Правотворчість в європейських правових системах континентального типу: теоретичні та порівняльно-правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОТВОРЧІСТЬ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ ПРАВОВИХ СИСТЕМАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ТИПУ: ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ

правотворчість підзаконний європейський

Ю.В. Ничка

Розглядається законотворчість та підзаконна правотворчість у європейських правових системах континентального типу, з'ясовується значна подібність законотворчості і наявність суттєвих відмінностей у підзаконній правотворчості в цих системах.

Ключові слова: законотворчість, підзаконна правотворчість, правові системи.

Постановка проблеми. Становлення та розвиток сучасної системи джерел права України значною мірою відбувається під впливом європейських правових стандартів. Важливу роль у формуванні такої системи в Україні та інших правових системах континентального типу відіграє правотворча діяльність. Проте питання правотворчості в європейських правових системах континентального типу залишається малодослідженим і дотепер, особливо зважаючи на зміни, які відбуваються у цих системах під впливом глобалізаційних процесів. Все це свідчить про актуальність дослідження правотворчої діяльності в європейських правових системах континентального права, особливо з огляду на необхідність вдосконалення цього виду діяльності в Україні.

Стан дослідження. Питання правотворчості ставили предметом наукового зацікавлення багатьох науковців. Ті чи інші проблеми правотворчості висвітлювалися у багатьох працях. Їх авторами були В. Баранов, В. Буткевич, В. Карташов, Д. Керимов, А. Міцкевич, А. Нашиц, С. Полєніна, В. Погорілко, Ю. Тихомиров, Г. Шмельова та ін. Натомість, аналіз тих чи інших аспектів правотворчості у континентальному типі правових систем Європи, як правило, здійснювався в контексті дослідження системи джерел права, правових систем, судової правотворчості цього типу. Результати такого аналізу знайшли своє відображення у публікаціях З. Зембінського, М. Мар-ченка, Ю. Тихомирова, А. Саїдова, К. Хессе, В. Чиркіна, В. Шаповала, С. Шевчука та ін.

Виклад основних положень. Основою дослідження правотворчості в європейських правових системах континентального типу є загальнотеоретична модель правотворчої діяльності як різновиду юридичної діяльності правотворчого суб'єкта, що спрямована на створення (об'єктивацію) нормативно-правових приписів, їх зміну чи скасування. Як і будь-яка інша юридична діяльність, правотворчість має внутрішню будову (структуру). Спрямованість правотворчості на створення (об'єктивацію) нормативно-правових приписів дозволяє виокремити наявність таких елементів: мета, суб'єкт, об'єкт, дія та результат. Для проведення належного аналізу правотворчості необхідно також зазначити, що для правових систем континентального типу характерним є високий рівень нормативної впорядкованості, наявність досконалої юридичної техніки. Сталою концептуальною засадою для цих систем є чітке розмежування правотворчої, правозастосовної та правотлумачної діяльності.

Вихідними є і такі положення: суб'єктом має бути лише спеціально уповноважений суб'єкт (правотворчий орган або народ); серед основних видів правотворчості провідною є законотворчості; правотворчими повноваженнями наділяються органи державної влади та місцевого самоврядування (правотворча діяльність, яких здійснюється з метою конкретизації законодавчих актів); правотворча процедура суворо регламентована у законодавстві (чи спеціальних актах); правотворчий акт повинен мати встановлену законом форму; в ієрархії правотворчих актів найвище місце займає закон, а в ієрархії законів - конституція [1, с. 51-85].

І.І. Шувалов зазначає, що статус правотворчого суб'єкта, наділення його правотворчими повноваженнями ґрунтується на принципі розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову [2, с 45]. Цей принцип визначає і соціальну значимість правотворчої діяльності та дозволяє виокремити - за цим критерієм такі види: законотворчість та підзаконну правотворчість.

Законотворчість є одним із основних напрямів діяльності парламенту (його винятковою компетенцією). Ці повноваження фіксуються у європейських конституціях. Єдиним винятком із цього правила є випадки, коли прийняття законів, в тому числі конституцій, здійснюється безпосередньо народом (шляхом референдуму).

