Размещено на http://www.Allbest.ru/

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Тема:

Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел

Цуканов Николай Николаевич

Челябинск 2011

Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Соловей Юрий Петрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Дугенец Александр Сергеевич

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Старилов Юрий Николаевич

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Хаманева Наталия Юрьевна

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южно-Уральского государственного университета по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Ленина, 87, корп. 3/д.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент О.В. Гречкина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Органы внутренних дел относятся к числу субъектов, активно реализующих законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях. Согласно статистическим данным Главного информационно-аналитического центра МВД России, только в 2009 г. сотрудниками органов внутренних дел выявлены 75731155 административных правонарушений. Однако фактическая продуктивность органов внутренних дел не обеспечивает их высокой эффективности в решении поставленных задач.

Вектор развития системы органов внутренних дел заключается в её ориентации на успешное функционирование в условиях демократического общества. Это требует пересмотра отношений, складывающихся между исполнительной властью и гражданами. Однако механизм реализации необходимых для этого преобразований не очевиден. В Российской Федерации по-прежнему отсутствует концепция противодействия административной деликтности, определяющая роль соответствующей правоограничительной деятельности правоохранительных органов в предупреждении и пресечении административных правонарушений. Не выработаны чёткие научные представления о требованиях, предъявляемых современными условиями к алгоритму реагирования органов внутренних дел на факты административных правонарушений.

Оценка результатов работы органов внутренних дел, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, свидетельствует о том, что далеко не все возникающие в данной сфере вопросы получили надлежащее научное и нормативно-правовое решение. При этом в большинстве научных работ, посвященных проблематике производства по делам об административных правонарушениях, достигнутый уровень детализации правовой регламентации действий правоохранительных органов воспринимается как ступень к её дальнейшему совершенствованию, поэтому рассуждения о путях оптимизации порядка производства по делам об административных правонарушениях нередко завершаются предложениями, предполагающими его усложнение, что способствует дистанцированию теории от практики милицейской деятельности.

Попытки обеспечить высокую эффективность производства по делам об административных правонарушениях только путём совершенствования действующего законодательства не дают желаемого эффекта, поскольку само по себе качество закона не гарантирует эффективности его практического применения. Предпринимаемые же в органах внутренних дел усилия по решению возникших проблем за счёт увеличения численности личного состава, повышения интенсивности его деятельности, ужесточения персональной ответственности сотрудников и т.п. создают лишь временную видимость улучшения ситуации.

Указанные обстоятельства дают основание рассматривать совершенствование нормативно-правовой основы и практики производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, в качестве крупной научной проблемы, имеющей, с точки зрения юридической теории и правоприменительной практики, важное значение, что предопределяет актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. В юридической литературе вопросам осуществления органами внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях уделяли внимание многие исследователи. При этом понятие, признаки данной категории, иные выводы, составляющие основу её современного понимания, формулируются в советский период в трудах Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, С.И. Котюргина, Б.М. Лазарева, В.П. Лозбякова, В.А. Лории, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, М.Я. Саввина, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина, Н.Г. Салищевой, А.П. Шергина и других учёных.

В современный период исследованию производства по делам об административных правонарушениях как элемента административного процесса и средства практической реализации административной ответственности посвящены работы Д.Н. Бахраха, А.С. Дугенца, А.И. Каплунова, И.Ш. Килясханова, П.И. Кононова, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, Л.И. Поспеловой, Б.В. Россинского, В.Е. Севрюгина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, И.В. Тимошенко, А.Ю. Тихомирова, Т.Н. Хохловой, Е.Ю. Чумаровой, Ю.В. Шилова, А.Ю. Якимова и иных авторов.

Отдельные элементы производства по делам об административных правонарушениях исследовались Б.Р. Зуевым, Е.В. Климовичем, Е.А. Клоковым, Т.М. Кобисской, В.А. Мельниковым, Ю.Н. Мильшиным А.А. Пековым, Ю.В. Пивченко, Ю.В. Помогаловой, К.В. Ребцом, Я.В. Серебряковым, И.О. Филоненко, С.Р. Футо, Е.Ю. Хохловой и другими исследователями.

Проблемы производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, анализируются в работах В.В. Головко, В.В. Денисенко, С.Н. Дмитриева, В.В. Дорохина, Н.В. Комаровой, В.И. Майорова, А.А. Михайлова, Ю.Г. Перепёлкиной, Т.П. Сасыкова, Ю.П. Соловья, О.М. Соловьевой, А.В. Сычёва, О.Ю. Филиппова, А.П. Шергина и других учёных.

