Виборче законодавство України завжди було, є і, напевне, залишиться настільки мінливим, наскільки часто в Україні відбуваються вибори. Якщо законодавець перед кожними виборами не приймає відповідний закон у новій редакції, то обов'язково вносить якісь зміни до чинного.

Хоча такі зміни є предметом дослідження як юристами-практиками, так і науковцями, однак окремі аспекти цих процесів залишаються без достатньої об'єктивної оцінки. Перш за все, це стосується строків повноважень, обраних у 2006 р., депутатів місцевих рад (з огляду на зміни до Основного Закону в цій частині), а також повноважень Верховної Ради України щодо відміни виборів.

Стан дослідження. Якщо говорити про повноваження Верховної Ради України щодо відміни виборів, то основою для висвітлення даного питання стало рішення Конституційного Суду України з цього приводу [1]. А практична відсутність комплексних досліджень цього питання пов'язана з тим, що подібної практики законодавця щодо відміни виборів до 2009 р. не існувало. Аналогічна ситуація склалася із строками повноважень обраних у 2006 р. депутатів місцевих рад, після чого вступили в силу норми Конституції України, які передбачають п'ятирічний строк повноважень депутатів місцевих рад. Однак у цьому випадку були використані загальнотеоретичні підходи, які стосуються дії норми права (закону) в часі. Вони певною мірою обґрунтовуються у працях відомих українських теоретиків права О.Ф. Скакун [2] та П.М. Рабіновича [3].

Враховуючи це, ми поставили мету - сформувати об'єктивну, науково аргументовану авторську позицію з питання, висвітленню якого присвячено цю розвідку.

Виклад основних положень. 16 лютого 2010 р. Верховна Рада України прийняла постанову № 1889-VI [4], якою визнала такою, що втратила чинність, постанова Верховної Ради України "Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2010 році" від 20 жовтня 2009 р. № 1648-VI [5]. Серед підстав, які називалися під час підготовки даної Постанови [6] та під час обговорення [7], називались: неможливість проведення чергових місцевих виборів у встановлений строк на належному рівні відповідно до європейських демократичних стандартів, потреба удосконалення законодавства України щодо строків проведення виборів голів сільських, селищних та міських рад та депутатів місцевих рад, неможливість фінансування виборів (оскільки Закон України "Про Державний бюджет на 2010 рік" станом на 16 березня 2010 р. не прийнято).

Необхідно відзначити, що це вже друга постанова Верховної Ради України аналогічного змісту. Вперше законодавець прийняв таку постанову 3 березня 2009 р. [8]. В обґрунтування такого рішення законодавець посилався на п.30 ч.1 ст.85 Конституції України, яка передбачає повноваження Верховної Ради України призначати чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування, а також на ч.2 ст.48 Регламенту Верховної Ради України [9], яка передбачає, що "закони, постанови та інші акти Верховної Ради України, що набрали чинності, скасуванню Верховною Радою не підлягають, вони можуть бути визнані Верховною Радою такими, що втратили чинність".

Однак, як відомо, згадана вище постанова була предметом розгляду Конституційного Суду України на відповідність її Конституції України (конституційність).

10 червня 2009 р. Конституційний Суд України визнав такою, що не відповідає Конституції України постанову Верховної Ради від 3 березня 2009 р. № 1058-VI "Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України від 18 грудня 2008 р. № 771-VI "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради". Обґрунтовуючи своє рішення Конституційний Суд України наголошував перш за все на тому, що п.30 ст.75 Конституції України наділяє Верховну Раду України повноваженнями призначати чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування і не надає право Верховній Раді України відміняти призначені нею вибори [10].

Обґрунтовуючи рішення законодавця про відміну виборів (визнання такою, що втратила чинність, постанову про їх призначення) частково можна б було послатися на згадану вже ст.48 Регламенту Верховної Ради України, однак така позиція є хибною, оскільки відповідно до Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України). На згадане положення також не раз посилався Конституційний Суд України у своїх рішеннях, які стосувалися повноважень того чи іншого органу державної влади (Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2010, № 19-рп/2009, № 25-рп/2008 та ін.).

Враховуючи вище викладене, можна було б припустити, що і постанова Верховної Ради України від 16 лютого 2010 р. також може бути визнана Конституційним Судом України неконституційною, якщо вона буде перевірятися ним на предмет конституційності (незважаючи на те, що в ній вже немає посилань на п.30 ч.1 ст.85 Конституції України та на ст.48 Регламенту Верховної Ради України).

Якщо з повноваженнями Верховної Ради України щодо можливості відміни нею виборів (постанов про їх призначення) ситуація більш менш зрозуміла, то стосовно термінів, коли мали б проводитися чергові вибори до органів місцевого самоврядування - ситуація далеко неоднозначна.

Згідно з чинною редакцією ч.1 ст.141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Така редакція ч.1 ст.141 Конституції України була встановлена в результаті внесення Законом України № 2222-IV від 8 грудня 2004 року змін до Конституції України [11], в результаті чого чотирирічний строк повноважень депутатів місцевих рад було збільшено. Однак відповідно до п.1 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону положення ч.1 ст.141 Конституції України в редакції цього Закону набирають чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 р.

Відповідно до положень ч.1 ст.90 Конституції України повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання. Як відомо, перше засідання Верховної Ради України 5 скликання, обраної 26 березня 2006 р., відкрилося 25 травня 2006 року. Тобто положення Конституції України про п'ятирічний строк повноважень депутатів місцевих рад набрало чинності з 25 травня 2006 року. На думку народних депутатів всі депутати місцевих рад, які були обрані на чергових виборах 26 березня 2006 р., мають чотирирічний строк повноважень, який закінчується у 2010 р. [12]. Виходячи саме з цих міркувань і були призначені чергові вибори до органів місцевого самоврядування на 30 травня 2010 р.

