Поняття адміністративної відповідальності за порушення законодавства про культурну спадщину

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття адміністративної відповідальності за порушення законодавства про культурну спадщину

Пивовар І.В.

Анотація

Проанализированы основные научные подходы к исследованию понятия административной ответственности. Основываясь на положениях "чистой санкционной» ответственности, автор сформулировала понятие "административная ответственность за нарушение законодательства о культурном наследии».

In the article are analysed main trends scientific approach leading scientist to study of the notion to administrative responsibility. Founding on positions of "clean sanctions " responsibility was formulated the notion "administrative responsibility for breach legislation about cultural heritage».

В Україні ситуація щодо охорони і використання національної історико-культурної спадщини складна і неоднозначна. Триває руйнація найцінніших пам'ятників історії та архітектури, грабіж могильників, курганів, вчиняються розкрадання музейних предметів зі сховищ, які розташовані на об'єктах культурної спадщини. Це зумовлює необхідність збереження об'єктів культурної спадщини -їх охорони, реставрації і відновлення від пошкоджень, що завдаються внаслідок їх використання і доступу до них широкої громадськості. Охорона об'єктів культурної спадщини здійснюється різноманітними засобами, насамперед правовими. Право дає необхідний інструментарій для забезпечення охорони як самих об'єктів, так і створення умов для конституційного права людини на вивчення цих об'єктів і користування ними. А в системі правових засобів виділяються адміністративно-правові, зокрема інститут адміністративної відповідальності.

Питання дослідження об'єктів культурної спадщини, адміністративної відповідальності та її видів, сутності і ознак, ролі та значення адміністративної відповідальності як правового інституту у різні часи були об'єктами досліджень багатьох учених. Зокрема, можна виділити праці В.І. Акуленка, Н.Д. Бобоєдова, В.О. Горбика, Г.Г. Денисенка, С.З. Заремби, Л.А. Пономаренка, П.І. Скрипника, І.Г. Шовкопляса та інших вчених. У теорії адміністративного права значний внесок у розробку сутності адміністративної відповідальності зробили В.Б. Аверьянов, С.С. Алексеев, О.М. Бандурка, І.О. Галаган, І.П. Голосніченко, Р.А. Калюжний, В.К. Колпаков, М.І. Корнієнко, В.І. Олефір, В.Д. Сущенко та ін.

Науковий доробок вітчизняних і зарубіжних дослідників дозволяє зорієнтуватись у визначеній проблемі. Але більшість цих праць стосуються окремо питань адміністративної відповідальності і питань культурної спадщини.

У науці адміністративного права і практичній діяльності поняття адміністративної відповідальності вживається як загальновідоме та зрозуміле. Але якщо проаналізувати цю відповідальність як інститут адміністративного права і категорію адміністративного законодавства, то виявляється, що воно недостатньо конкретне, а тому є неоднозначним у трактуванні й сприйнятті, що, по-перше, є теоретичною проблемою, по-друге, суттєвою перешкодою розвитку законодавства про адміністративну відповідальність, у тому числі в сфері охорони культурної спадщини.

Означені проблеми щодо визначення поняття адміністративної відповідальності проявляються як у наукових доробках вітчизняних та зарубіжних вчених, так і на рівні його законодавчого закріплення. Так, чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП) не дає визначення адміністративної відповідальності, незважаючи на те, що глава II його Загальної частини має назву «Адміністративні правопорушення і адміністративна відповідальність»1. Він лише обмежується вказівкою про те, що мірою адміністративної відповідальності є адміністративне стягнення, що застосовується з метою перевиховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення і запобігання вчиненню правопорушень2. І тут ми погоджуємося з думкою К.С. Вельського, який зазначає: «Для того, щоб поняття використовувалося у суспільстві ефективно, запам'ятовувалось людьми, ставало часткою їх правосвідомості, йому потрібно дати визначення у законодавчому акті»3.

