вже не можуть вважатися актами СРСР чи Української РСР, - вони є актами України.

Прихильники поміркованого підходу включають також до законодавства України «квазізакони», рішення Конституційного Суду України з питань офіційного тлумачення Конституції України і законів України, рішення Конституційного Суду України, що стосуються визнання неконституційними визначених Конституцією актів нормотворчості (акти негативної нормотворчості), висновки про відповідність Основному Закону чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість, а також рішення судів адміністративної юрисдикції, які визнають незаконними нормативно-правові акти. Такий «поміркований» підхід до розуміння предметного значення юридичного терміну «законодавство» не сприяє вирішенню проблеми, а, навпаки, підтверджує можливість надто широкого його розуміння в юридичній практиці та теорії [2, с. 4].

На сьогодні залишається відкритим питання про місце міжнародного договору в системі національного законодавства. Принцип взаємодії міжнародного права з внутрішньонаціональним правом держави є важливим питанням для будь-якої національної правової доктрини. Теоретичну основу взаємодії міжнародного та національного права відображають дуалістична та моністична концепції. Моністична концепція ґрунтується на приматі (верховенстві) міжнародного права над внутрішньонаціональним правом або на приматі внутрішньодержавного права над міжнародним правом [16, с. 209].

Ідею примату національного права активно розвивали в радянський період, відповідно міжнародні договори розглядали лише як джерела міжнародного права. Протягом багатьох років панувала теорія співвідношення міжнародного і внутрішньодержавного права, згідно з якою міжнародне і внутрішньодержавне право розглядали як різні системи, що існують паралельно [12, с. 391]. Наприкінці ХХ ст. все більшого практичного значення набуває теорія примату міжнародного права. Положеннями статей 26, 27 та 31 Віденської Конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., до якої Україна (УРСР) приєдналась 14 квітня 1986 р., установлено, що кожен чинний договір є обов'язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватись. Учасник не може посилатись на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору.

У частині третій ст. X Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. №55-ХІІ було закріплено «переваги загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритету загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права». Більш тривалим і суперечливим стало відображення позиції щодо взаємодії міжнародного і внутрішнього права в Конституції України від 28 червня 1996 р., у якій так і не вдалося у повному обсязі втілити ідеологію співвідношення національного і міжнародного права, закріплену частиною третьою ст. X Декларації. Водночас ні в ст. 9 Конституції України, ні в чинних законах принцип «примату норм міжнародного права» не зафіксований. Таким чином, не вирішено питання взаємодії національного і міжнародного права в обсязі, потрібному для суспільства [17, с. 1617]. Хоча у ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» встановлено правило «виключності» для вирішення питання про співвідношення міжнародних договорів України і законів України, за яким у разі суперечливого регулювання правовідносин актами законодавства України та міжнародними договорами пріоритет матиме норма міжнародного договору. На підтвердження такої позиції Верховний Суд України визначив у п. 4 постанови Пленуму Верховного Суду України №9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 р., що, виходячи з положення ст. 9 Конституції України про те, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, суд не може застосовувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються, інакше як міжнародний договір. Таким чином, пріоритет норм міжнародного договору над національним законом визначається виключно в разі їх суперечності [12, с. 403].

Загальновизнаною є міжнародна практика, що міжнародно-правова норма завжди зберігає свою природу як міжнародне зобов'язання. Ратифікація міжнародного договору означає визнання договору на території держави нарівні з національним законом. Утім після ратифікації договір залишається договором за своєю сутністю та змістом і законом не стає. Ратифікований договір - це не «новий закон», це акт, що має силу закону, на підставі закону [12, с. 404-405]. За своєю правовою природою міжнародний договір, що є частиною національного законодавства, не може бути змінений наступним законом, оскільки держава не має права в односторонньому порядку змінювати свої договірні зобов'язання. Договірні норми є результатом домовленостей сторін, що уклали договір, і можуть змінюватися виключно за взаємною згодою [12, с. 401]. Отже, ратифіковані національним законодавчим органом міжнародні договори залишаються міжнародними договорами, конституція має право визначати лише правила їх застосування у внутрішньому правопорядку. Підсумовуючи викладене, зазначимо, що з огляду на наведене можна зробити висновок, що сучасна правова доктрина України в питаннях взаємодії національної правової системи та системи національного законодавства із системою міжнародного права визнає частковий примат міжнародного права, обмежений Конституцією України [17, с. 18].