Однако накопленный опыт в исследовании проблем производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, не снижает актуальности и не исключает необходимости последующих более глубоких научных исследований в этой сфере с учетом социально-экономических, политических и правовых преобразований. Тем более, что по ряду ключевых вопросов учёным-административистам так и не удалось прийти к единому мнению. Ряд проблем, с которым сталкиваются сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, и вовсе не был предметом серьезных научных исследований.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе осуществления сотрудниками органов внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях.

Предметом исследования служат правовое регулирование и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел.

Цель исследования - на основе научного, нормативно-правового и фактического материала оценить юридический компонент комплекса условий, в которых сотрудниками органов внутренних дел осуществляется производство по делам об административных правонарушениях, сформулировать научно обоснованные решения возникающих при этом проблем.

Задачи исследования:

- выявить и систематизировать существенные признаки производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел;

- проанализировать нормативно-правовую основу производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: её роль в обеспечении эффективной правоприменительной деятельности милиции и возможные пути совершенствования;

- охарактеризовать целевое предназначение производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел;

- раскрыть содержание современной концепции производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, и определить пути её совершенствования;

- исследовать правовой статус органов внутренних дел как субъектов производства по делам об административных правонарушениях, оценить качество его правовой регламентации и определить возможные пути совершенствования;

- раскрыть современную нормативно-правовую модель производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, и сформулировать возможные пути её (модели) оптимизации;

- выявить актуальные проблемы, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях, осуществляемом органами внутренних дел, и предложить научно обоснованные варианты их решения.

Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений. В процессе работы использовались методы:

а) теоретического исследования: восхождения от абстрактного к конкретному, формализации, аксиоматический;

б) используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровнях: анализа, синтеза, абстрагирования, идеализации, индукции, дедукции, аналогии, экстраполяции, моделирования, исторический и сравнительно-правовой методы;

в) эмпирического исследования.

Теоретическую основу исследования составляют положения общей теории права с учетом современных достижений наук административного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и иных отраслей права.

Информационной базой исследования послужили: ранее действовавшее и современное международное и российское законодательство, монографии, научные статьи, иные опубликованные материалы, результаты судебной и иной правоприменительной практики, непосредственно связанные с предметом исследования.

Эмпирическую базу исследования образуют: результаты изучения автором более 4 тыс. архивных дел об административных правонарушениях, совершенных в 2009-2010 гг. на территории Красноярского края; итоги опроса 657 лиц младшего и среднего начальствующего состава органов внутренних дел Красноярского, Краснодарского, Пермского краев, Воронежской, Нижегородской, Орловской, Саратовской, Челябинской областей (исследование проводилось диссертантом в 2009-2010 гг.), 126 руководителей органов внутренних дел (и их заместителей) Красноярского края, Республики Тыва, Сибирского управления внутренних дел на транспорте (исследование проводилось диссертантом в 2006 г.); итоги опроса 1600 чел., проведенного в мае, сентябре 2009 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения; данные социологических исследований и результаты изучения правоприменительной деятельности сотрудников милиции, полученные иными авторами, изучавшими соответствующую тематику; статистическая информация Главного информационно-аналитического центра МВД России, отражающая результаты деятельности органов внутренних дел по применению законодательства об административной ответственности в 2005-2009 гг.; результаты многолетнего личного опыта преподавания учебной дисциплины «Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел» слушателям заочной формы обучения Сибирского юридического института МВД России.

Научная новизна исследования. В результате проведенного исследования автором разработана современная концепция производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, с учётом изменений социально-экономической системы, анализа реалий административной деликтности и организационно-правовых особенностей деятельности органов внутренних дел.

Впервые системному научному анализу подвергнуты такие вопросы, как:

а) содержание современной нормативно-правовой модели производства по делам об административных правонарушениях, пути её совершенствования;

б) оптимизация алгоритма реагирования органов внутренних дел на факты административных правонарушений;

в) совершенствование нормативно-правовой основы производства по делам об административных правонарушений, осуществляемого органами внутренних дел, в условиях выработки концепции противодействия административной деликтности, систематизации административно-процессуального законодательства и реформирования органов внутренних дел.

Соответствуют критерию научной новизны положения, выносимые на защиту, выводы, полученные диссертантом при рассмотрении вопросов о:

а) понятии и границах производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел;

б) статусе органов внутренних дел как субъектов производства по делам об административных правонарушениях;

в) организации производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел;

г) путях совершенствования нормативно-правового регулирования реализации органами внутренних дел отдельных стадий производства по делам об административных правонарушениях.

Диссертантом предлагаются оригинальные решения вопросов, вызывающих серьезные затруднения в деятельности органов внутренних дел, не получивших при этом должного внимания в современной научной литературе и связанных с:

а) невозможностью установления личности физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

б) особенностью производства в отношении лиц, обладающих иммунитетом от административной ответственности;

в) порядком исчисления сроков, установленных законодательством об административных правонарушениях;

г) участием в производстве по делам об административных правонарушениях защитника; и т.д.

