Этапы принятия государственных решений

На этой стадии органы государственного управления подводят ресурсы к местам их конкретного использования, вносят корректировки в согласование позиций непосредственных исполнителей (соисполнителей) решений, уточняют соответствие специализированных функций исполнительных структур предписанным им задачам.

Вторая стадия предусматривает действия по реализации решений и оперативному управлению этим процессом в конкретной социально-политической среде. В данном случае действия политико-управленческих органов государства концентрируются на повышении мотивации конкретных исполнителей, осуществлении упреждающего контроля за начавшимся исполнением решений, оценке реакции объекта управления на начавшиеся действия, а также других аналогичных задачах

Ключевая роль в продвижении и реализации целей принадлежит органам исполнительной власти, осуществляющим непосредственные действия по распределению и перераспределению ресурсов, взаимодействующим с правительственными контрагентами, юридически оформляющим предпринятые действия.

Следует подчеркнуть важную роль процедур согласования и координации деятельности различных структур.

В осуществлении этих задач особую роль играют деловые встречи ключевых фигур в системе государственного управления, различные внутри- и межведомственные комиссии, рабочие совещания, консультативные и другие аналогичные органы, обеспечивающие текущее взаимодействие государственных структур и институтов в отношении конкретных управленческих решений.

Помимо решения вопросов по существу их деятельность предполагает также поддержание должного уровня документооборота, обеспечивающего оптимизацию перемещения материальных, финансовых, интеллектуальных, информационных и иных ресурсов.

В целом органы власти и управления могут действовать по четырем основным направлениям:

внести незначительные изменения в процесс реализации, сохранив основные подходы к проблеме;

переструктурировать проблему и вынести новое решение путем уменьшения вероятностных ошибок;

продолжить деятельность в соответствии с ранее выработанными представлениями;

отказаться от решения данной проблемы в рамках как прежнего подхода, так и новой оценки ситуации.

Для выбора оптимального варианта действий государство использует меры политического давления и маневрирования, технологии финансово-экономического и законодательно-правового регулирования. Однако особое значение на этом этапе имеет применение информационных инструментов, позволяющих (даже в провальных для государства случаях) компенсировать недостатки своей деятельности, поддерживая положительную коммуникацию властей с населением.

Такое положение во многом обусловлено тем, что население как таковое (не всегда сталкиваясь с последствиями конкретных действий властей) нередко предпочитает уверенность в правильности выбранного курса свидетельствам правильного решения того или иного вопроса. Эту принципиально важную для государства задачу по обеспечению населения должной информацией, как правило, решают публичные заявления первых лиц (государства, отдельных министерств и ведомств) и деятельность их информпредставителей, которые проводят пресс-конференции и брифинги, рассылают пресс-релизы об осуществляемых акциях в СМИ, организуют выступления руководителей в печати и на ТВ и т.д.

Разнообразие параметров реализации решений позволяет выделить ряд типологических признаков этого процесса,

В процессе реализации государственных решений могут быть задействованы исполнители одного уровня (отраслевого, регионального) или двух (федерального и регионального) и более уровней в управленческой иерархии.

В качестве критерия используется степень участия субъекта управления. Здесь различают действия субъектов, принявших конкретное решение и самих его исполнивших (собственные действия субъекта, принявшего и исполнившего решение в полном объеме), и действия, которые предпринимает субъект, принявший решение, но при этом отдавший команду по реализации иным субъектам (делегированный тип действий).

В плане оценки качества информации, используемой для реализации решений, выделяют управленческие процессы определенного (с хорошо просчитываемым алгоритмом реализации целей) и неопределенного характера (отличающиеся сложным сочетанием факторов);

с точки зрения проявления творческого характера субъекта деятельности по реализации решений -- стандартные и оригинальные;

в плане оценки характера оформления окончательных решений -- директивные и рекомендательные или устные и документальные;

с учетом приоритета влияния различного рода субъектов -- индивидуальные и коллегиальные;

исходя из длительности имплементации -- длительные и краткосрочные.

Своими особенностями отличается и завершающий этап принятия решений. Потребность в выделении этого этапа вызвана следующими причинами:

необходимостью определения результативности и эффективности конкретного проекта, оценки (переоценки) изначально предложенных подходов и принципов решения исходной задачи, извлечения уроков и их учета при построении планов на будущее;

необходимостью выявления и воспрепятствования распространению негативных управленческих практик, проявившихся при решении конкретных проблем;

необходимостью выявления и популяризации положительных управленческих практик, проявившихся при решении конкретных вопросов;

потребностью в оценке характера управленческой деятельности работников госаппарата, участвующих в решении данного круга проблем.