В одному із проектів Кодексу України про адміністративні проступки вперше зроблено спробу дати визначення адміністративної відповідальності на законодавчому рівні. Зокрема, пропонується визначити її як засіб охорони та захисту суспільних відносин, який використовується державою як адміністративний примус і який полягає у застосуванні до суб'єкта адміністративного проступку адміністративних стягнень та заходів впливу, встановлених цим Кодексом4. Визначення поняття адміністративної відповідальності міститься і в Концепції реформи адміністративного права України, що підготовлена робочою групою Кабінету Міністрів України. Зокрема, вона визначається як «захід державного примусу, який використовується для боротьби із неправомірними діяннями юридичних і фізичних осіб»5.

При конструюванні поняття «адміністративна відповідальність за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини» виходитиме з поняття юридичної відповідальності та її ознак, що ними оперує теорія «негативної», ретроспективної відповідальності. Серед прихильників цього напряму, не зважаючи на багатогранну наукову роботу в цій сфері, єдиного підходу до визначення адміністративної відповідальності не існує.

На перший погляд, доктринальні визначення поняття «адміністративна відповідальність» вказують на полярність точок зору вчених на зміст адміністративної відповідальності. Хоча при детальному аналізі наукових дефініцій даного поняття можна резюмувати: більшість учених доходять висновку, що адміністративна відповідальність є наслідком вчинення адміністративного правопорушення і виражається в застосуванні адміністративних санкцій. Тому переважну більшість науковців можна віднести до прихильників концепції «санкційної» адміністративної відповідальності.

Для упорядкування різноманітних поглядів щодо визначення аналізованого поняття, а також формулювання авторського поняття виділимо декілька основних напрямів у межах «санкційної» концепції адміністративної відповідальності, що містяться в науковій літературі, відповідно до тих ознак, якими автори послуговуються при описі поняття «адміністративна відповідальність». Представники першого напряму є прихильниками «чистої санкційної» відповідальності, тобто вони розглядають адміністративну відповідальність як застосування до правопорушника заходів адміністративного впливу, що містяться в адміністративно-правових санкціях. Так, науковці В.К. Колпаков і О.В. Кузьменко вважають, що «адміністративна відповідальність - це заходи адміністративного примусу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються уповноваженими на те державними органами з додержанням встановленої процедури: а) до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень; б) до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень6. Представляють даний напрям й інші автори - Д.М. Овсянко7, Т.І. Козирєва8.

Другий напрям представляють науковці «обмеженої санкційної» відповідальності, які, навпаки, звужують адміністративну відповідальність лише до застосування заходів адміністративного стягнення. Зокрема, Ю.А. Рябов вважає, що адміністративна відповідальність є наслідком застосування заходів адміністративного стягнення, які застосовуються не тільки з метою покарати правопорушника, але й виховати в нього почуття поваги до закону9. Подібне за змістом і трактування адміністративної відповідальності Д.М. Лук'янцем10, Л.Л. Поповим11.

Слід зазначити, адміністративна відповідальність характеризується наявністю великої кількості специфічних ознак, і тому, крім основної ознаки (застосування адміністративно-правових санкцій), деякі вчені включають другорядні (допоміжні) ознаки.

Наступний напрям (третій) представлений науковцями, які розуміють під «санкційною» адміністративною відповідальністю форму реагування держави на правопорушення (засудження). Так, С.Т. Гончарук акцентує увагу на тому, що адміністративна відповідальність - це специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів (передусім адміністративних проступків). Вона означає, що особи, які вчинили ці правопорушення, повинні дати відповідь перед повноважним державним органом за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установлених законом формах і порядку12. Прикладом також може бути визначення Л.М. Розіна13.

Варте на увагу визначення адміністративної відповідальності представників четвертого напряму - як обов'язок правопорушника звітувати за свою протиправну поведінку і зазнавати несприятливих наслідків. Так, на думку І.В. Март'янова, адміністративна відповідальність - це обов'язок правопорушника звітувати перед державою за свою протиправну поведінку і зазнати негативних наслідків, передбачених законодавством (вплив уповноважених органів держави, громадських організацій і посадових осіб шляхом застосування відповідних заходів примусу)14. Аналогічні визначення дають В.В. Лазарев і С.В. Липень15, О.Е. Лейст16.

