Конституційно-правове регулювання нагляду прокуратури за дотриманням законів митними органами України у справах про контрабанду та порушення митних правил

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ НАГЛЯДУ ПРОКУРАТУРИ ЗА ДОТРИМАННЯМ ЗАКОНІВ МИТНИМИ ОРГАНАМИ УКРАЇНИ У СПРАВАХ ПРО КОНТРАБАНДУ ТА ПОРУШЕННЯ МИТНИХ ПРАВИЛ

Л.М. Шевчук

Аналізується зміст Конституції та інших нормативно-правових актів, які регулюють порядок та організацію прокурорського нагляду за дотриманням законів митними органами України у справах про контрабанду та порушення митних правил, обґрунтовуються пропозиції, спрямовані на уніфікацію цього порядку.

Ключові слова: прокурорський нагляд, митні органи, порушення митних правил, контрабанда. прокуратура дотримання закон митний

Постановка проблеми. Сучасний етап розвитку України супроводжується низкою реформ, передусім у політичній та правовій сферах. Важливим, хоча й досить неоднозначним кроком на цьому шляху стало внесення Законом України № 2222-ІV від 8 грудня 2004 р. змін до Конституції України, які набрали чинності у січні 2006 р. [1]. Крім іншого, цим Законом перелік функцій прокуратури, визначений ст. 121 Конституції України, доповнено п. 5, відповідно до якого на прокуратуру України покладається нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а також законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Формулювання згаданої норми дозволяє стверджувати, що органи прокуратури можуть здійснювати загальний нагляд за дотриманням законів органами виконавчої влади. До системи органів виконавчої влади належать і митні органи України, на прикладі яких доцільно проаналізувати правове регулювання визначеної п. 5 ст. 121 Конституції України функції прокуратури.

Стан дослідження. Питання загальнонаглядової функції прокуратури давно є предметом висвітлення у працях юристів-практиків і теоретиків, зокрема таких авторитетних науковців, як В. Долежан, В. Клочков, М. Косюта, М. Мичко, В. Настюк, М. Руденко, В. Сухонос та ін. Однак проблема співвідношення загального нагляду з іншими, передбаченими Конституцією України, функціями прокуратури досліджується не досить повно, а щодо нагляду органів прокуратури за додержанням законів митними органами - практично не розглянута. Така обставина також спричиняє труднощі в практиці здійснення нагляду органів прокуратури у цій сфері, що зумовлює потребу в детальному дослідженні поставленого питання.

Виклад основних положень. Передусім потрібно відзначити, що нагляд прокуратури за дотриманням законів митними органами до внесення відповідних змін до Конституції України здійснювався у межах функції, передбаченої п. 3 ст. 121 Основного Закону, тобто функції нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, оскільки відповідно до п. 4 ст. 101 Кримінально-процесуального кодексу України митні органи є органами дізнання у справах про контрабанду.

Водночас, ще до внесення змін до Конституції України, коли на органи прокуратури покладалося здійснення нагляду за митними органами винятково як за органами дізнання, існували та ще досі не втратили чинності нормативно-правові акти, які покладали на прокуратуру функцію здійснення нагляду за дотриманням законів митними органами також і у справах про порушення митних правил (тобто при вчиненні адміністративних правопорушень). Зокрема, такі положення містяться в п. 1 наказу Генеральної прокуратури України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів Службою безпеки та органами охорони державного і митного кордонів

України» від 4 квітня 1992 р., відповідно до якого відділ нагляду за дотриманням законів про національну безпеку, державний кордон та митну справу Генеральної прокуратури України, прокурори Республіки Крим, областей та міста Києва повинні здійснювати нагляд за правильним застосуванням законів у діяльності підрозділів СБ, прикордонних військ та митних установ України при розгляді заяв, повідомлень і матеріалів про скоєні злочини, порушення прикордонного режиму та митних правил. Наведене положення містить однозначну вказівку на здійснення прокурорського нагляду за дотриманням (правильним застосуванням) законів у справах про порушення митних правил (тобто у справах про адміністративні правопорушення).

Звичайно, видання цього наказу у 1992 р., за чотири роки до прийняття Конституції України, не могло на той час суперечити Основному Закону держави. Здивування викликає той факт, що навіть після прийняття Конституції цей наказ продовжував діяти у своїй первинній редакції, без будь-яких змін.

