Інститут народної ініціативи - шлях формування відкритої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ НАРОДНОЇ ІНІЦІАТИВИ - ШЛЯХ ФОРМУВАННЯ ВІДКРИТОЇ ВЛАДИ

І.М. Жаровська

Анотація

державний влада народний ініціатива

Розглянуто проблему впливу громадян на органи державної влади шляхом використання інституту народної ініціативи, визначено концептуальні підходи до розумінні поняття народної ініціативи, проаналізовано досвід іноземних держав з цього питання та можливість запровадження форм народної ініціативи для подолання пострадянського стереотипу закритості влади.

Ключові слова: влада, громадянське суспільство, державна влада, відкритість влади, народна ініціатива.

Постановка проблеми

Демократія передбачає широке залучення громадськості до державного управління і прийняття важливих рішень. Основною ознакою демократії науковці визначають постійну взаємодію влади і громадян на рівноправній основі. Сутність тоталітарного суспільства унеможливлює в його межах будь-яку народну ініціативу. Тому для українського суспільства остаточне подолання комуністичного спадку потребує тривалого часу та чіткої довгострокової державної стратегії та наукових досліджень у цій сфері. У цьому сенсі винятково важливим є пошук шляхів подолання стереотипу закритості влади. Одним із засобів досягнення цього стане формування інституту народної ініціативи як передумови функціонування відкритої державної влади.

Стан дослідження

Сучасне наукове дослідження громадянської ініціативи базується, перш за все, на класичному спадку політико-правових шкіл та розглядається у контексті громадянського суспільства та держави. Зазначеною тематикою цікавилися і чимало зробили для її висвітлення такі видатні мислителі, як Сократ, Платон, Аристотель, Цицерон, Н. Макіавеллі, Ж. Боден, Г. Гроцій, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо, Т. Пейн, І. Кант, Г.В.Ф. Гегель.

Поєднання світового досвіду з національною специфікою у процесі становлення громадянського суспільства в Україні, проблеми взаємодії держави з інституціями громадянського суспільства висвітлюються у працях таких вітчизняних учених, як В.Б. Авер'янов, М.О. Баймуратов, А.П. Заєць, О.В. Зайчук, О.Л. Копиленко, Ю.М. Оборотов, Н.М. Онищенко, М.П. Орзіх, О.В. Петришин, О.Ю. Тодика, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко.

Однак, незважаючи на велику увагу науковців до проблем влади та взаємодії держави і суспільства, питання формування відкритості влади шляхом побудови ефективного інституту народної ініціативи практично ще не були самостійним предметом дослідження. Цю прогалину ми будемо намагатися подолати, розглядаються інститут народної ініціативи як шлях до формування відкритої влади.

Виклад основних положень

Участь громадян у політичних процесах можлива в умовах прямої та представницької демократії. Удосконалення механізмів прямої демократії - важливе завдання державної політики у процесі підвищення ефективності політичної системи України, оскільки на сучасному етапі вони є актуальним інструментом впливу населення з метою посилення контролю за діяльністю органів влади, забезпечення реальної участі у прийнятті важливих суспільно-політичних рішень.

Очевидно при дослідженні демократичних процесів необхідно зважати на думку громадськості про державну владу, бо інакше ця влада буде вважатися делегітимною. Однак існують дещо інші погляди. Так, визнаний науковець Ф. Харрісс вказує, що політичні представники можуть розглядатися як особи, наділені довірою народу. Він наполягає на тому, що ці представники повинні знати бажання громадян, отже, мають приймати рішення, які вважають найкращими для народу, незалежно від думки більшості. Так, Дж Брайс ще 1898 р. писав: «Народ має законне право говорити, чого бажає, але він менше знає, як і в якій формі можна здобути бажане, або іншими словами: громадська думка може визначати кінцеву мету, але вона менш пристосована для визначення вибору і засобів, необхідних для її досягнення» [1, с. 43].

Подібної точки зору дотримувався й американський політик У. Фулбрайт. Він порівнював роль пересічного члена суспільства з пасажиром на кораблі. У. Фулбрайт писав: «Досвід свідчить: коли пасажири беруть на себе керування, корабель неминуче потрапляє на мілину. Це означає не те, що вони обрали неправильний пункт призначення, або що компетентна людина зробила б кращий вибір, а те, що вони навряд чи досягнуть місця призначення без допомоги капітана. Не слід дозволяти капітанові визначати пункт призначення, але потрібно дати йому можливість вести корабель, не піддаючи кожен оберт штурвала нашому непрофесійному контролю» [1, с. 44].