Досить розпливчате, на нашу думку, розуміння адміністративної відповідальності мають представники п'ятого підходу, які розглядають адміністративну відповідальність як правовідносини, що виникають між державними органами і порушниками з приводу вчинення останніми протиправних діянь тощо. На думку Т.Ф. Хабібуліна, адміністративна відповідальність - це комплекс специфічних правових відносин, які виникають із засуджуваного державою юридичного факту - адміністративного проступку. Вона є, з одного боку, обов'язком особи дати звіт за своє діяння перед державою (в особі її органів) і нести покарання у межах, порядку і обсязі, встановлених адміністративно-правовими нормами, а з іншого - правом і обов'язком органу вимагати від винного відповідь згідно з вимогами закону і застосувати передбачені в адміністративно-правових санкціях заходи з метою його перевиховання і виправлення17.

Іноді при визначенні адміністративної відповідальності вказують навіть на об'єкт адміністративно-правової охорони, на який посягає протиправне діяння. Наприклад, СВ. Тихомиров під адміністративною відповідальністю розуміє вид юридичної відповідальності, яка настає внаслідок вчинення особою адміністративного проступку, тобто порушення законодавства про адміністративні правопорушення, і за допомогою якої здійснюється захист особистості, охорона прав і свобод людини і громадянина, охорона здоров'я громадян, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, захист суспільної моралі, охорона навколишнього середовища, встановленого порядку здійснення державної влади, громадського порядку і громадської безпеки, власності, захист законних економічних інтересів фізичних і юридичних осіб, суспільства і держави від адміністративних правопорушень18. Ми приєднуємося до думки В.О. Продаєви-ча, який вважає, що дане визначення досить громіздке і нема сенсу в переліку всіх ймовірних і неймовірних об'єктів адміністративно-правової охорони, на які посягає адміністративний проступок?19. Тим більше може виникнути ситуація, коли визначення змінюватиметься, коли виникатимуть нові об'єкти адміністративно-правової охорони. Таке визначення може бути прийнятним тільки у науковій літературі, але не в законодавстві.

Є й інші приклади визначення поняття «адміністративна відповідальність», утім вони здебільшого засновані на зазначених нами вище або є їх комбінацією, тому вважаємо за необхідне далі визначити власну позицію.

Серед представників концепції «санкційної» адміністративної відповідальності певні розбіжності полягають у змісті адміністративно-правових санкцій. Згідно з позицією одних авторів (другий напрям за нашою класифікацією) йдеться про тільки заходи адміністративних стягнень, з позиції інших - адміністративна відповідальність (перший напрям) дещо розширена і полягає у застосуванні заходів впливу, що містяться у адміністративно-правових санкціях. На нашу думку, це пояснюється тим, що науковці до кінця ще не визначилися з обсягом, який охоплюється поняттям «адміністративна відповідальність». Слід погодитися з думкою авторів, які вважають, що поняття адміністративної відповідальності не можна зводити тільки до накладення на винних осіб адміністративних стягнень20. Це поняття ширше і випливає з характеристики заходів адміністративно-правового примусу, ознак адміністративної відповідальності, поняття і ознак адміністративних стягнень. Так, ми підтримуємо точки зору В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, А.І. Миколенко, СВ. Тихомирова, які поділяють заходи адміністративного примусу на певні групи, до однієї з яких належать саме заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень21 (або заходи адміністративної відповідальності22), які не зводяться тільки до заходів адміністративних стягнень.

Водночас існує й інша точка зору на перелік заходів, що мають бути включені до заходів впливу, передбачених адміністративно-правовими санкціями. Дана позиція науковців пов'язана з тим, що необхідно розрізняти поняття «адміністративно-правовий примус» і «примус, передбачений нормами адміністративного права», оскільки саме останнє включає адміністративні та дисциплінарні (наприклад, стосовно військовослужбовців) санкції23. В свою чергу, вони наполягають на визнанні існування двох окремих понять - «адміністративні санкції» і «санкції, передбачені нормами адміністративного права», «адміністративна відповідальність» і «відповідальність, передбачена нормами адміністративного права». У всіх зазначених випадках, на думку вказаних авторів, друге поняття буде за своїм змістом ширшим та включати не тільки адміністративні стягнення чи інші адміністративні санкції, а й матеріальні та дисциплінарні санкції, які передбачені нормами адміністративного права і які застосовуються до специфічних учасників адміністративних правовідносин (державних службовців, військовослужбовців та ін.).