Результатом законотворчої діяльності є закон. Відмінною рисою законів є те, що вони покликані регулювати найважливіші суспільні відносини та володіють вищою юридичною силою, порівняно з іншими нормативно-правовими актами як самих парламентів, так і інших правотворчих суб'єктів. Незважаючи на однаковість зовнішньої форми, закони за своїм предметом, змістом, способом їх прийняття суттєво відрізняються один від одного. В юридичній науці закони класифікують за різними критеріями: за формою вираження виділяють конституції, кодекси, основи законодавства, закони; за юридичною силою - конституції, закони, якими вносяться зміни до конституції, органічні закони, які доповнюють положення конституції, звичайні закони; за способом прийняття розрізняють закони, які приймають простою (звичайні закони) або кваліфікованою більшістю голосів (органічні та конституційні закони); за характером процедури - закони, які приймаються за звичайною процедурою, складною процедурою (як правило, органічні та конституційні закони), пришвидшеною процедурою (як правило, закони ініційовані урядом).

Часто види законів закріплюються у конституціях. Так, у багатьох європейських конституціях виокремлюються фінансові закони або закони про бюджет, закони, якими ратифікуються або схвалюються міжнародні договори. Досить поширеними у практиці європейських країн є прийняття законів, що носять типовий (рамковий характер). Це, наприклад, програмні закони у Франції (ст. 34 Конституції Франції), типові (рамкові) приписи для законодавства земель, що видаються федеральним парламентом у формі федеральних законів (ст. 75 Конституції ФРН), рамкові закони в Іспанії (ст. 150 Конституції Іспанії), визначення принципових норм у сфері спільної законодавчої компетенції держави і регіонів в Італії (ст. 117 Конституції Італії), видання загальних принципів законодавства в Австрії (ст. 12 Конституції Австрії) тощо.

Визначення сфери законодавчого регулювання у різних країнах здійснюється по-різному. Зазвичай, за способом визначення в конституціях законодавчої компетенції парламенти поділяють на три групи: з абсолютно необмеженою, абсолютно обмеженою і відносно визначеною законодавчою компетенцією. Тим не менше в усіх конституціях містяться посилання на суспільні відносини, що підлягають обов'язковій законодавчій регламентації. До першої групи належать парламенти з правом видавати закони з будь-яких питань (Греція, Італія, Литва, Польща, Угорщина, Україна). До другої групи належать парламенти з вичерпним переліком питань, закріплених у конституції, з яких можуть прийматися закони (Франція). Так, згідно зі ст. 34 Конституції Французької республіки вирішення питань, що не входять до цього переліку, віднесено до відання уряду. Якщо ж парламент приймає акти, що виходять за межі його законодавчої компетенції, уряд вправі скасовувати їх своїми декретами після отримання відповідного висновку Державної ради. До третьої групи належать парламенти, в конституціях яких передбачено вичерпний перелік питань, з яких можуть прийматися закони, проте рамки з ряду питань є рухомими (Австрія, Іспанія, Італія, ФРН). Для прикладу, у ст.ст. 70-72 Основного закону ФРН передбачено вичерпний перелік питань, що належить до виняткової законодавчої компетенції федерального парламенту та конкуруючої законодавчої компетенції федерального парламенту і парламентів земель. У сфері конкуруючої компетенції парламенти земель можуть приймати закони лише у випадку, якщо федерація не використовує свої законодавчі повноваження у передбачених конституцією випадках.

Законодавча діяльність за своїм характером є процедурною і нормативно-регламентованою. Стадійність та складність законодавчого процесу залежить насамперед від структури парламенту (кількості палат) та конституційно-правового змісту і характеру розподілу повноважень між різними її учасниками (парламент, комітети (комісії) парламенту, уряд, глава держави, народ).

