Щодо питання про можливість договірного регулювання адміністративних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Щодо питання про можливість договірного регулювання адміністративних відносин

Завальна Ж.В.

Рассматривается возможность установления связей в административных отношениях на договорных началах. Определяется, что не все административные отношения, входящие в состав предмета административно-правового регулирования, могут быть урегулированы договорным способом, а только те, которые содержат добровольное согласование волеизъявления, порождающее права и обязанности.

Possibility of establishing of the connections in administrative relations on the contractual basics is being considered in this article. Administrative relations entering in the complement of the object of the administrative law regulation were analyzed. The conclusion has been made that not all administrative relations which entering in the complement of the object of the administrative law regulation can be regulated by a contractual method. Only relations which in the nature contain the voluntary concordance of the expressions of will which generating right and duties can be regulated by a contractual method.

Дослідження історичного розвитку відносин управління в публічній сфері на теренах українських земель дає змогу констатувати факт широкого використання договірного регулювання в перехідні періоди від однієї форми правління до іншої. Договірне регулювання допомагало вирішити питання розподілу повноважень, встановлення миру, підтримання політичної боротьби за владу тощо1. Аналіз українського державотворення та відносин управління2 дає підстави говорити про можливість використання власного історичного досвіду врегульовування відносин публічної сфери договірними засобами, зокрема використання таких засобів у адміністративних відносинах.

Встановлення норм в адміністративному законодавстві України про адміністративний договір на практиці були сприйнято з певним ентузіазмом і можна вважати підтвердженням відродження використання договірних засобів регулювання відносин у публічній сфері. Водночас учасники відносин стикнулися з проблемою обґрунтування можливості застосування договірного регулювання до конкретних відносин. За наявності волі на договірне регулювання адміністративних відносин сторони в деяких випадках не можуть його використати, оскільки законодавче закріплення такої можливості існує в загальному вигляді, а діяти на власний розсуд суб'єктам адміністративних відносин не дозволяє стаття 19 Конституції України. Тому виникає необхідність у визначенні тих адміністративних відносин, які можуть врегульовуватися договірними засобами.

Проблематика адміністративних відносин актуальна практично ніколи не залишалася поза увагою правознавців-адміністративістів. Питанням адміністративно-правового регулювання присвячені праці вітчизняних вчених В.Б.Авер'янова, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, Є.Б. Кубка та інших. Вивчення регулювання адміністративних відносин у частині можливості їх побудови на договірних засадах у загальному вигляді розглянуті у працях Д.М. Бахраха, О.Є. Луньова, Б.М. Лазарева, Б.П. Курашвілі, Ю.М. Козлова, Г.І. Петрова, Ю.М. Старілова, Є.Старосьцяка. Визначення ознак адміністративних відносин, які можуть підпадати під договірне регулювання, залишається практично не розкритим.

Перш ніж здійснювати аналіз адміністративних відносин щодо виокремлення ознак на договірну природу, необхідно визначитися із колом відносин, які аналізуватимуться нами як адміністративні. Про адміністративні відносини в цілому говорять при визначенні предмета правового регулювання адміністративного права.

Предметом правового регулювання окремої галузі права виступає сукупність суспільних відносин, які ним регулюються. Теорія права, визначаючи предмет правового регулювання, вказує на об'єктивні суспільні відносини3, відносини соціально-правового середовища4, суспільні відносини, які піддаються нормативно-організаційному регулюванню5 та інші. Дослідження предмета регулювання дає змогу виокремити групу суспільних відносин, які необхідно вважати однорідними, що підлягають правовому впливу в рамках відповідного юридичного режиму6. Визначення предмета договірного регулювання полягає не тільки в тому щоб виділити із сукупності суспільних відносин відносини адміністративного права, що підлягають нормативному правовому регулюванню, але й вирішити питання, на які відносини поширюється договірне регулювання із відповідними засобами регулювання. Необхідно відзначити, що навіть для загальновизнаних галузей права не завжди визначається простий та універсальний критерій віднесення суспільних відносин до предмета їх регулювання. Для адміністративного права таке твердження актуальне. Визначення предмета адміністративно-правового регулювання залишається чи не основним питанням у теорії адміністративного права. Дискусія, розпочата наприкінці 1990-х років, триває7.