Таким образом, к задачам государства на данной стадии действий можно отнести оценку:

социально-политической эффективности управленческих действий конкретных институтов государства, уровня и характера их управленческих взаимосвязей;

применяемых методов и аналитических процедур при разработке конкретных (важнейших) решений;

профессиональной деятельности кадров, их вклада в успешное (негативное) продвижение и реализацию определенных решений;

характера взаимодействия административных и политических фигур в системе принятия решений;

эффективности деятельности представителей различных ветвей власти;

эффективности и результативности всего процесса принятия решений.

По мнению многих специалистов, к лежащему в основании данного этапа оцениванию следует отнести любую деятельность государственных и негосударственных органов, направленную на получение информации, позволяющей осмыслить и диагностировать управленческие действия госструктур, выявить степень достижения поставленных целей, определить характер воздействия государства на социальные объекты.

Например, большое значение в современных условиях приобретает оценка экологических последствий реализации управленческих решений. Оценка любых последствий любых действий государственных органов по реализации решений редуцируется к единственному показателю, своеобразному общему знаменателю управленческой активности государства. В этом смысле даже экономия колоссальных для государства материальных и финансовых ресурсов, не повышающих уровень зашиты природы, не может позитивно аттестовать деятельность правительства. Так что значение этого показателя встраивает действия всех государств в отношения с природой, той частью внешней среды, которая выдвигает поистине исторические критерии оценки государственного управления.

В свою очередь эффективность предполагает оценку итоговых параметров управленческих действий с точки зрения:

соотнесения затраченных и приобретенных ресурсов;

соотношения положительных результатов (их превышение над нежелательными) и допустимых затрат;

измерения уровня затраченной единицы ресурса в единицу времени;

соответствия полученных итогов интересам тех или иных групп общества.

Таким образом, оценка эффективности, во-первых, допускает использование различных критериев и подходов к подведению итогов, а во-вторых, предполагает, что один и тот же результат государственной политики одновременно может рассматриваться как эффективный с позиций одной части населения и как неэффективный с точки зрения другой группы граждан. В последнем случае это означает признание того, что государственное решение принималось в интересах только ограниченных групп населения.

Самая большая сложность при подведении итогов реализации решений заключается в наличии разных критериев оценивания.

Американский ученый Т. Поистер выделяет шесть таких показателей:

1. Техническая эффективность, по его мнению, характеризует связь выбираемой альтернативы с реализацией целей управляющими и выполнением ими своих обязательств.

2. Экономическая эффективность ориентирует управляющих на учет усилий (ресурсов), необходимых для достижения поставленной цели или определенного уровня технической эффективности.

3. Адекватность выражает уровень соответствия технической и экономической эффективности.

4. Критерий справедливости характеризует уровень минимально обеспеченного благосостояния граждан, к достижению которого должно стремиться государство.

5. Критерий реакции (отклика) выражает степень удовлетворения потребностей и предпочтений различных групп

6. критерий уместности характеризует аргументированный выбор, включающий в себя сравнение различных (технической, экономической, легальной, социальной) форм рациональности.

В отличие от стран, где оценивание превратилось в неотъемлемый инструмент совершенствования и реформирования государственного управления, в России такая система контроля только складывается. В настоящее время локально применяются процедуры, позволяющие оценивать деятельность госучреждений с точки зрения эффективности их внутренней организации, результативности администрирования, а также рациональности применяемых механизмов госрегулирования. Одним из факторов, сдерживающих развитие этого направления, является опасение, что критерии оценивания в силу их неизбежно субъективного характера смогут препятствовать реформированию системы государственного управления, а также быть использованы для сведения личных счетов.

В международных отношениях применяются методики, в основном ориентирующиеся на выработку индикаторов, способных обеспечить межстрановые сравнения в области государственного управления. К числу наиболее известных можно отнести индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snarshot), который с середины 1990-х годов рассчитывается по 200 странам. Этот индекс оценки качества государства подразумевает оценку права голоса граждан и подотчетность правительства, политическую стабильность и отсутствие насилия, качество нормативного регулирования; соблюдение принципа верховенства закона; восприятие коррупции в обществе и собственно эффективность управления (качество бюрократии и государственных услуг, уровень независимости госслужбы от политического давления и др.). Используется и применяемый Всемирным экономическим форумом индекс конкурентоспособности государств, включающий оценку качества общественных институтов. Мировой банк пытается оценить потенциал государства, его способность производить и пропагандировать коллективные действия для удовлетворения потребностей общества в соответствующих благах.