Такий підхід, на нашу думку, є необгрунтованим. Ми вважаємо, що застосування термінів «адміністративно-правовий примус», «адміністративна відповідальність» поряд з поняттями «примус, передбачений нормами адміністративного права», «відповідальність, передбачена нормами адміністративного права» як неоднорідних позбавлене сенсу і є наслідком розосередження норм, які регулюють адміністративну відповідальність в багатьох законодавчих актах, крім КУпАП. Звичайно, це не можна визнати нормальним, оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Якщо в новому КУпАП врахувати цей недолік і передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які регулюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі, а інші нормативні акти лише встановлювали б її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КУпАП [29]. Виконання вказаних умов дасть можливість уникнути понятійної плутанини в теорії адміністративного права, сприятиме уніфікації його категоріально-понятійного апарату. Крім того, такі вчені як, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, Н.В. Кізіма, на нашу думку, обгрунтовано застосовують поняття «заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень»25 - складової заходів адміністративно-правового примусу як синоніму категорії «заходи адміністративної відповідальності». Це підтверджується вжиттям терміну «заходи відповідальності» у главі 2 проекту Концепції реформи адміністративного права України, розробленій робочою групою з підготовки Концепції реформи адміністративного права України 28 червня 1998 р.26 Зазначена група заходів є комплексним формуванням, в якому можна виділити декілька складових. 1) Безперечно, основною ланкою цієї групи адміністративно-примусових заходів є адміністративні стягнення. 2) Наступною складовою є заходи примусового впливу щодо неповнолітніх осіб за вчинення адміністративних правопорушень, передбачених статтею 24-1 КУпАП України «Заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх». Дані заходи впливу, хоча ,офіційно не визнано адміністративними стягненнями, однак є подібними до них за своїми ознаками. 3) До стягнень як складової заходів відповідальності за адміністративні правопорушення можна віднести і дисциплінарні стягнення. Однак йдеться не про дисциплінарні стягнення як форму прояву дисциплінарної відповідальності, передбачену трудовим законодавством, а про дисциплінарні стягнення, що застосовуються щодо винних осіб за вчинення саме адміністративних правопорушень, засади застосування яких передбачено ст. 15 КУАП України «Відповідальність військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за вчинення адміністративних правопорушень». Ці заходи, безперечно, за своїм потенціалом (вони є примусовими, застосовуються за вчинення адміністративних правопорушень, оперативно, не пов'язані із матеріальними витратами, у позасудовому порядку, хоча й особами, з якими винні особи, перебувають у відносинах службового підпорядкування, тобто специфічними для цієї групи адміністративно-примусових заходів є спеціальний суб'єкт застосування та суб'єкт, щодо якого здійснюється відповідне застосування заходу) є заходами адміністративного примусу. Проте вони не систематизовані у єдиному нормативно-правовому акті, а розпорошені в окремих законодавчих актах, дисциплінарних статутах, правилах внутрішнього трудового розпорядку, статутах про дисципліну27. 4) Окрім зазначених адміністративно-примусових заходів, застосування яких передбачене за вчинення адміністративних правопорушень, у чинному адміністративному законодавстві України визначено накладення в адміністративному порядку і стягнень щодо юридичних осіб.

На нашу думку, категорії «адміністративні санкції» і «санкції, передбачені нормами адміністративного права» теж є синонімами. їх змістовна тотожність пояснюється здійсненням адміністративного провадження і прийняттям рішення щодо вжиття відповідного заходу адміністративного примусу в установленому законом порядку і формі, які обов'язково передують застосуванню вказаних санкцій.