Лише 5 квітня 2000 р. було видано інший наказ Генеральної прокуратури України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів Службою безпеки, органами охорони державного і митного кордонів України», згідно з п. 2 якого районні, міські, міжрайонні прокурори на територіях, де розташовані низові органи СБ України, митниці, підрозділи Прикордонних військ (окремі контрольно-пропускні пункти, прикордонні загони, загони прикордонного контролю) незалежно від місця розташування їх структурних підрозділів (митних постів, застав, пунктів пропуску тощо) повинні здійснювати постійний нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при адміністративному провадженні у справах про порушення митних правил та охорони державного кордону. Норми цього наказу значно чіткіше вказують на функцію прокурорського нагляду за дотриманням законів митними органами у справах про порушення митних правил (адміністративні правопорушення).

Як і попередні, останній наказ Генеральної прокуратури «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами Державної митної служби та Державної прикордонної служби України» від 8 липня 2006 р № 4/4гн у п. 3 передбачає: «Управлінню нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Головного управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, Генеральної прокуратури України та відповідним галузевим підрозділам прокуратур обласного рівня здійснювати нагляд на цьому напрямі з питань: законності провадження в адміністративних справах про порушення митних правил та охорони державного кордону» (п. 3.3), а також з питань «відповідності законам актів органів Державної митної служби та Державної прикордонної служби України, що стосуються провадження у справах про порушення митних правил та охорони державного кордону, дізнання та оперативно-розшукової діяльності» (п. 3.4) [2].

Але ж у Законі України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р., норми якого визначають порядок організації та здійснення прокурорського нагляду, перелік тільки чотирьох функцій (ст. 5) прокуратури, що були визначені Конституцією України до внесення змін. П'ята функція прокуратури, закріплена у п. 5 ст. 121 Основного Закону України, - функція нагляду за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а також законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, - у ст. 5 Закону України «Про прокуратуру» не включена, незважаючи на те, що останні зміни до нього були внесені 11 січня 2006 р. відповідним законом.

Інші норми Закону України «Про прокуратуру» покладають на прокуратуру функцію здійснення нагляду за дотриманням і правильним застосуванням законів різними суб'єктами. Зокрема, відповідно до ст. 1 цього Закону Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами здійснюється прокурорський нагляд за дотриманням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами. Інші норми Закону деталізують наведене положення.

Таким чином, крім невідповідності окремих норм Закону України «Про прокуратуру» Конституції України можемо говорити про наявність суперечностей щодо правового регулювання прокурорського нагляду в самому Законі. Такий стан речей можна пояснити наступною обставиною.

Відповідно до п. 9 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за дотриманням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за дотриманням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Тепер державних органів контролю за дотриманням законів в Україні не створено, як і не прийнято та не введено у дію відповідних законів, які регулювали потрібну діяльність. Отже, здійснення органами прокуратури нагляду за додержанням законів відповідало Конституції України, хоча й прямо ця функція у ст. 121 Основного Закону держави не закріплювалася.

Ще одним підтвердженням наявності юридичних підстав для здійснення прокуратурою загальнонаглядової функції щодо митних органів у справах про порушення митних правил до внесення змін до Конституції України є наступне. Проведений аналіз норм п. 3 ст. 121 Конституції України та ст. 30 Закону України «Про прокуратуру» свідчить, що прокуратура здійснює нагляд за митними органами тільки у справах про злочини (мається на увазі контрабанда, відповідальність за яку встановлена ст. 201 та 305 КК України).

Відповідно до ч. 1 ст. 394 Митного кодексу України законність та обґрунтованість постанови митного органу у справі про порушення митних правил (тобто адміністративного правопорушення відповідно до визначення поняття порушення митних правил, наведеного у ч. 1 ст. 319 Митного кодексу України) можуть бути перевірені судом або митним органом вищого рівня у зв'язку з поданням скарги, поданням прокурора. Подібна норма, відповідно до якої постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути опротестовано прокурором, передбачена ст. 290 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Одночасно згідно з ч. 1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором, його заступником у державний орган, громадську організацію або посадовій особі, які наділені повноваженням усунути порушення закону, і підлягає невідкладному розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 цього ж Закону протест на акт, що суперечить закону, вноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку вноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.

Отже, і де-факто, і де-юре органи прокуратури здійснювали загальний нагляд за дотриманням законів митними органами (тобто не тільки у справах про контрабанду як злочин) ще до того, коли відповідні зміни (доповнення ст. 121 п. 5) були внесені в Конституцію України.

Тепер же п. 5 ст. 121 Основного Закону України чітко встановлює, що прокуратура здійснює нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а також законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Зважаючи на те, що митні органи належать до органів виконавчої влади, на них теж поширюється загальний нагляд прокуратури.

Таким чином, зміни до Конституції України щодо надання прокуратурі функції загального нагляду фактично відобразили існуючий стан речей у цій сфері щодо митних органів, а також усунули деякі суперечності у чинному законодавстві з приводу повноважень прокуратури при здійсненні нагляду за додержанням законів окремими державними органами.