Помимо оценки непосредственных, прямых результатов управленческая эффективность нередко оценивается и по вторичным показателям, дополнительным критериям, отложенным эффектам, в том числе отражающим стоимостные или организационные показатели.

Безотносительно к страновым моделям оценивания общим результатом оценивания на завершающем этапе принятия государственных решений могут стать выводы о необходимости:

сохранения существующих порядка и механизма целеполагания;

консервации данного управленческого механизма в качестве резервного;

частичной модернизации механизма принятия государственных решений;

полной реконструкции механизма принятия государственных решений.

Практическим результатом такого рода действий становится пересмотр соответствующих статей законодательства, перемещение кадров, персональные отставки, организационные изменения, оптимизация функций органов государственного управления и др. Наряду с этим принимаются решения относительно поощрения или, напротив, наказания работников госаппарата.

5. Информационно-аналитическое обеспечение принятия государственных решений

Потребности в выработке и реализации решений предъявляют к информации особые требования, а также предопределяют наличие институтов, обеспечивающих должный оборот сведений. Так, к наиболее важным институтам информационной структуры целеполагания можно отнести:

центральные политические структуры (включенные в лидерскую субсистему), управляющие и координирующие деятельность государственных органов;

информационно-аналитические структуры при управляющих и координирующих государственных структурах (в центре и на местах);

экспертные службы;

информационно-справочные структуры;

информационно-технические службы (структуры информационной безопасности);

научно-исследовательские структуры;

информационно-статистические центры;

PR-службы, пресс-центры различных государственных органов;

информационные (консультационно-экспертные, рекламные) агентства, работающие по заказу и под контролем правительства

Деятельность данных институтов заставляет относиться к государственным решениям как к особым информационным продуктам, чье содержание зависит от применяемых технологий, которые способны изменять показатели эффективности государственного управления, его структуру, полномочия субъектов, способности управленческой системы к достижению своих критических состояний и т.д.

В основном все эти структуры и институты действуют в рамках национального законодательства, а также в поле ограничений, накладываемых Хартией глобального информационного общества, Конвенцией «Об информационном и правовом сотрудничестве, касающемся информационных общественных услуг».

Весь комплекс инфопотоков, задействованных при принятии решений, можно разделить на массовые и специализированные. Первые связаны с оборотом сведений, направленных на массовые аудитории, периодически включаемые в принятие государственных решений, а вторые -- с обращением информации в политико-административном пространстве, обеспечением взаимодействия формализованных фигур и институтов.

Так, формируя массовые коммуникации и пытаясь управлять публичным дискурсом, государство использует информационные технологии государственного PR, пропагандистско-агитационной и рекламной деятельности, которые распространяют идеологические тексты, популяризируют имиджи и бренды различных политически значимых проектов.

В свою очередь к специализированным инфопотокам относятся сведения и соответствующие технологии их обращения, которые обеспечивают служебные и человеческие контакты и функции управляющих (включая привлечение экспертных знаний). С точки зрения принятия государственных решений в рамках этих инфопотоков целесообразно выделить три основных сегмента сведений и информационных технологий:

обслуживающих лидерскую субсистему,

обеспечивающих функционирование деятельности других ЛПР (на всех уровнях и этажах государственного управления)

отражающих содержание информационно-аналитической и экспертной деятельности в принятии решений.

Порождаемый всеми источниками сведений множественный объем информации дает возможность лидеру видеть ситуацию под разными углами зрения, что способствует поиску разнообразных и неординарных подходов к выработке решения. В то же время у лидера существует избирательное отношение к информации, отражающее,

во-первых, его стремление увидеть в том или ином факте проявление некоей политической или социально-экономической тенденции,

во-вторых, зафиксировать сведения, которые могут иметь правовые и публичные последствия. Эти измерения информационного поля обусловливают принципиальное значение доверия и уважения лидеров к источникам сведений. Такая доверительность чаще всего определяется интуицией лидера или устоявшимися традициями оповещения руководства (помощь лидеру в борьбе с дезинформацией оказывают и специальные службы).

Принципиальность уважения лидера к источнику сообщений особенно важно подчеркнуть, поскольку в аппарате постоянно проявляется тенденция к приукрашиванию ситуации, подгонке сведений под симпатии лидера. Достаточно вспомнить, как начальник разведывательного управления Красной армии Ф. И. Голиков в конце 30-х -- начале 40-х гг. XX в. намеренно искажал донесения разведчиков, чтобы они согласовывались с пониманием Сталиным стратегической ситуации в стране и мире.