Однак з таким обґрунтуванням і рішенням важко погодитися з огляду на таке. Загальна теорія права виділяє три складові чинності нормативно-правового акту: чинність у часі, чинність у просторі та чинність за колом осіб.

Темпоральну (часову) чинність нормативно-правових актів характеризують такі показники: а) момент набрання чинності нормативно-правовим актом; б) напрямок темпоральної чинності нормативно-правового акта; в) момент (і підстави, порядок) зупинення чинності нормативно-правових актів; г) момент втрати чинності нормативно-правового акта [13, с 109].

У цьому випадку слід детальніше зупинитися на таких показниках, як напрямок темпоральної чинності та момент втрати чинності. За напрямом темпоральної чинності розрізняють пряму, зворотну й переживаючу дію нормативно-правового акта в часі.

виборче право конституційна правова норма

На думку авторів проекту постанови Верховної Ради України "Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних та міських голів у 2010 році", в зв'язку з тим, що на момент проведення чергових виборів 26 березня 2006 р. діяли положення про чотирирічний строк повноважень депутатів місцевих рад, - а тому поширення на депутатів обраних на цих виборах чинної редакції ч.1 ст.141 Конституції України буде нічим іншим як зворотною дією закону в часі, що в свою чергу суперечитиме положенням Основного Закону України [12]. При цьому автори проекту посилалися на ст.58 Конституції України, відповідно до якої закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Однак зворотна дія нормативно-правового акту в часі означає, що акт поширюється на факти, які виникли до набрання ним чинності (старі факти), але вже з моменту їх виникнення, тобто відбувається перегляд, коригування попередніх рішень щодо таких фактів вже за новим нормативно-правовим актом [13, с.110]. Відповідно до прикінцевих та перехідних положень Закону України № 2222-IV, положення ч.1 ст.141 Конституції України щодо обрання депутатів місцевих рад на п'ять років вступило в силу 25 травня 2006 р. Але це ще не свідчить про те, що його дія не поширюється на депутатів місцевих рад, обраних 26 березня 2006 р. Поширення чинності цієї норми на таких депутатів є нічим іншим як прямою дією закону в часі, оскільки пряма дія закону в часі означає, що новий закон поширюється на відносини, які виникли після набуття чинності, тобто на всі нові факти і на триваючі "старі" факти (лише з моменту набуття чинності) - діє лише "уперед" [2, с.484; 3, с.110]. Обрання та перебування певної особи депутатом тої чи іншої місцевої ради є нічим іншим як так званим триваючим фактом (фактом-станом). Для прикладу, до таких триваючих фактів в юридичній науці відносять перебування особи в шлюбі [13, с.483], яке за своєю суттю є подібним до перебування певної особи депутатом місцевої ради. Тому поширення чинності норми, яка передбачає п'ятирічний строк обрання депутатів місцевих рад на депутатів, обраних до 25 травня 2006 р. є прямою дією закону в часі. Цей п'ятирічний строк повноважень депутатів місцевих рад не поширюється лише на тих депутатів місцевих рад, вибори до яких були призначені до вступу в силу цієї норми.

Якщо ж стверджувати, що на депутатів обраних до 25 травня 2006 р., має поширюватися дія ч.1 ст.141 Конституції України попередньої редакції (чотирирічний термін обрання депутатів місцевих рад), - то в такому випадку потрібно говорити про так звану переживаючу дію закону, відповідно до якої новий закон поширюється тільки на нові факти, а на старі факти, що тривають (тобто факти, які виникли до набрання ним чинності і не припинили свого існування), продовжує діяти попередній нормативно-правовий акт [3, с 110; 2, с 485]. Проте, як справедливо зазначає О.Ф. Скакун, переживаючу дію може мати "старий" закон лише за спеціальною вказівкою нового акту (закону) [2, с 485]. На підтвердження цієї позиції потрібно звернути увагу на те, що відповідно до Закону України № 2222-IV було збільшено строк повноважень Верховної Ради України з чотирьох до п'яти років (ч.5 ст.76 Конституції України). Однак Верховна Рада України, обрана у 2002 р., продовжувала здійснювати свої конституційні повноваження "до дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 р." лише на тій підставі, що у п.2 прикінцевих та перехідних положень згаданого вище закону законодавець прямо вказав на це [11].

Крім того, до депутатів, обраних до 25 травня 2006 р. не можна застосовувати попередню редакцію ч.1 ст.141 Конституції України (яка передбачала чотирирічний термін обрання), оскільки з моменту вступу в силу нової редакції попередня редакція втратила чинність і не може застосовуватись, а жодних застережень з цього приводу в новому законі не передбачалось, як і, до речі, застережень з приводу кола осіб, на яких поширюється новий п'ятирічний термін або старий чотирирічний.

На підтвердження цієї позиції потрібно також згадати Рішення Конституційного Суду України в якому зазначається, що "дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце" (абзац 2 п.2 мотивувальної частини Рішення) [13].

Висновок. Враховуючи вищевикладене, маємо підстави вважати, що, виходячи зі змісту Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2009 р. № 14-рп/2009, постанова Верховної Ради України від 16 лютого 2010 р. також може бути визнана Конституційним Судом України неконституційною. Що стосується чергових виборів депутатів місцевих рад, строк повноважень яких на 25 травня 2006 р. ще не закінчився та вибори до яких не були до цього моменту призначені, то вони мали б бути призначені після спливу п'ятирічного строку виконання їх повноважень.

Література