Конституційно-правові аспекти реформування територіального устрою України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

І.Й. Магновський

Розглянуто у конституційно-правовому аспекті питання реформування територіального устрою України, охарактеризовано основні напрямки його удосконалення.

Ключові слова: територіальний устрій, адміністративно-територіальний поділ, адміністративно-територіальна одиниця, реформування, територіальна організація.

Постановка проблеми. На сучасному етапі одним із основоположних аспектів розбудови України як демократичної правової держави є її територіальний устрій. Територіальний устрій України, відповідно до ст. 132 Конституції, ґрунтується на засадах цілісності та єдності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.

У цьому контексті удосконалення територіальної організації нашої України вимагає нормативної кристалізації, комплексного конституційно-правового врегулювання, побудованого на принципах системності та правової гармонізації. Через те важливість тематики удосконалення територіальної організації України зумовлює ґрунтовну наукову концептуалізацію, наголошуючи тим самим на її актуальності.

Стан дослідження. Сучасні науковці цій проблемі приділили чимало уваги. У публікаціях, авторами яких є К.В. Мезенцев, В.П. Новик, Я.П. Павлович-Cенета, М.Д. Пістун, В.Ф. Погорілко, М.П. Орзіх, О.В. Троценко, В.О. Тьорло, розглядаються окремі аспекти територіального реформування України. Однак, на поки що не вироблено єдиної позиції щодо належних перетворень у системі територіального устрою держави. Як зауважує В.П. Новик, до форм територіального устрою можна віднести, зокрема, адміністративно-територіальний устрій, виділення спеціальних і вільних економічних зон, територій пріоритетного розвитку, зон надзвичайних екологічних ситуацій, поділ земель на категорії з чітким визначенням правового режиму кожної з таких категорій, економічне та інші види районування та планування території держави [1, с 301].

У цьому контексті наша мета - розглянути потенційні напрямки удосконалення територіального устрою України.

Виклад основних положень. У юридичній літературі територіальний устрій визначають як передбачену законами територіальну організацію держави з метою забезпечення найбільш оптимального вирішення завдань та здійснення функцій суспільства і держави. Здійснюється вона, як правило, шляхом поділу території держави на частини - територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування [2].

Адміністративно-територіальний устрій, як відомо, може бути визначено як поділ держави на систему адміністративних одиниць. Він є однією з форм, очевидно найважливішою, територіального устрою держави. Адже саме у відповідності з ним утворюються органи державної влади та органи місцевого самоврядування, вирішуються численні управлінські та інші питання. Однак повністю це поняття не охоплює зміст територіального устрою. Поняття «територіальний устрій» значно ширше від поняття «адміністративно-територіальний устрій», і тому усі питання територіального устрою не можуть бути зведені лише до адміністративно-територіального устрою, не виділяючи при цьому питання організації місцевого самоврядування, реалізації прав власності, виконання вимог земельного законодавства та деякі інші питання, які хоча і пов'язані з адміністративно-територіальним устроєм, однак мають цілком самостійну і досить довершену сферу та засоби регулювання [1, c. 302].

Слід відзначити, що проблема вдосконалення територіальної організації нашої держави є досить складною і вимагає передусім всебічного наукового обґрунтовування, правового, організаційного й фінансового забезпечення. На погляд В.В. Гнилорибова, теоретична та правова недбалість у підходах до вирішення цієї проблеми може призвести до дуже сумних наслідків. На жаль, надто мало уваги цій проблемі приділено у вітчизняній правовій і політичній науці, хоча потреба і необхідність у цьому величезні. До речі, адміністративно-територіальний устрій - це не просто проблема розподілу території держави на певні частини, насамперед йдеться про владу та її організацію як у центрі, так і в територіальних утвореннях [3, с. 37]. У цьому контексті слушне зауваження М.П. Орзіха: «... Зведення територіального устрою до розділу території є спрощеним і не забезпечує вирішення ключових проблем реформування територіальної організації країни й територіальної дії державної влади, її структурної організації, співвідношення з недержавними публічними структурами, з населенням» [4, c. 12].