Так, в 1950-х годах начальник Центрального статистического управления И. Старовский перед партийными пленумами несколько раз менял цифры отчетности в нужную сторону, чтобы подтвердить партийные обещания. В результате таких комплиментарных действий государственные руководители утрачивали контроль за необходимой им информацией, а следовательно, не всегда могли принять правильное решение.

Столь же опасно и неоправданное установление и ужесточение лидером режима секретности, создание искусственного дефицита информации в госаппарате, что может нарушать функционирование всей системы принятия решений. Например, в СССР ряд государственных руководителей вплоть до XX съезда партии считали, что их намеренно обманывали, не давая всей необходимой информации о развитии общества и государства. Известно, к примеру, что Сталин не информировал высшие партийные круги даже о подписанных им секретных дополнительных протоколах к советско-германским договорам 1939 г. При такой атмосфере в государстве рекомендации первых лиц рассматриваются и используются в аппарате управления как не подлежащие проверке и критическому осмыслению. Поэтому в те годы политические рекомендации не просто ложились в основание экономических решений, а сами становились такими решениями. В результате макроэкономические критерии не учитывались при разработке целей, что деформировало всю систему принятия государственных решений.

Учитывая диверсификацию источников информирования, для лидеров (высших государственных деятелей) большой проблемой становится вопрос их инсрормационной перегрузки. Чаще всего направляемая им информация селектируется не самим ответственным лицом, а его помощниками, что порой может приводить к манипулированию руководителем. Достаточно вспомнить, к каким -- не только личным, но и общественным -- результатам привела М. Горбачева информационная изоляция, созданная его окружением в конце 80-х годов XX в.

В то же время лидер (в силу своего институционального положения) не должен блокировать каналы распространения информации, необходимой для функционирования всей системы принятия решений, участия в ней как специализированных, так и гражданских структур. В противном случае ответом на такие действия становится массовое распространение слухов и домыслов, которые в свою очередь превращаются в мощный фактор деформации всего процесса целеполагания.

Применительно к стадиям целеполагания можно говорить о ряде принципиальных процедур формирования и трансформации всего массива сведений, используемых при принятии решений. В частности, к ним можно отнести:

регистрацию сведений (полученных при первичном анализе ситуации в виде специальных сведений, предварительных формулировок, оценок и мнений);

свертывание информации (избирательное вычленение из массива информации специфических сведений на основании политико-идеологических и стратегических установок субъектов управления, а также неформальных пристрастий ЛПР);

-- состыковку вновь собранной и переработанной информации со сведениями, хранящимися в старых банках данных;

-- приведение данных в организационную форму (т.е. кодирование сведений в соответствии с функциями, выполняемыми различными акторами в процессе принятия решений);

-- осуществление ведомственной спецификации сведений и их защиту от несанкционированного заимствования (проникновения в базы данных);

согласование отселектированной и организационно упорядоченной информации с конкретными функциями отдельных акторов (т.е. обеспечение адресного характера сведений, поступающих политикам, руководителям министерств, отделов, управлений и др.);

регулирование необходимой скорости передачи и формализации сообщений (предотвращение преждевременности доставки или недопустимого запаздывания сообщений ответственными руководителями, что может выключать этих лиц из процесса принятия решений);

обеспечение взаимодействия и обмена сведениями между различными ведомствами (например, ведомствами, курирующими секретные производства и гражданские отрасли);

передачу сведений с одного на другой тип носителя (например, с бумажного на цифровой и обратно);

устранение шумов (незапланированной потери сведений, возникающей при контактах структур разного уровня, преодолении географических, иерархических, языковых, статусных и других барьеров);

охрана сведений (имеющих государственную и коммерческую ценность).

При всей важности каждой из названных процедур обратим внимание на процедуру регистрации сведений, которая предполагает максимизацию сбора данных (формальных и неформальных, массовых и конфиденциальных и др.) о разнообразных социальных проблемах. Предельно широкий забор информации связан с тем, что здесь еще сохраняется возможность принципиальной альтернативы: использования информационных ресурсов для дальнейшего осмысления проблемы и возможного принятия решения или ограничения накопленной информации для использования ее в другое время. Такое насыщение управленческой системы сведениями «про запас», безусловно, крайне необходимо для деятельности государственных органов в силу непрогнозируемого развития событий, а следовательно, и появления потребности в неординарной информации, которой ранее не придавали значения. В связи с этим уместно вспомнить теорию ошибок Дж. Неймана, обосновавшего возможность создания надежной управляющей системы из ненадежных компонентов и ее существования в том случае, если будет обеспечен необходимый избыток информации.