Сам факт того, що народна ініціатива вже склалася, має служити важливим сигналом для управлінських органів. Вони повинні звернути пильну увагу на проблему, що стала об'єктом реакції широких верств населення. Тобто громадськість не тільки може вказати на шляхи вирішення соціальної проблеми, а й на її існування.

Досить часто дискусії про значення і роль народної ініціативи набирають форму дискусій щодо здатності громадськості загалом раціонально оцінювати ті або інші явища суспільно-політичного життя. У таких суперечках нерідко висловлюється сумнів стосовно спроможності рядових членів суспільства розбиратися в складних питаннях державного управління. Пересічні громадяни, мовляв, це представники маси, неспроможні на інтелектуальну діяльність. Наприклад, С. Верба підкреслював, що проблема політичної компетентності ставить низку питань, відповіді на які ще слід шукати - наскільки компетентні громадяни є теоретиками, що міркують про державні проблеми, і суддями, здатними судити про них з моральних позицій; наскільки громадяни здатні до соціальної аналітики; чи володіють вони адекватною, неупередженою і точною інформацією, чи знають як її знайти; чи здатні громадяни використати цю інформацію, щоб зробити висновки про ймовірні наслідки різних дій; чи властиві для громадян такі моральні риси, які є достатніми для ефективного функціонування демократії, зокрема турбота про державні справи і громадський добробут, відкритість і неупередженість до інших за суттю поглядів [2, с. 957-958].

Відповідаючи скептикам, Р. Даль зазначає, що «демократія є правлінням народу, і вона може спиратися тільки на твердження, що прості люди зазвичай компетентні управляти собою» [3, с. 144]. Більше того, спонукальні мотиви дій у власних інтересах є сильніші за спонукальні мотиви дій на користь суспільства, якщо індивід усвідомлює власні інтереси, то природний егоїзм обов'язково підштовхне його до дій, які забезпечать реалізацію цих інтересів. В.О. Затонський констатує, «Держава та особистість мають розглядатися як найбільш важливі суб'єкти політичного та правового життя суспільства, не як інстанції, які протистоять одна одній, а як рівновеликі соціальні сили, які активно взаємодіють між собою» [4, c. 50].

На нашу думку, пересічні громадян володіють достатнім рівнем правосвідомості та політико-правової культури не тільки для того, щоб усвідомити дії влади, а й вказати на необхідну поведінку з її боку. Обумовити слід тут важливий момент - вихідним принципом формування адекватних громадян є забезпечення мінімально необхідного рівня політичних знань, які б слугували гарантією свідомої політичної участі. Саме органи державної влади повинні забезпечити можливість пересічним громадянам отримати достовірні знання.

Вважаємо, що народна ініціатива може здійснюватися у багатьох формах, однак у контексті сьогоднішнього аналізу розглянемо три головні: народна законодавча ініціатива, референдумна народна ініціатива та «народне вето».

Інститут законодавчої народної ініціативи розуміється як право виборців запропонувати проект закону, що підлягає обов'язковому розгляду парламентом. При цьому парламент, як правило, може прийняти будь-яке рішення: погодитися з проектом, внести до нього поправки чи відхилити його. Цим народна законодавча ініціатива відрізняється як від референдуму, чиє рішення має силу закону, так і права на звернення до органів влади з пропозиціями (петицією), що передбачає відповідь, але не вимагає обов'язкового розгляду на рівні парламенту. Народна законодавча ініціатива є відносно новим засобом прямої демократії. Вперше вона була запроваджена у XIX ст. в окремих штатах США. Спочатку народна ініціатива тут мала на меті зобов'язати законодавчий орган розробити і прийняти закон з пропонованого виборцями питання або, у випадку відмови парламенту зробити це, спонукати його винести питання на референдум. За таких умов розробка законопроекту завжди визнавалася функцією законодавчого органу. З часом був прийнятий інший порядок реалізації народної ініціативи: самі виборці, які виступають з такою ініціативою, можуть або навіть повинні скласти законопроект і запропонувати його законодавчому органу. Останній або приймає цей законопроект, або виносить його на референдум. Існує і такий варіант: законодавчий орган розглядає, потім виносить законопроект на народне голосування. Водночас у деяких штатах законодавчий орган може винести на референдум свій власний, альтернативний проект закону.