На жаль, до цієї проблеми іноді спостерігається однобічний підхід. Склалася думка, що територіальний устрій держави - це лише розподіл єдиної його території на окремі частини (області, райони, міста, села, селища, райони в містах). Чималу роль у формуванні такої думки відіграла ст. 133 Конституції України, в якій просто перераховані адміністративно-територіальні одиниці. Таке спрощене розуміння територіального устрою держави не відображає справжнього змісту цього поняття. До того ж, його спотворене тлумачення дає можливість дотепер зберігати централізовану систему територіальної організації влади. При домінуючому впливі центру в системі державного управління вищою цінністю фактично визнається не людина, її життя й здо-ров'я, честь і гідність, права і свободи, як це встановлено Конституцією, а так званий загальнодержавний інтерес. Проте загальнодержавний інтерес, відірваний від конкретної людини, від конкретного територіального утворення - порожня абстракція, яка не має ні теоретичного, ні практичного значення для зміцнення української державності [3, с. 37].

Відповідно до Конституції України (ст. 133), адміністративно-територіальний поділ України становить цілісну систему адміністративно-територіальних одиниць, яка складається з Автономної Республіки Крим (далі - АРК), областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл.

Слід відзначити, що у науковій літературі адміністративно-територіальний устрій класифіковано за рівнями. Первинним рівнем адміністративно-територіального устрою визначено села, селища, міста районного значення, райони у містах. Середнім - сільські райони та міста обласного значення, верхнім - АРК та області, міста Київ і Севастополь [5]. За своїми географічними ознаками згадані тут адміністративно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на регіони (АРК, області, райони) та населені пункти (села, селища, міста). Не є однорідними адміністративно-територіальні одиниці також з огляду на те значення й місце, яке вони посідають у системі адміністративно-територіального устрою України.

У юридичній науці та практиці питання про населений пункт як адміністративно-територіальну одиницю є дискусійним. Населений пункт - це частина комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом. Не відносяться до самостійних населених пунктів хутори та двори, невеликі поселення, які мають тимчасове значення і несталий склад поселення, а також поселення службового призначення в системі певної господарської галузі діяльності (будинки лісників, шляхових майстрів, будівлі залізничних служб, польові стани тощо). Ці об'єкти включаються до тих адміністративно-територіальних оди-ниць, на території яких вони розташовані [1, с 304].

Тому-то, як наголошує В.В. Гнилорибов, нечіткість конституційного визначення адміністративно-територіальної одиниці первинного рівня, а по суті ототожнення її з населеним пунктом зумовили реальне існування таких територіальних утворень, як «селище міського типу», селища та міста в місті, міста в районі міста. Іноді, навіть в офіційних документах, зустрічається тлумачення «сільської ради» як адміністративно-територіальної одиниці. Територія громад у нас, в основному, обмежена рамками населених пунктів. Залишається багато територій, на які не поширюється компетенція жодної територіальної громади. На необхідність вирішення цієї проблеми як пріоритетної неодноразово вказувалося нашими політиками, представниками місце-вого самоврядування, в рішеннях Конгресу місцевих і регіональних влад України. У результаті дискусій панівною стала ідея про закріплення у Конституції України як базової первинної адміністративно-територіальної одиниці - громади (сільської, селищної, міської), що знайшло своє відображення у законопроекті № 3207-1 «Про територіальний устрій». Таке рішення слід підтримати, принаймні в сучасних умовах розвитку нашої держави. По-перше, це сприятиме створенню стрункої системи адміністративно-територіального устрою, яка не допускає включення одного територіального рівня до складу іншого. По-друге, така система обумовлює специфіку організації державної влади й самоврядування на кожному рівні територіальної організації держа-ви. По-третє, в одній адміністративно-територіальній одиниці буде один первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Проте заперечення викликає підхід до вирішення проблеми формування самодостатніх громад шляхом їх укрупнення за таким критерієм, як кількість населення [3, с. 38].