Інша проблема, яка постає при дослідженні загальнонаглядової функції прокуратури та її конституційного закріплення, чи потрібен такий нагляд взагалі. Думки вчених щодо цього питання кардинально відрізняються. Так, вважається, що наділення прокуратури функцією загального нагляду створить передумови для втручання органів прокуратури у діяльність інших органів (у тому числі й митних); загальний нагляд прокуратури обмежує право громадян на звернення за захистом порушених прав до суду; і нарешті, існують посилання на те, що у демократичних країнах основним суб'єктом правозахисної діяльності є суд, а тому і нашій державі необхідно обмежити правозахисну діяльність прокуратури [3, с. 51].

Таку позицію поділяє і Парламентська Асамблея Ради Європи, зазначаючи у своїй Резолюції 1466 (2005) від 05.10.2005 р., що «...в реформі прокуратури було зроблено крок назад...» (п. 13.4), «Парламентська Асамблея висловлює глибокий жаль, що конституційні зміни від 8 грудня 2004 р., схвалені як частина пакетної угоди для припинення політичної кризи, містять положення, які Венеціанська комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії і верховенства права, зокрема стосовно імперативного мандату народних депутатів та повноважень прокуратури» (п. 14) [4].

Однак як контраргументи можна навести таке. Загальний нагляд прокуратури не є наглядом за іншими органами (передусім за митними): зміст цієї функції передбачає винятково нагляд за дотриманням законів (оскільки у випадку невиконання вимог прокурора він звертається до суду).

Також наявність загального нагляду прокуратури у жодному випадку не позбавляє особу звертатися за захистом свої порушених прав до суду. У такому разі прокуратура виступає додатковим гарантом захисту прав людини. А зважаючи на те, що ніяких інших органів, які були б наділені такими повноваженнями, в Україні нема, хоча їх створення передбачено п. 9 Перехідних положень Конституції України, видається доцільним надання (або ж повернення) загального нагляду саме прокуратурі.

Висновки. Отже, наділення Конституцією України прокуратури функцією нагляду за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а також законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (загального нагляду) є виправданим на сучасному етапі розвитку України. Загальний нагляд прокуратури над органами виконавчої влади взагалі та митних органів зокрема є додатковою гарантією захисту прав і законних інтересів громадян, виступає одним з механізмів контролю держави за дотриманням законів, а його конституційне закріплення, очевидно, повинно мати тимчасовий характер до створення інших, не менш дієвих структур.

Однак внесення змін до Конституції України щодо функцій прокуратури зумовлює потребу в уніфікації правового регулювання цього питання (передусім щодо митних органів). А це передбачає, зокрема, по-перше, чітке окреслення повноважень прокуратури у межах реалізації функції загального нагляду на період до створення спеціальних державних органів щодо контролю за дотриманням законів, особливо потрібно звернути увагу на узгодженість у вирішенні цього питання положень Конституції України, Митного кодексу України, Закону України «Про прокуратуру» та положень підзаконних актів (насамперед відомчих, виданих Генеральною прокуратурою України); по-друге, удосконалення юридичної техніки при прийнятті нормативно-правових актів різної юридичної сили щодо організації та здійснення прокурорського нагляду в Україні (це стосується як уніфікації термінів, що в них використовуються, так і чіткості у визначенні правового статусу прокуратури при здійсненні загального нагляду у сфері митної справи); по-третє, розробку стратегії трансформації загального нагляду та її правове закріплення з метою комплексного та поетапного процесу реалізації; тут особливу увагу слід звернути на проект нової редакції Закону України «Про прокуратуру», яка враховувала б висновки не тільки вітчизняних спеціалістів, а й міжнародних інституцій.

Реалізація цих пропозицій сприятиме як удосконаленню правового регулювання прокурорського нагляду за дотриманням прав і свобод людини та громадянина, а також законів з цих питань митними органами та іншими органами державної влади, так і практичній реалізації цієї функції прокуратури.

Література

1. Див.: Відомості Верховної Ради України.- 2005.- № 2.- Ст. 44.

2. Див.: Система комплексного інформаційного забезпечення Ліга: Закон.- Версія: Еліт 7.7.1.

3. Мичко М. До питання про загальнонаглядову діяльність прокуратури / М. Мичко // Право України.- 2000.- № 4.- С. 50-51.

4. Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною: Резолюція 1466 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи від 5 листопада 2005 р. // Система комплексного інформаційного забезпечення Ліга: Закон.- Версія: Еліт 7.7.1.

5. Митний кодекс України від 11.07.2002 р. (з наступними змінами та доповненнями) // Відомості Верховної Ради України.- 2002.- № 38-39.- Ст. 288.

Размещено на Allbest.ru