Правові питання екологічного інформаційного забезпечення у сфері природокористування

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВІ ПИТАННЯ ЕКОЛОГІЧНОГО ІНФОРМАЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ У СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ

В.М. Комарницький

Постановка проблеми. На виняткову важливість послідовної державної політики у сфері природокористування, охорони та відновлення навколишнього природного середовища, гарантування екологічної безпеки, подолання негативних наслідків екологічного лиха великих масштабів вказано у ст. 16 Конституції України: «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, забезпечення генофонду Українського народу є обов'язком держави». Фахівці одностайно визнали цю статтю такою, що стосується самого існування нашого народу, здоров'я кожної людини, майбутніх поколінь, адже в ній закріплюється пріоритетне значення природоохоронної функції, зорієнтованої на майбутнє. Це значення посилюється ще й іншими конституційними нормами (зокрема ст. 92), що стали вихідними положеннями для ухвалення відповідного екологічного законодавства з найактивніших питань природокористування. Оскільки «наше екологічне законодавство на сьогодні є однією з найбільш обсягових (за чисельністю нормативно-правових актів) та розвинених галузей національного законодавства» [1, с 205], то винятково актуальним для суспільства є його відносне інформаційне пропагування - роз'яснення серед широких верств населення, а також вирішення низки питань правового екологічного інформаційного зобов'язання.

Стан дослідження. Останніми роками правовим питанням інформаційного забезпечення стали приділяти досить багато уваги науковці, про що свідчить видання низки праць, серед яких - колективна монографія під редакцією академіка Ю.С. Шемшученка [2]. Ця ж проблематика розробляється і в галузевих правових науках про що свідчить, зокрема підручник з екологічного права [3, с 232-234]. При цьому перевага віддається аналізу правового регулювання відносин, що виникають у зв'язку з забезпеченням вільного доступу громадян до екологічної інформації [4]. Зрозуміти це можна, оскільки право на доступ до екологічної інформації є важливою складовою екологічних прав громадян, захист яких ґарантується Конституцією України (ст. 50), Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (прийнята на Конференції міністрів «Навколишнє середовище для Європи», Орхус, червень 1998 р., ратифікована Верховною Радою України 6 липня 1999 р.), та національним екологічним законодавством України. Однак застосування екологічної інформації призначене не тільки створювати умови для захисту громадянами своїх екологічних прав. Воно також відіграє важливу роль в організації видів діяльності, що чинять техногенний вплив на довкілля, споживають, експлуатують природні ресурси. У цьому контексті інтерес викликає дослідження правових питань екологічного інформаційного забезпечення в механізмі організації спеціального та загального природокористування.

Виклад основних положень. У сфері природокористування екологічне інформаційне забезпечення має особливе значення. За його допомогою органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування отримують дані про природні ресурси, їх кількісні та якісні характеристики, на основі яких вирішують питання про можливість надання природних ресурсів у спеціальне використання чи обмеження такого використання за екологічними чинниками, допустимі обсяги споживання природних сировинних ресурсів на тій чи іншій території, розподіл природних ресурсів між окремими природокористувачами, визначення природних об'єктів, на яких допускається загальне природокористування тощо.

Як функція державного управління у сфері спеціального природокористування екологічне інформаційне забезпечення здійснюється органами державного управління, на які покладено організацію збирання інформації про стан природних ресурсів, їх розподіл між природокористувачами, накопичення такої інформації в передбачений законодавством спосіб та оприлюднення, забезпечення вільного доступу до неї.

Джерелами інформації про стан природних ресурсів, природокористувачів є: кадастри природних ресурсів; реєстри природо-користувачів; дані державного обліку та звітності; дані моніторингу довкілля; Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні, повідомлення (щорічні інформування) про стан навколишнього природного середовища, що роблять Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; документація, що надається природокористувачем для отримання спеціального дозволу на використання природного ресурсу та інші джерела інформації.