Відмежування відносин, які підпадають під адміністративно-правове регулювання, досить складне. Першою причиною цього є масштабність самої адміністративної діяльності, яка врегульовується нормами адміністративного права. Зазвичай до предмета адміністративно-правового регулювання входять відносини, що виникають у зв'язку із діяльністю органів виконавчої влади, а також відносини у сфері державного управління загалом, коли відповідні державні органи (органи місцевого самоврядування у випадках делегування їм державних функцій) в процесі управління використовують державно-владні повноваження. Масштабність адміністративного права та об'єктивне розширення його предмета пов'язані також із вдосконаленням механізму, форм та засобів державного управління.

Друга причина полягає у постійній зміні самих відносин під впливом проведення різних реформ. Напрями економічної та соціальної політики держави весь час змінюються, обумовлюючи зміни в предметі адміністративно-правового регулювання. Предмет адміністративно-правового регулювання значно розширюється, оскільки державно-правовий вплив на суспільні процеси стає цілеспрямованішим і водночас змінюється його характер: безпосереднє оперативне управління гнучкими засобами регулювання8. Динамічний стан предмета адміністративно-правового регулювання зумовлений високою рухливістю самих суспільних відносин. Проте нині можна констатувати об'єктивність процесу розширення предмета адміністративного регулювання, під яким розуміють трансформовані суспільні відносини, що виникають, змінюються та припиняються в процесі практичної реалізації державними органами, насамперед органами виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції9.

Окреслюючи суспільні відносини, які є предметом адміністративно-правового регулювання, науковці використовують два прийоми виділення відносин вказівкою: 1) на сферу; 2) на родову групу відносин та ознаки, що відокремлюють дані відносини від суміжних. Користуючись першим прийомом, адміністра-тивісти (в основному представники Російської Федерації) при визначенні предмета регулювання використовують вказівку на певну сферу діяльності. Так, під адміністративними відносинами як предметом регулювання нормами адміністративного права вони розуміють суспільні відносини в адміністративно-публічній сфері10, у сфері діяльності виконавчої влади11, при здійсненні владної діяльності державною та муніципальною адміністрацією та адміністративного судочинства. Д.Н. Бахрах наголошує на тому, що адміністративним правом регламентується владна діяльність державної та муніципальної адміністратрації та тісно пов'язана з нею робота з укладення та виконання адміністративних договорів12.

У другому випадку науковці, визначаючи предмет адміністративно-правового регулювання, вказують на ознаки мети та функціональності відносин. Тобто це відносини, які виникають з метою реалізації і захисту громадян, створення нормальних умов для функціонування громадянського суспільства й держави. Вони пов'язані з: 1) діяльністю органів виконавчої влади; 2) внутрішньоорганізаційною діяльністю інших державних органів, установ, організацій, управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; 3) здійснення іншими недержавними суб'єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади; 3) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства13.

Досить часто, визначаючи предмет адміністративно-правового регулювання, вчені виходять із переліку суспільних відносин або їх груп. Найбільш повний, на наш погляд, перелік груп відносин, які становлять предмет адміністративно-правового регулювання (адміністративного права), визначив В.Б. Авер'янов: а) відносини, що формуються у сфері державного управління сферами економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності, у процесі реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям; б) багатоманітної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення як реалізації та захисту в адміністративному порядку прав громадян і юридичних осіб, так і виконання покладених на них законом обов'язків (справляння податків, інших обов'язкових платежів тощо); в) надання органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, фізичним і юридичним особам різноманітних адміністративних (управлінських послуг); г) внутрішньоорганізаційної діяльності апаратів усіх державних органів, а також адміністрацій (органів управління) державних підприємств; д) проходження державної служби або служби в органах місцевого самоврядування; є) застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність щодо фізичних і юридичних осіб; є) реалізації юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб'єктів адміністративного права14. Даний перелік є результатом ґрунтовного аналізу теорії і вважаємо за можливе в подальшому дослідженні взяти його за основу.

Яка ж частина з даного переліку може підпадати під договірне регулювання і тим самим становити предмет договірного регулювання? Оскільки ми визначили, що договірне регулювання є частиною правового регулювання, то так само частина адміністративних відносин може піддаватися договірному впливу. Для виділення адміністративних відносин, які можуть входити до предмета договірного регулювання, необхідно із наведеного переліку виділити такі групи відносин, які відповідають певним ознакам. Ознаками мають бути такі, які характерні для договорів та інших договірних форм незалежно від галузі права. Виходячи з аналізу теорії договору, договірне регулювання виявляється в усіх договірних формах через погоджене волевиявлення суб'єктів15. Сприймаючи дану ознаку та застосовуючи її як критерій виявлення відносин, до яких може застосовуватися договірне регулювання, можна констатувати, що таку ознаку має та частина адміністративних відносин, в якій відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов'язкові для другої, а зв'язки встановлюються із волі сторін, тобто суб'єкти вступають у правові зв'язки між собою на добровільних засадах.