Поняття «законодавство» не має єдиного визначення. Окреслені підходи послідовно показують на «накопичувальний» шлях поняття законодавства. У його структурі, властивостях і функціях відображено всю історію процесу його формування, увесь механізм правової нормотворчості.

Україна сьогодні має значний масив неузгоджених між собою нормативно - правових актів різної юридичної сили, які часто кардинально протилежно тлумачать поняття «законодавство». Велика кількість законів незалежно від сфери суспільних відносин, яку вони покликані врегульовувати, містить вказівку на те, що слід вважати законодавством у відповідній сфері правового регулювання. Поняття «законодавство» у певній сфері часто тлумачиться навіть підзаконними актами, актами нижчої за закони юридичної сили. Серед визначень терміна зустрічаються й такі, що не відповідають основним положенням теорії права. Але загалом законодавець дотримується традиційного підходу до розуміння терміна «законодавство». Такий підхід «матеріалізовано» в чинному законодавстві України і в галузевих правничих науках, утілено в низці наукових праць та практичному юридичному обігу.

Список використаних джерел

правовий законодавство договір міжнародний

1. Сущенко В. Тлумачення терміну «законодавство» Конституційним Судом України. Юрид. журн. 2003. №5. С. 128-130.

2. Дудар С.К. Теоретичні проблеми визначення юридичного терміну «законодавство» у вітчизняній юридичній науці. Право і сусп-во. 2014. №2. С. 3-9.

3. Мельник В.П. Поняття та ознаки законодавства: проблеми, підходи, напрями вирішення. Держава і право. Київ, 2009. Вип. 44. С. 50-54.

4. Суходубова І. В. Стабільність і динамізм законодавства: поняття, співвідношення, засоби забезпечення: монографія. Харків: Право, 2016. 228 с.

5. Галюк Р.Г. Співвідношення системи права та системи законодавства. Актуальні проблеми держави і права. Одеса, 2014. Вип. 74. С. 129-134.

6. Юридична енциклопедія: в 6 т. / за ред.: Ю.С. Шемшученко. Київ: Укр. енцикл. ім. М.П. Бажана, 1999. Т. 2: Д-й. 744 с.

7. Шутак І. Д., Онищук І.І. Юридична техніка: навч. посіб. Івано-Франківськ, 2013. 496 с.

8. Скакун О.Ф. Теорія держави і права (Енциклопедичний курс): підручник. 2-ге вид., перероб. і допов. Харків: Еспада, 2009. 752 с.

9. Кравченко М.Г. Поняття та елементи національного законодавства України. Держава і право. Київ, 2009. Вип. 46. С. 46-52.

10. Демків Р. Роль закону в нормативно-правовому регулюванні діяльності міліції України. Право України. 2006. №8. С. 88-91.

11. Дашковська О.Р. Системність законодавства як його конституційна ознака. Наук. вісн. Міжнарод. гуманітар. ун-ту. Серія: Юриспруденція. Одеса, 2013. №6-2, т. 1. С. 34-37.

12. Джерела конституційного права України: монографія / Ю.С. Шемшученко, Н.М. Пархоменко, О.В. Скрипнюк, О.І. Ющик. Київ: Наук. думка, 2010. 709 с.

13. Петришин О.В., Лук'янов Д.В. Законодавство України у сфері державної безпеки: загальнотеоретичні підходи до визначення. Вісн. Акад. прав. наук України. 2009. №2. С. 13-24.

14. Погребняк С.П. Колізії у законодавстві України та шляхи їх переборення: дис…. канд. юрид. наук. Харків, 2001. 201 с.

15. Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Конституційне право України: підручник / за заг. ред. В.Л. Федоренка. 3-тє вид., перероб. і доопрац. Київ: КНТ: Ліра-К, 2011. 532 с.

16. Дмитрієв А.І., Муравйов В. І. Міжнародне публічне право: навч. посіб. / відп. ред. Ю.С. Шемшученко, Л.В. Губерський. Київ: Юрінком Інтер, 2001. 640 с.

17. Саленко О.В. Гармонізація законодавства України про судоустрій і статус суддів із міжнародними стандартами: монографія. Київ: Алерта, 2016. 276 с.

Размещено на Allbest.ru