Відносини інформаційного характеру, учасниками яких є відповідні державні органи, виникають також у процесі організації здійснення державної екологічної експертизи, прийняття рішень про надання природних ресурсів у спеціальне використання, організації публічних слухань проектів господарської діяльності, реалізація яких може неґативно позначитися на стані природних ресурсів, видачі різних довідок екологічного характеру в порядку, встановленому законодавством, у процесі здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства про охорону природних ресурсів, їх раціональне використання.

Екологічне інформаційне забезпечення у системі державного управління природокористуванням має два призначення: перше -сприяння організації сталого природокористування, яке не призводить до деґрадації природного середовища та його окремих елементів, надає можливість розвивати економіку, не зменшуючи її ресурсну базу; друге - створення умов для організації ефективного державного та громадського контролю за збереженням природних ресурсів, їх відтворенням і раціональним використанням. У першому випадку на основі обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів за допомогою кадастрів природних ресурсів, інших систем обліку в цій сфері та даних моніторингу довкілля розробляються плани та програми з питань охорони довкілля, охорони та раціонального використання природних ресурсів, здійснюється розподіл природних ресурсів між природокористувачами. У другому - оцінюється стан довкілля, окремих природних ресурсів, на підставі проведеного аналізу виявляються слабкі місця в організації природокористування та здійснюються заходи щодо їх усунення. Також отримана від природокористувачів інформація є основою для оцінки відповідності діяльності, пов'язаної з природокористуванням, вимогам охорони та раціонального використання природних ресурсів, прийняття на її основі рішень щодо усунення виявлених правопорушень, застосування до правопорушників відповідних санкцій.

Як функція державного управління екологічне інформаційне забезпечення здійснюється відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування. Так, Мінприроди України, Держводгосп України, Держкомзем України, Держлісгосп України, реалізуючи свої повноваження з прийняття рішень про надання природних ресурсів у спеціальне використання, ведення природних кадастрів, моніторингу природних ресурсів, забезпечують накопичення та розповсюдження інформації про природокористувачів, про якісні та кількісні показники земель та інших природних ресурсів, а також про показники забрудненості ґрунтів, води, рослин тощо. Відповідне інформаційне забезпечення здійснює й Мінагрополітики України у процесі проведення моніторингу родючості ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель, державного контролю у сфері сільського господарства, садівництва, виноградарства, харчової та переробної промисловості. Велике значення для організації природокористування з урахуванням чинників, що можуть негативно впливати на стан природних ресурсів, мають повноваження Міністерства охорони здоров'я України щодо надання інформації про вплив біологічних, хімічних, фізичних та інших факторів на стан навколишнього природного середовища.

Різноманітність джерел екологічної інформації, напрямків її використання зумовила формування досить розгалуженої системи норм, що регулюють відносини у сфері екологічного інформаційного забезпечення. Ці норми можна поділити на два види - спеціалізовані та загальні.

Спеціалізовані - це норми, що мають екологічне забарвлення, вирішують специфічні питання надання інформації з природокористування, стану довкілля, природних ресурсів. До них слід віднести, зокрема, норми Конституції України (ст. 50), що ґарантують кожному право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів, а також право на її поширення. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст. 25, 25-1) містить норми, що визначають зміст екологічної інформації, склад джерел надходження екологічної інформації, основні способи її поширення органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Відповідно до цього Закону Мінприроди України наказом від 18 грудня 2003 р. № 169 затвердило Положення про порядок надання екологічної інформації, яке визначило особливості екологічного інформування [6]. Установлено, зокрема, що інформаційний запит може не містити арґументації щодо заінтересованості запитувача, подається в письмовій чи електронній формі та має містити не більше трьох питань з однієї екологічної проблеми. У відповідь на запит надається адекватна та достовірна екологічна інформація. Органи державної влади та їх органи на місцях, які мають екологічну інформацію, надають запитувачеві інформацію в запитуваній ним формі за її наявності, а за її відсутності - в іншій наявній формі з роз'яснення причин надання інформації в такій формі.