Пояснюючи дану позицію необхідно враховувати, що вся адміністративна, в тому числі управлінська, діяльність заснована на двох позиціях підпорядкування волі одного суб'єкта іншим та сприйняття вільного волевиявлення іншої сторони. В першому випадку в адміністративних відносинах, які виникають у порядку вла-ди-підпорядкування, використовується правове регулювання в розумінні загального унормованого обов'язку, обмежуючи межі волевиявлення іншої сторони нормативними рамками. Другий випадок відображає зафіксований у законодавчому порядку загальний дозвіл на можливість виявлення волі та не виключає можливості її виявлення. Так, норми адміністративного законодавства в основному передбачають тільки загальні орієнтири чи певні варіанти відповідних дій з розрахунком на уточнення даних положень через волевиявлення сторін. Вольова природа договірних зв'язків створює правовий характер договірного регулювання. В формально-юридичному аспекті воля є правопороджуючим фактором, який при певному об'єктивному його виявленні та оформленні викликає права та обов'язки сторін-учасників відносин.

Врахувавши особливості правового регулювання адміністративних відносин та здійснивши аналіз теорії договірних відносин, можна констатувати, що частина адміністративних відносин може підпадати під договірне регулювання. Це зумовлюється тим, що при побудові деяких видів адміністративних відносин можливе врахування добровільності волевиявлення націленої на узгодження воль, спрямованих на один результат. Дана ознака може застосовуватися для виявлення адміністративних відносин, що можуть піддаватися договірному регулюванню.

правовий договірний адміністративний

Література

1. Завальна Ж.В. Історико-правовий огляд виникнення і становлення договірних форм в публічній сфері // Правова держава. - К., 2007. - С. 213-219; Завальна Ж.В. Договір як регулятор суспільних відносин в контексті публічно-правових аспектів історичного розвитку України // Юридична Україна. - № 4. - 2007. -С. 27-32; Завальна Ж.В. Договірна форма при врегулюванні конфліктів //Держава і право -№ 36. -С. 61-66.; Завальна Ж.В. Договірна форма узгодження (співвіднесення) інтересів // Підприємництво господарство та право. - 2007. - № 10. -С. 35-38.

2. Завальна Ж.В. Договірні форми в діяльності держави // Часопис Київського університету права. - № 3. - 2007. - С. 96-99.

3. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2002. - С. 282; Мельник О. М. Правове регулювання та шляхи підвищення його ефективності. Дис. канд. юрид. н. - К., 2004. - С. 48.

4. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. // Правоведение. - 2000. - № 4. - С. 34-45.

5. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. -М., 2000. - С. 265-267.

6. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М., 2006. - С. 37.

7. Авер'янов В. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування // Право України. - 1998. - № 8. - С. 8-13; Авер'янов В.Б. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції // Право України. - № 5. - 2006. -С. 11-17; Авер'янов В.Б. Зміна домінант у доктринальному тлумаченні предмета адміністративного права // Правова держава. -Випуск 16. -К., 2006. - С. 317-325; Авер 'янов В.Б. Шляхи формування нової доктрини українського адміністративного права // Правова держава. - Вип. 17. - К., 2006. - С. 158-166; Вельский КС К вопросу о предмете административного права // Государство и право. - 1997. -№ 11. - С. 14-21; Кубко С. Про предмет адміністративного права // Право України. - 2000. - № 5. - С. 3-6; Курінний Є. Межі поняття предмета адміністративного права України // Право України. - № 10. - 2002. - С. 24-28.

8. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2003. - С. 34.

9. Там само. - С. 35.

10. Административное право России. Общая часть: Учебник. - Киров, 2006. - С. 34, 60.

11. Агапон А.Б. Административное право: Учебник. - М., 2004. - С. 32.

12. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник. - 3-е изд., исправ. и доп. - М., 2007. - С. 28.

13. Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. - К., 2006. -С. 25-26.

14. Авер'янов В.Б. Предмет адміністративного права: нова доктринальна оцінка // Право України. - № 10. - 2004. - С. 25-30.

15. Пугинский Б.И. Теория и практика договорного регулирования. - М., 2008. - С. 68.

Размещено на Allbest.ru