У контексті розгляду цього питання необхідно звернути увагу на потребу чіткого розмежування понять законотворчості та законодавчої процедури (процесу). Законотворчість є винятковою прерогативою парламенту і полягає, насамперед, у прийнятті законів. Відповідно парламент виступає її єдиним суб'єктом. А законодавча процедура є поняттям ширшим і охоплює суб'єктів та стадії, що відбуваються також поза парламентом. зокрема, стадію законодавчої ініціативи, суб'єктами якої, крім парламентарів, зазвичай, виступають глава держави, уряд, народ, та стадію промульгації закону, яка зазвичай здійснюється главою держави.

Регламентація законодавчої процедури передбачається, як правило, безпосередньо в конституціях та регламентах парламентів чи їх палат, рідше - у спеціальних законах, що регулюють окремі сторони організації і діяльності парламентів. Необхідність прийняття регламентів, які регулюють законодавчу процедуру, передбачена у ст. 64 Конституції Італії, ст.ст. 40, 52 Конституції ФРН, ст. 72 Конституції Іспанії, ст. 112 Конституції Польщі, ст. 24 Конституції Угорщини, ст. 61 Конституції Франції, ст. 83 Конституції України. Крім того, у ст. 61 Конституції Франції передбачено, що перед затвердженням регламентів парламенти зобов'язані направляти їх в орган конституційної юрисдикції для перевірки на відповідність конституції, а у Конституції Литви - що законодавча процедура регламентується законом (ст. 69 Конституції). Водночас, у Конституції Австрії передбачено, що регламент затверджується федеральним законом (ст. 23е Конституції).

У літературі зазначається, що гарантією незалежності парламенту є практика, коли на регламенти палат парламенту РФ, навпаки, не поширюється юрисдикція Конституційного суду РФ і на них не може накласти вето президент РФ [3, с. 46-47].

У конституціях ряду країн передбачається можливість проведення законодавчих референдумів. Зокрема, така можливість передбачається у конституціях Австрії (ст. 43), Албанії (ст. 150), Італії (ст. 75), Литви (ст. 69), Франції (ст. 11), Швейцарії (ст. 140- 141) та ін. Ініціаторами законодавчого референдуму можуть виступати парламент (Австрія, Франція), народ (Албанія, Італія), уряд (Франція), регіональні представницькі органи (Італія). Йдеться, як правило, про затверджувальний референдум, коли після встановленої законодавством процедури, що включає проведення референдуму, відповідний законопроект стає законом. Як виняток - Албанія та Італія, де передбачено проведення скасовуючого законодавчого референдуму, який призначається для повного або часткового скасування закону. У випадках, коли предметом референдуму є скасування закону, парламент виключається з відповідної процедури [4, c. 129].

Здійснення підзаконної правотворчості в європейських правових системах континентального типу покладається, як правило, на глав держав, органи виконавчої влади, органи суб'єктів федерації та органи місцевого самоврядування, що передбачається переважно у конституціях. Проте на відміну від законотворчості підзаконна правотворчість регламентується у конституціях лише в загальних рисах. Більш детальна регламентація може міститися у регламенті (ФРН) або спеціальному законі (Італія, Іспанія, Україна).

Результати підзаконної правотворчості можуть бути різноманітними за формою зовнішнього виразу - постанови, декрети, регламенти, укази, накази, загальні адміністративні приписи, циркуляри (приписи), розпорядження тощо. Спільним для них є те, що усі вони видаються на підставі і на виконання закону.

Способи визначення правотворчих повноважень у різних країнах суттєво відрізняється. Їх можна поділити на такі два види: правотворчі повноваження, що ґрунтуються на конституції чи спеціальному законі і носять постійний характер, та правотворчі повноваження, що ґрунтуються на конституції чи спеціальному законі, але виникають на підставі спеціального законодавчого уповноваження. Перший спосіб закріплення правотворчих повноважень характерний для України (ст.ст. 106, 117 Конституції), Франції (ст. 37 Конституції), Російської Федерації (ст.ст. 90, 115 Конституції), Болгарії (ст. 114 Конституції), Нідерландів (ст. 89 Конституції). Прикладами другого способу закріплення правотворчих повноважень може бути ФРН та Польща. Так, відповідно до ст. 80 Основного Закону ФРН закон може уповноважити федеральний уряд, федерального міністра або уряди земель видавати правові постанови (постанови загального характеру). При цьому таким законом повинні бути визначені зміст, мета і обсяг наданого повноваження. Подібна норма міститься і у ст. 92 Конституції Польщі.