Однак і тут необхідно уникнути старих помилок і законодавчо визначити: 1) статус громад як адміністративно-територіальних одиниць базового (первинного) рівня, порядок вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою; 2) чіткі критерії їх класифікації, а також критерії віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ і міст; 3) порядок утворення громад, що включають декілька населених пунктів, їх державну реєстрацію; 4) статус населених пунктів, що входять до складної громади, можливість створення в них самоврядних структур, рівність у наданні соціально-культурних і адміністративних послуг у складових частинах громади, в створенні матеріально-фінансової бази їх розвитку; 5) правовий статус областей і районів [3, с. 39].

При цьому слід керуватися правилом, відповідно до якого встановлення функцій та повноважень адміністративно-територіальних одиниць, їх перерозподіл між рівнями територіальної організації держави слід починати з громад. Ті функції і повноваження, які об'єктивно не можуть виконувати громади, передаються на рівень районів, а ті. у свою чергу, - на рівень областей, а від них - державі загалом. У цьому й полягає сутність принципу субсидіарності. Якщо громади є територіальною базою місцевого самоврядування, то регіональні адміністративно-територіальні одиниці (області та райони) мають стати територіальними утвореннями, які реально гармонізуватимуть загальнодержавні й місцеві інтереси. І це буде запорукою формування в Україні реального місцевого і регіонального самоврядування європейського зразка, а також ефективної державної влади [3, с. 39].

Адміністративно-територіальна реформа повинна вирішити два складні взаємопов'язані завдання: по-перше, створити ефективну систему державного управління, делегувати управлінські функції згори донизу, сприяти всебічному розвитку місцевого самоврядування; по-друге, поліпшити територіальну організацію державної влади і управління соціально-економічним та екологічним розвитком регіонів, упорядкувати адміністративно-територіальний устрій держави, оптимізувати функціонально-територіальну структуру життєдіяльності населення, унеможливити сепаратизм і федералізм. Якщо перше завдання успішно вирішується на урядовому рівні із солідним забезпеченням юридичної та управлінської наук, то друге - за обов'язкової участі представників суспільно-географічної науки, регіональної економіки та соціології [6; 7].

Основними принципами проведення адміністративно-територіальної реформи повинні бути: 1) функціонально-територіальна системність (взаємозв'язок соціально-економічного розвитку, систем розселення населення і адміністративно-територіального устрою); 2) чіткий розподіл функціональних обов'язків, ієрархічна простота управлінської системи; 3) економічність і наближення органів управління до потреб народу, до людини; 4) соціально-економічна та екологічна пріоритетність як основа стійкого, збалансованого розвитку держави [7].

Перспективна структура управління регіональним розвитком України повинна базуватися на функціонально-територіальній взаємодії трьох основних аспектів діяльності людини - соціально-економічного, розселенського та адміністративно-територіального. При цьому головною передумовою науково-обгрунтованого адміністративно-територіального устрою повинна стати його залежність від просторової диференціації соціально-економічної та екологічної діяльності населення, що найповніше відображається схемою інтегрального соціально-економічного районування та регіональних особливостей системи розселення, передусім міського [7].