У XX ст. народну законодавчу ініціативу було прийнято в багатьох європейських країнах. При цьому вона не передбачає проведення референдуму з відповідного законопроекту. За народною ініціативою допускається розгляд у парламенті як звичайних законопроектів, так і проектів конституційних поправок. Однак в Австрії, Албанії, Іспанії, Італії, Латвії та Польщі за народною ініціативою можуть бути прийняті лише звичайні закони, а в Молдові - закони про внесення змін до конституції. Відповідні процедури передбачають, як правило, подання до парламенту тексту законопроекту. Конституції держав визначають різну кількість виборців щодо ініціювання проектів звичайних законів і проектів законів про внесення змін до конституції: від 5 тис. у Словенії до 500 тис. в Іспанії. У Латвії, наприклад, розгляд проекту звичайного закону в парламенті може бути ініційований десятою частиною виборчого корпусу. У Македонії проект звичайного закону можуть зініціювати 10 тис. виборців, а проект закону про внесення змін до конституції - 150 тис; у Грузії - 30 тис. і 200 тис; у Киргизстані - 30 тис. і 300 тис; у Литві - 50 тис. і 300 тис. виборців відповідно. У Швейцарії за народною ініціативою можуть не лише вноситися окремі зміни до конституції, а й здійснюватися її ревізія.

Народна референдна ініціатива - це вимога певної кількості виборців, встановленої конституцією, провести у визначеній формі референдум. Такий референдум проголошується чи призначається уповноваженим на це органом. У теорії конституційного права він визначається як петиційний референдум. Народна ініціатива проведення референдуму здебільшого ґрунтується на вірі у можливість впливу його рішень на урядовий курс шляхом виявлення та актуалізації «загальної волі народу», коли референдум стає «найпростішим способом дізнатися про цю Волю» [4, с. 27]. Посилює віру у політичні можливості референдуму і переконання громадян у тому, що він є одним з найбільш демократичних механізмів прийняття політичних рішень. Водночас, формулювання суті ініціативи передбачає, що громадяни відстежують суть дискурсу між основними сегментами політичної еліти з приводу тих чи інших суспільно значимих проблем, і тільки у разі потреби ініціюють розв'язання цієї проблеми в площині референдуму.

Уперше народну референдумну ініціативу було конституйовано в одному з кантонів Швейцарії 1845 р. Згідно з обчисленнями Марії Марчевської-Ритко, щороку громадяни Швейцарії беруть участь у вирішенні шляхом референдумів на державному та регіональному рівнях 20-30 питань [6, с. 176].

На відміну від «народного вето», яке спричиняє референдум за наслідками винятково законодавчої діяльності парламенту, предметом референдуму за народною ініціативою є будь-яке питання, що взагалі може виноситися на референдум. Коло таких питань не завжди встановлене конституціями і визначається по-різному. У Білорусії перелік відповідних питань має бути встановлений законом. У Грузії вони визначаються на конституційному рівні й у спеціальному законі. У Македонії референдум за народною ініціативою може проводитися з питань, віднесених до компетенції парламенту. У різних країнах кількість виборців, яка може ініціювати петиційний референдум є різною: 150 тис. (Македонія), 200 тис. (Грузія), 250 тис. (Туркменістан), 300 тис. (Киргизстан, Литва), 350 тис. (Словаччина). Такі референдуми уповноважені проголошувати чи призначати президент (Білорусь, Грузія, Киргизстан, Словаччина) або парламент (Литва, Македонія). Результати референдумів вважаються дійсними, якщо в них взяла участь більшість громадян, що мають право голосу. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість тих, хто взяв участь у голосуванні.

Право громадян брати участь у всеукраїнському та місцевому референдумах закріплено у ст. 38 Конституції України, що відповідає вимогам ст. 21 Загальної декларації прав людини, яка проголошує право кожного брати участь в управлінні своєю державою як безпосередньо, так і через вільно обраних представників. Ключовою для розуміння суті проблеми є норма ч. 2 ст. 72 Конституції України, за якою «всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області». Чинне законодавство про референдум є застарілим і таким, що не відповідає Конституції. Тому для проведення референдуму необхідно прийняти нову редакцію закону «Про всеукраїнський і місцеві референдуми», де б визначалися предмет референдуму, його види, зокрема, коли рішення референдуму є обов'язковими для виконання, а коли він проводиться у формі консультативного референдуму.