Отже, ми є прихильниками концепції, що відстоюється першим, за нашою класифікацією, напрямом. Оскільки вчені даного напряму розмежовують поняття «заходи адміністративного примусу», «заходи адміністративної відповідальності» і «адміністративні стягнення» як загальне та часткове - перше до другого та відповідно друге до третього. Відповідно найбільш повним і таким, яке приймаємо для цілей подальших досліджень, є визначення поняття адміністративної відповідальності, зокрема подане В.К.Колпаковим і О.В. Кузьменко.

Крім того, ми приєднуємося до позицій науковців четвертої групи, які розглядають питання адміністративної відповідальності виключно у традиційному її розумінні - як реагування держави (органів державного управління) на порушення адміністративно-деліктних норм права, що полягає у застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою передбачених адміністративним законодавством заходів, які містяться у відповідних санкціях щодо суб'єкта правопорушення. Дана позиція не суперечить обраному нами напряму і є доповненням.

Таким чином, на підставі викладеного сформулюємо поняття адміністративної відповідальності за порушення законодавства про культурну спадщину, яке виражається у застосуванні державними органами з додержанням встановленої процедури заходів адміністративного примусу, які містяться в адміністративно-правових санкціях до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, а також: до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень у сфері культурної спадщини.

культурний спадщина адміністративний відповідальність

Література

1. Кодекс України про адміністративні правопорушення // ВВР Української РСР. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.

2. Там само. - Ст. 23.

3. Вельский КС Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. - 1999. - № 12. - С. 20.

4. Кодекс України про адміністративні проступки (проект) - К., 2004. - 120 с.

5. Проект Концепції реформи адміністративного права України / В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, І.П. Голосніченко та ін. -К., 1998. - 58 с

6. Колпаков В.К, Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. -К., 2003. - С. 195.

7. Овсянко Д.М. Административное право: Уч. пособие. - М., 1995. - 304 с.

8. Козырева ТИ. Административная ответственность в СССР: Уч. пособие. - М., 1973. - С. 28.

9. Рябов Ю.А. Административная ответственность граждан и должностных лиц. - Пермь, 1984. - С. 11.

10. Лук'янець Д.М. Розвиток відповідальності концептуальні засади проблеми правореалізації / Дис. ... докт. юрид. наук. - К., 2007. - С. 113.

11. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. -М., 2000. - С. 335.

12. Гончарук СТ Адміністративна відповідальність за законодавством України: Навч. посібник. - К., 1995. - С. 19.

13. Розин Л.М. Основания административной ответственности: Учебное пособие. -М., 1985. - С. 4.

14. Мартьянов И.В. Административная ответственность по советскому законодательству. - К., 1985. - С. 10.

15. Лазарев В.В., Липень СВ. Теория государства и права. - М., 1998. - С. 335.

16. Лейст О.Э. Санкции в советском праве. -М., 1962. - С. 85.

17. .Хабибуллин Т.Ф. О понятии административной ответственности // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. - Волгоград, 1986. -С. 102-114.

18. Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации. Уч. пособие. - М., 2003. - С. 267.

19. Продаєвич В.О. Місце адміністративної відповідальності в системі заходів адміністративного примусу. - Одеса, 2007. - С. 31.

20. Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Уч. пособие. - X., 1999. - С. 121; Колпаков В.К Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. - К., 2004. -С. 282-283.

21. Колпаков В.К, Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. - С. 192; Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен. - С. 274-287.

22. Миколенко А.И. Административный процесс и административная ответственность в Украине. Уч. пособие. - X., 2004. - С. 12-13; Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации. - С. 193. 23. Продаєвич ВО. Цит. праця. - С. 43; Миколенко А.И. Цит. праця. - С. 9; Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. Уч. пособие. - М., 1987. - С. 41.

24. Комзюк А.Т. Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні. Дис. ... докт. юр. наук. - X., 2002. - С. 261-262.

25. Колпаков В.К, Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. -С. 194-195; Кізіма Н.В. Деякі питання правового регулювання застосування адміністративних стягнень // Правова держава. - Вип.13. - К., 2002. - С. 279.

26. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Одеса, 2001. - С. 260.

27. Коломоєць Т.О. Адміністративний примус у публічному праві України: теорія, досвід та практика реалізації. Дис. ... докт. юр. наук. - Запоріжжя, 2005. - С. 228.

Размещено на Allbest.ru