Досить поширеною серед досліджуваної групи країн є практика делегованої правотворчості. Існування такий практики пов'язані із її гнучкістю та мобільністю процедури, що дозволяє урядовцям з вузькою професійною спеціалізацією оперативно реагувати на життєві обставини. Класичними зразками делегування правотворчих повноважень є такі країни, як Франція (ст. 38 Конституції), Італія (ст. 76 Конституції), Іспанія (ст. 82-85 Конституції). Так, відповідно до ст. 38 Конституції Французької республіки уряд для виконання своєї програми за дозволом парламенту може протягом обмеженого строку видавати ордонанси з питань, що зазвичай регламентуються законом. При цьому ордонанси приймаються після їх розгляду Державною радою і втрачають силу, якщо законопроект щодо їх затвердження не внесений до парламенту у відповідний строк. В конституціях Іспанії та Італії міститься застереження, що делегування допускається лише за умови визначення керівних принципів і критеріїв, лише на обмежений строк і щодо певних питань. Особливістю делегування в Румунії є те, що в спеціальному законі про делегування парламент може зобов'язати уряд вносити ордонанси до парламенту для затвердження згідно із законодавчою процедурою до спливу строку делегованих повноважень. Крім того, делегована правотворчість може здійснюватися не лише органам виконавчої влади, а й нижчими представницькими органами. Так, відповідно до ст. 71 Основного Закону ФРН випливає, що землям може передаватися право на законодавство у сфері виняткової компетенції шляхом прийняття відповідного закону.

Необхідно звернути увагу на те, що термін «делегована законотворчість», який досить широко використовується в юридичній літературі, реально не відображає ні законотворчих приписів, ні практики їх реалізації. По-перше, суб'єкти, яким делегують відповідні правотворчі повноваження, видають не закони, а нормативно-правові акти (ордонанси (Франція, Румунія), тимчасові постанови (Італія), постанови (ФРН), законодавчі декрети (Іспанія)), які прирівнюються до законів за юридичною силою. По-друге, у самих конституціях, де закріплено порядок правотворчого делегування, термін «делегована законотворчість» не вживається, натомість, як правило, зазначається, що нормативно-правовий акт, що приймається в результаті делегованої правотворчості, лише прирівнюється за юридичною силою до закону.

Висновки. На підставі викладеного необхідно зазначити, що правотворча діяльність у європейських правових системах континентального типу не є однорідною, а також має особливості, притаманні для кожної правової системи. В ній можна виокремити загальні ознаки, притаманні для правотворчості континенту в цілому. Насамперед, це стосується законотворчої діяльності, яка здійснюється в усіх правових системах типу парламентами (органами законодавчої влади), за чітко визначеною у законодавстві процедурою, повноваженнями, предметною сферою та юридичною формою актів (законів).

Що ж до підзаконної правотворчості, то особливості, характерні для конкретних правових систем типу, є доволі значними. Водночас спільними є тенденції до збільшення кола суб'єктів підзаконної правотворчості, зростання питомої ваги підзаконних актів, що переобтяжує систему та знижує ефективність правового регулювання.

З огляду на інтеграційні процеси та у зв'язку зі зростанням питомої ваги певних джерел, зокрема міжнародних договорів, у системі, виникають проблеми їх взаємодії у спільному правовому полі. А це потребує дослідження цих проблем та визначення меж національної та міжнародної правотворчості з метою забезпечення цілісності правового регулювання.

Література

Луць Л.А. Сучасні правові системи світу: навч. посібник / Л.А. Луць. - Львів: Юридичний факультет ЛНУ імені Івана Франка, 2003. - 247 с.

Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования / И.И. Шувалов. - М.: Норма, 2005. - 144 с.

Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций / Н.А. Любимов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2009. - 160 с.

Конституционное право государств Европы: учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. / отв. ред. Д. А. Ковачев. - М.: Волтерс Клувер, 2005. - 320 с.

Размещено на Allbest.ru