На основі аналізу суспільно-географічної літератури вченими рекомендується мережа із 9 суспільно-географічних мікрорайонів, які повинні стати матеріальною базою для визначення адміністративно-територіальних одиниць загальнодержавного рівня управління (губерній, країв чи земель). Найважливішою одиницею регіонального управління повинна стати адміністративна область, яка має нині чіткі межі і сформовані органи державного управління. За умов надання області такого статусу і відповідних повноважень вона може забезпечити створення належних умов для життя людей, ефективного використання територіальних ресурсів, розвитку взаємовигідних міжрегіональних виробничих відносин. Саме тут реалізуватиметься принцип відносної економічної самостійності, оскільки задовольнятиметься значна частина першочергових людських потреб. Більша ж частина засобів виробництва може бути створена лише на основі міжрегіонального обміну. Області мають бути відповідними соціально-економічними комплексами, збалансованими за головними функціональними підсистемами (природничо-ресурсною, розселенською, виробничою, соціальною, демографічною й екологічною), що матимуть відповідну місцевим умовам і ресурсам загальнодержавну спеціалізацію людської діяльності [6; 7].

Органом регіонального управління в області повинні залишатися обласні державні адміністрації, які надалі повинні виконувати свої функції при значному скороченні чисельності чиновників. Основними документами обласного рівня державного управління мають бути:

прогнозно-індикативний план соціально-економічного розвитку;

програма соціально-економічного розвитку; 3) схема комплексної організації території; 4) паспорт області та обласного центру. При цьому господарські, наукові, культурні та інші міжрегіональні зв'язки мають постійно змінюватися і розвиватися. У цьому контексті нині викликає запитання так звана кримська автономія, піднесена до республіканського рівня. Адже за всіма параметрами території і людської діяльності, специфікою географічного положення та історичними традиціями вона в адміністративно-управлінському відношенні є звичайною адміністративною областю із багатонаціональним складом населення. Криму найбільше відповідав би статус автономної області. Можливий більш економічний («зрізаний») варіант регіонального управління в Україні, коли замість 9 губерній та їх губернаторів на територіальній базі пропонованих соціально-економічних макрорайонів будуть створені міжобласні координаційні ради в складі заступників голів обласних державних адміністрацій, яким Кабінет Міністрів (Міністерство регіональної політики) делегуватиме повноваження щодо реалізації загальнодержавних і регіональних програм. При такому варіанті значення областей і обласних державних адміністрацій повинно ще більше зрости. На цьому етапі розвитку України будь-які зміни територіальних меж областей недопустимі.

Не менш складним і відповідальним є локальний рівень управління соціально-економічним розвитком, який має забезпечити конкретну реалізацію державних, макрорайонних, обласних та власних рішень на підзвітній території (сільський і міський адміністративні райони, мале місто, селище, село, територіальна громада). На цьому рівні управління повинно здійснюватися повне регіональне самоврядування. Актуальність місцевої влади зумовлена недавніми подіями Помаранчевої революції, розбалансуванням існуючих форм управління, появою сепаратизму, який має штучне політичне коріння. На нинішньому етапі перебудови суспільних (у т.ч. територіальних) відносин головним об'єктом управління на локальному рівні на найближчі 5-6 років повинен бути адміністративний (сільський і міський) район. Це - базова ланка державного устрою, таксономічна одиниця адміністративно-територіального поділу та досить вже складний господарський комплекс зі своїми особливостями. Зокрема, у його межах формуються територіальні громади (територіальна громада - сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними територіальними одиницями або добровільними об'єднаннями жителів кількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр) як об'єкти місцевого самоврядування, відпрацьовується методика і техніка реальної взаємодії усіх суб'єктів суспільних відносин на місцевому рівні управління - органів виконавчої влади, підприємств, недержавних організацій і громадськості [7].