Необходимость определенной избыточности информации обусловлена еще и тем, что ограниченность информационного поля прямо пропорциональна нарастанию гипотетичности государственного управления. При этом неопределенность, быстрота изменения ситуации также предполагают увеличение объема информации для обеспечения работы государственных органов, прежде всего при принятии решений. Разумеется, при этом необходимо следить за тем, чтобы избыточность информации не снижала ее достоверности и не превратилась в бездумное накопление сведений и сообщений, поскольку чрезмерная перенасыщенность информацией ведет к невозможности ее адекватной оценки. Вместе с тем слишком тщательный поиск необходимой информации о той или иной проблеме порой чреват непростительным промедлением.

Обеспечение требуемого качества информации зависит от кадров и методик сбора данных, а также технических средств. От сочетания этих элементов зависят семантическая унификация сведений и взаимосвязь качественной обработки данных с максимальной экономией времени на их получение.

Важно отметить и зависимость названных процедур от технико-организационных параметров целеполагания. Очень часто именно от этого компонента зависят скорость и полнота доставленной информации, повышение качества сведений, снижение информационных потерь, координация межведомственных сетей, поддержание технических стандартов передачи данных, защита сведений, коммуникативная компетентность госслужащих (отражающая их способность к деловому общению, снижающая трансакционные издержки передачи служебных сведений и предупреждающая дисфункции институтов).

Как известно, «электронное правительство» представляет собой сегодня один из наиболее привлекательных способов взаимодействия государства и общества в сфере управления и принятия решений.

Государства постоянно работают в направлении совершенствования таких структур и институтов. Например, в России первыми результатами реализации программы «Электронной России» стало формирование федерального информационно-аналитического центра государственного контроля состояния природных ресурсов, а также экономически важных и опасных объектов. В этом же русле была разработана концепция электронного документооборота в органах государственной власти, обозначены направления информатизации образования, работы по проекту «Телемедицина», по созданию административных регламентов, обеспечению присутствия министерств в Интернете и т.д. В это же русло вписываются действия властей по созданию региональных информационно-аналитических систем, включающих территориальные телекоммуникационные сети (функционирующие на основе синхронизации баз данных о населении); компьютерные комплексы (охватывающие муниципальные отделы ЗАГС, районные и городские отделы МВД, предприятия ЖКХ); инфраструктуру общественного доступа РИАС; системы защиты информации и кадрового обеспечения; высокоскоростные информационные сети (предполагающие подключение к ним муниципальных органов власти и учреждений и предусматривающие решение проблем с электронной подписью, оснащением госструктур сертифицированным программным обеспечением) и т.д.

В рамках программы «Электронная Россия» также создана инфраструктура межведомственного и межуровневого электронного взаимодействия (СМЭВ), обеспечивающая обмен между информационными системами федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных, муниципальных учреждений и иных органов и организаций (в виде направления запросов, получения ответов, согласования, обмена информацией и т.д.).

В настоящее время приоритетным направлением деятельности властей является реализация положений Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ФЗ № 210 от 27.06.10) и установление на его базе единых правил межведомственного информационного обмена, в том числе и создание технологических карт межведомственного взаимодействия ТКМВ (которые составляются для каждой государственной услуги).

Каждая такая карта представляет собой проект, в котором подробно описывается порядок обмена информацией между органами власти, необходимые для этого меры, список документов, определяющих, что власти вправе и не вправе запрашивать у заявителя и где будут храниться эти сведения.

Еще одним особым, технологически оснащенным инфопотоком в принятии государственных решений выступает консультационно-аналитическая и экспертная деятельность, представляющая собой специализированную совокупность интеллектуальных и организационных мер, направленных на оптимизацию разработки и реализации правительственных стратегий и целей. Эта аналитика включает в себя корпус теоретических (интерпретационных, дедуктивных) представлений и прикладных рекомендаций, которые предлагают каузальные схемы объектов управления, гипотетические версии их развития, множественные рекомендации по их искусственной трансформации.

С учетом самых различных факторов и обстоятельств в каждом государстве выстраиваются собственные модели, совмещающие разные формы интеллектуальной активности специалистов и руководителей. В то же время различные роли и характер позиционирования экспертов при принятии решений порождают постоянные противоречия, прежде всего обусловленные столкновением позиций специалистов с разным типом ответственности.

Размещено на Allbest.ru