Окремими нормативно-правовими актами визначаються особливості надання певного роду інформації з охорони навколишнього природного середовища, стану природних ресурсів. Наприклад, згідно з Положенням про регіональні кадастри природних ресурсів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. № 1781, для задоволення потреб центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій та громадян у наданні відомостей з регіонального кадастру створюється автоматизована система його ведення, яка базується на використанні геоінформаційних технологій [7]. Зауважимо, що реґіональні кадастри ведуться за окремими видами природних ресурсів: земельні ресурси, водні ресурси; природні рослинні ресурси, ресурси тваринного світу; природні лікувальні ресурси; мінерально-сировинні ресурси; корисні копалини родовищ, проявів, а також корисні копалини техногенних родовищ. Відповідні кадастри включають відомості та дані, що характеризують кількісний, якісний стан та економічну оцінку природних ресурсів, розподіл між користувачами, віднесення до груп, категорій захисності, місця розташування і правовий режим земельних ділянок, їх оцінку, класифікацію та іншу інформацію.

У Положенні про державну систему моніторингу довкілля, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 р. № 391, установлено обов'язки суб'єктів моніторингу щодо поширення відповідної інформації, основні правила користування нею [8]. Передбачено, що інформація, яка зберігається в системі моніторингу, використовується для прийняття рішень у галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки органами державної влади та органами місцевого самоврядування і надається їм безкоштовно відповідно до затверджених реґламентів інформаційного обслуговування користувачів системи моніторингу та її складових частин. Спеціально підготовлена інформація на запит користувачів підлягає оплаті за домовленістю, якщо інше не передбачено нормативними актами або укладеними двосторонніми угодами про безкоштовні взаємовідносини постачальників і споживачів інформації. Такі угоди підлягають реєстрації в Мінприроди.

Загальні норми інформаційного призначення - це норми, що визначають загальні умови та порядок надання інформації з різних питань суспільного життя, включаючи природокористування, охорону навколишнього природного середовища. Базові для цієї сфери норми містяться в Законах України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р., «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 р., «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. та інших законодавчих актах. Вони, зокрема, установлюють загальні правові основи одержання, використання, розповсюдження та зберігання інформації, закріплюють право особи на інформацію в усіх сферах суспільного й державного життя України, а також систему інформації, її джерела, визначають статус учасників інформаційних відносин, реґулюють доступ до інформації та забезпечують її охорону, захищають особу та суспільство від неправдивої інформації тощо. Норми загального призначення є основою для формування спеціальних норм.

Незважаючи на велику кількість нормативно-правових актів, що реґулюють відносини з екологічного інформаційного забезпечення, визнати відповідне законодавство досконалим не можна. Впадає в око численність підзаконних актів, якими реґламентуються питання надання екологічної інформації. Серед них, зокрема, Положення про порядок надання екологічної інформації [6], яке, по суті, є систематизуючим актом у цій сфері. З цим не можна погодитися, оскільки важливість, значущість питання потребує адекватного законодавчого вирішення. Відповідну роль має відігравати не підзаконний акт, прийнятий одним із центральних органів виконавчої влади, а закон про екологічну інформацію. Це підвищить рівень правового реґулювання екологічного інформування до загального рівня правового забезпечення інформаційних відносин, в яких головну роль відіграють закони, підкреслить, що питанням екологічного інформування в державі приділяється значна увага, вони розглядаються як важлива складова екологічної політики в Україні.

Одночасно варто переглянути основні природоресурсні кодекси, закони на предмет посилення ними реґламентації інформаційних відносин у сфері використання природних ресурсів. Для цього має бути зроблено крок від фраґментарного визначення тих чи інших аспектів інформаційного забезпечення природокористування до системного врегулювання цього питання. Тобто, як і Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», Водний, Земельний, Лісовий кодекси, Кодекс про надра, закони про тваринний світ, про рослинний світ, про охорону атмосферного повітря повинні містити спеціальні статті, у яких би визначався зміст інформації про стан відповідних природних ресурсів, джерела, в яких вона міститься, органи, що відповідають за організацію інформування у певній сфері природокористування.