Отже, адміністративний район є цілісним державно-муніципальним утворенням, що найповніше відображає сучасний стан реалізації адміністративної реформи. Управлінськими органами у межах сільських і міських районів повинні на певний період залишатися рай-держадміністрації з координуючими і контролюючими функціями. Основними документами локального рівня управління мають бути: 1) прогнозно-індикативний план соціально-економічного розвитку району і райцентру; 2) схема і проект районного та міського планування; 3) проект технополісів, технопарків та інших інноваційних форм господарювання; 4) паспорт району і райцентру. У нових умовах переходу економіки України до ринкових відносин і децентралізації влади й управління немає жодної потреби укрупнювати адміністративні райони і створювати інші адміністративно-територіальні одиниці (повіти), є лише доцільно зменшити контрастність площ і чисельність населення адміністративних районів з урахуванням особливостей природно-господарських зон, рівнів урбанізації та соціально-економічного розвитку території. Територіальна громада повинна мати всі фінансові та матеріальні можливості для виконання своїх функцій - забезпечення населення громадськими послугами на рівні гарантованих соціальних стандартів. «Ядрами» таких громад мають бути транспортні та обслуговуючі центри (малі міста, містечка, селища міського типу, окремі великі села із зручним транспортно-географічним положенням). За обґрунтуванням науковців-проектантів, у межах пересічного сільського адміністративного району доцільно сформувати дві територіальні громади з населенням не меншим за 40 тис. осіб і територією не меншою однієї тисячі квадратних кілометрів. Із урядової інформації відомо, що в Україні є 10623 територіальних громад і стільки ж повинно бути місцевих бюджетів. Це означає, що на середній адміністративний район припадає близько 20 територіальних громад. Тому їх кількість слід скоротити, щоб у середньому в сільському районі було 3-4 повноцінні територіальні громади [7].

Висновок. Таким чином, кожний адміністративно-територіальний устрій є відображенням відповідної епохи та задовольнє адміністративно-управлінські потреби суспільства. Підтримуючи позицію О.В. Троценко [8], слід відзначити, що із суспільними змінами спостерігалася невідповідність існуючого адміністративно-територіального устрою суспільному ладу. Це все супроводжувалося змінами адміністративно-територіального поділу. Тому на сьогодні склалися нові умови, які потребують удосконалення існуючого адміністративно-територіального поділу з урахуванням історичних, економічних, суспільних чинників для здійснення ефективного переходу до сталого розвитку території України.

Література

адміністративний територіальний реформа україна

1. Новик В.П. Поняття адміністративно-територіального устрою в Україні / В.П. Новик // Держава і право. Зб. наук пр. Юридичні і політичні науки. - 2007. - Вип. 38. - С. 301-308.

2. Див.: Павлович-Cенета Я.П. Організаційно-правове та інформаційне забезпечення реформування системи територіального устрою України / Я.П. Павлович-Cенета // Правова інформатика. - 2009. - № 2 (22) [Електронний ресурс]. Режим доступу до збірника: http://www.bod.kiev.ua/jurnal/22_11.htm.

3. Гнилорибов В.В. Проблеми правового статусу територіальних утворень в Україні / В.В. Гнилорибов // Вісник державної служби України. - 2005. - № 4. - С. 36-39.

4. Орзіх М.П. Інноваційна реконструкція адміністративно-територіального устрою України / М.П. Орзіх // Право України. - 2005. - № 7. - С. 11-15.

5. Див.: Конституційне право України / за ред. В.Я. Тація, В.Ф. Пого-рілка, Ю.М. Тодики. - К.: Наукова думка, 1999. - 735 с.

6. Див.: Пістун М.Д. Регіональна політика в Україні: суспільно-географічний аспект: монографія / М.Д. Пістун, К.В. Мезенцев, В.О. Тьорло. - К.: Вид.-поліграф. центр «Київський університет», 2004. - 130 с.

7. Пiстун М .Д. Суспільно-географічні засади нового адміністративно-територіального поділу України / М.Д. Пiстун // Наукові записки Тернопільського національного педагогічного університету. Серія: Географія [Електронний ресурс]. Режим доступу до збірника : //ukr-tur.narod.ru/naukovi/vsipubl/2005/suspgeo.htm

8. Троценко О.В. Дослідження змін адміністративно-територіального устрою регіону як базової складової системи втрачених географічних об'єктів (на прикладі Дніпропетровської області) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Nzvdpu/geograf/2008_17/doslidjennya%20zmin.pdf

Размещено на Allbest.ru