Історично народне вето є однією з перших сучасних форм прямої демократії. Вперше на практиці було реалізоване 1831 р. в одному з кантонів Швейцарії. Згідно з цією процедурою, якщо у визначений конституцією строк певна кількість виборців в офіційній формі заявить про свою незгоду з прийнятим законом, то він обов'язково виноситься на референдум. Залежно від наслідків референдуму такий закон або скасовується, або зберігає силу. Науковці стверджують, що проведення референдумів з таких питань можуть бути обтяжливими для суспільства, яке не завжди самостійно може визначити правильність та необхідність прийняття чи скасування закону. У цьому випадку важливу роль буде відігравати вплив, що буде чинитися на суспільство.

Народне вето відображало погляди тих, хто вважав пряму демократію досконалішою за представницьку. Цю форму стали ще називати «народним законодавством». Сьогодні народне вето застосовується у небагатьох країнах: в окремих кантонах Швейцарії, деяких штатах США, в Італії, Латвії. В Італії відповідний референдум (зокрема щодо законів про внесення змін до конституції), якщо його вимагає 500 тис. виборців, призначається президентом. Однак такий референдум не допускається щодо законів про податки і бюджет, амністію та помилування, про ратифікацію міжнародних договорів. У Латвії народне вето слугує своєрідним замінником вето президента, яке не передбачено, і застосовується до законів, що не набули чинності.

Висновок

З огляду на вищезазначені особливості інституту народної ініціативи, переконуємось, що доцільно більшу увагу приділяти правовому удосконаленню та впровадженню форм народної ініціативи з метою залучення громадян до роботи органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Вирішення цієї проблеми сприятиме: підвищенню громадської участі у прийнятті важливих суспільно-політичних рішень, контролю за їх виконанням; легітимізації влади загалом, державного устрою, діяльності окремих органів державної влади та місцевого самоврядування, а також певних суспільно-політичних рішень; забезпеченню постійного зв'язку між владою та суспільством; створенню ефективних важелів впливу громадян на політику.

У Конституції України не передбачаються всі механізми прямої реалізації народної ініціативи. Доцільно включити народну законодавчу ініціативу у нову редакцію Конституції України, що дозволить громадськості безпосередньо впливати на законотворчий процес у державі та подолає стереотип закритої влади. Слід удосконалити референдну форму народної ініціативи на законодавчому рівні. Однак вважаємо проблемним впровадження інституту «народного вето». Обумовлюємо це існуванням вето Президента як глави держави, діяльністю Конституційного Суду та недостатньо високим рівнем правової освіти, правосвідомості та правової культури пересічних громадян які можуть виступати маріонетками в руках недемократичних еліт. Звернення до реалізації механізмів прямої демократії має бути чітко регламентованим, оскільки залучення широких верств населення до вирішення певних суспільно-політичних проблем може мати небезпечні наслідки для стабільності політичної системи, особливо у разі маніпуляцій громадськими позиціями з боку зацікавлених сил з метою отримання певних політичних преференцій.

Перспективним завданням подальших розвідок у цій сфері є детальне вивчення та аналіз участі громадськості у державно-владних процесах сучасної України.

Література

1. Американское общественное мнение и политика / отв. ред. Ю.А. Замошкин. М.: Наука, 1978. 294 с.

2. Верба С. Представницька демократія і демократичні громадяни: філософське та емпіричне розуміння // Демократія: антологія / упоряд. О. Проценко. К.: Смолоскип, 2005. С. 943-984.

3. Даль Р. Демократия и её критики / ред. М.В.Ильина; пер. с англ. М.: РОССПЭН, 2003. 576 с.

4. Затонский В.А. Эффективная государственность / В.А. Затонский; ред. А.В. Малько. М.: Юристъ, 2006. 286 с.

5. Алексеров Ф.Т. Выборы. Голосование. Партии. / Ф.Т. Алексеров, П. Ортешук. М.: Академия, 1995. 208 с.

6. Marczewska-Rytko M. Demokracja bezposrednia w teorii i praktyce politycznej / M. Marczewska-Rytko. Lublin: Wydawnictwo Universytetu Marii Curie-Sklodowskiej, 2001. 234 s.

Размещено на Allbest.ru