На окрему увагу заслуговує питання щодо Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні. Загальна норма стосовно підготовки цієї доповіді міститься в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 25-1). У ній визначається центральний орган виконавчої влади, на який покладається підготовка щорічної Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища, подання її на розгляд Верховної Ради України, а після розгляду парламентом - опублікування окремим виданням та розміщення в системі Інтернет [5]. Ці вимоги досить загальні, з них не можна зрозуміти, яким чином фінансуються роботи з підготовки доповіді, на яких засадах залучаються до цього представники наукових та інших заінтересованих установ, організацій, які основні положення має включати доповідь, у якому порядку (на пленарних засіданнях чи засіданнях профільного комітету) вона має розглядатись у Верховній Раді України, чи існує відповідальність за недодержання вимог щодо підготовки доповіді тощо. Очевидно, Закон надає досить широку свободу дій щодо підготовки й оформлення зазначеної доповіді уповноваженому центральному органу виконавчої влади (Мінприроди України). Це неґативно позначається на опрацюванні досить важливого документа, який має надавати максимально повну інформацію про стан природних ресурсів в Україні, проблеми, що виникають у процесі їх використання. Наприклад, відсутня інформація про те, що була підготовлена Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні за 2005 р. На практиці має місце суттєве затримання з її підготовкою (один-два роки), що позначається на актуальності, достовірності інформації, яка включається в доповідь.

З огляду на зазначене слід підтримати пропозицію А.Л. Деркача щодо вдосконалення законодавчого забезпечення підготовки Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні [9, с 126]. Цьому питанню в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» доцільно приділити окрему статтю, у якій має бути відображено всі організаційні та фінансові аспекти, пов'язані з опрацюванням такої доповіді, запропоновано новий порядок її підготовки: вона розробляється Мінприроди України й подається до Кабінету Міністрів України з наступним внесенням на розгляд Верховної Ради України.

Висновки. Отже, відносини з екологічного інформаційного забезпечення у сфері природокористування реґулюються великою кількістю нормативно-правових актів, серед яких переважають ті, що мають підзаконний характер. Слід посилити роль закону в цій сфері, зокрема, шляхом прийняття закону про екологічну інформацію. Також доцільно у Водному, Земельному, Лісовому кодексах, Кодексі про надра, законах про тваринний і рослинний світ, про охорону атмосферного повітря передбачити спеціальні статті, у яких би визначався зміст інформації про стан відповідних природних ресурсів, джерела, в яких вона міститься, органи, що відповідають за організацію інформування в цій сфері природокористування. Крім того, на законодавчому рівні треба вдосконалити порядок подання Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні до Верховної Ради України. Це має робити Кабінет Міністрів України, попередньо отримавши таку доповідь від Мінприроди України.

екологічний інформаційний законодавство природокористування

Література

Корнякова Т. Охорона довкілля - важлива функція Української держави / Т. Корнякова // Право України. - 2009. - № 12. - С. 202-208.

Правове забезпечення інформаційної діяльності в Україні: монографія / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка, І.С. Чижа. - К.: Юридична думка, 2006. - 384 с.

Екологічне право України. Академічний курс: підручник / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - [2-е вид.]. - К.: Юридична думка, 2008. - 720 с.

Судовий захист екологічних прав громадян України: довідник для суддів / М.В. Краснова, Н.Р. Малишева, П.І. Шевчук та ін. - К.: КМ Академія, 2001. - 178 с.

Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 41. - Ст. 546.

Офіційний вісник України. - 2004. - № 6. - Ст. 228.

Офіційний вісник України. - 2002. - № 1. - Ст. 87.

Офіційний вісник України. - 1998. - № 13. - Ст. 91.

Деркач А.Л. Організаційно-правові аспекти контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.05 / А.Л. Деркач. - К., 2007.

Размещено на Allbest.ru