Положения, выносимые на защиту:

1. Существующая нормативно-правовая основа производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, способна обеспечивать высокую эффективность их деятельности. Однако последняя находится под влиянием разнообразных факторов (организационных, материально-технических и т.д.), совокупность которых во многих случаях оказывает большее влияние, чем прямые указания закона. Совершенствование качества нормативно-правовой основы производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, должно рассматриваться в качестве такого ресурса повышения эффективности соответствующей деятельности милиции, который имеет ограниченные возможности.

2. В юридической литературе и правоприменительной практике цель производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, воспринимается как установка на привлечение к ответственности максимально широкого круга лиц, совершивших административные правонарушения. Подобное положение негативно сказывается на способности органов внутренних дел эффективно решать возложенные на них задачи.

Целью производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, является полная, точная и своевременная реализация норм об административной ответственности как средство решения задач, связанных со сдерживанием уровня преступности и административной деликтности, обеспечением посредством этого надежной защиты прав и свобод человека и гражданина, собственности от противоправных посягательств, поддержанием надлежащего общественного порядка, обеспечением общественной безопасности в сферах, отнесенных к компетенции органов внутренних дел.

3. В структуру производства по делам об административных правонарушениях входят стадии:

1) возбуждения дела об административном правонарушении,

2) рассмотрения дела об административном правонарушении,

3) пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Характерная для современной научной литературы традиция относить к производству по делам об административных правонарушениях так называемую стадию исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях не соответствует Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) и в отдельных случаях может влечь неправильное применение законодательства об административных правонарушениях.

4. Современная правоприменительная практика органов внутренних дел ориентирована на необходимость возбуждать дело об административном правонарушении в каждом случае выявления такового. Данная особенность не предопределяется требованиями действующего законодательства и существенно затрудняет решение возложенных на милицию задач.

Для производства по делам об административных правонарушениях характерен принцип публичности, однако его реализация имеет особенность. При непосредственном обнаружении должностными лицами милиции достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, отнесенного к их компетенции, решение о необходимости возбуждения дела должно приниматься с учетом его целесообразности и достаточности предпринятых сотрудниками милиции иных мер неюрисдикционной направленности за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством (например, ч.1 ст.27.12, чч.1, 2 ст.27.13 и др. КоАП).

Реализация данного принципа и, таким образом, совершенствование алгоритма реагирования милиции на факты административных правонарушений требуют нормативно-правового закрепления и внедрения в деятельность милиции форм реагирования, альтернативных производству по делам об административных правонарушениях.

5. Территориальная компетенция должностных лиц органов внутренних дел, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, включает их (должностных лиц) право производить процессуальные действия, связанные с рассмотрением дела об административном правонарушении и пересмотром постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в пределах территории, обслуживаемой соответствующим органом внутренних дел, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Право сотрудника органа внутренних дел производить процессуальные действия, связанные с возбуждением дела об административном правонарушении, не ограничивается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях территорией, обслуживаемой органом внутренних дел, в котором он (сотрудник) проходит службу, но в отдельных случаях ограничивается ведомственными актами и правоприменительной практикой.

6. Решением проблемы, связанной с невозможностью своевременного установления личности задержанного физического лица, должно стать нормативное закрепление права должностного лица осуществлять производство по делу об административном правонарушении в отношении физического лица, чьи анкетные данные не установлены. Для этого необходимо предусмотреть в КоАП возможность вынесения определения о присвоении цифрового обозначения физическому лицу, в отношении которого ведется производство и личность которого не установлена. Обязательным приложением к такому документу должны стать фотография лица и его дактилоскопическая карта, составленная в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. №128_ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации».

7. Проблема фрагментарности правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в отношении лиц, выполняющих определенные государственные функции, должна быть решена путем закрепления в КоАП главы, регламентирующей особенности производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных категорий лиц.

8. Устранение недостатков правового регулирования способов уведомления лиц, в отношении которых ведется производство по делу, о месте и времени рассмотрения дела по существу должно быть связано с реализацией ряда мер, наиболее важными из которых являются:

а) закрепление возможности предварительного письменного согласования формы и способа такого уведомления;

б) возложение на заинтересованное лицо обязанности информировать судью, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, об изменении места жительства, номера телефона и иных обстоятельствах, препятствующих своевременному получению уведомления;

в) возложение на физических лиц, личность которых установить не удается (в отношении которых выносится определение о присвоении цифрового обозначения), обязанности явиться в определенный момент в орган (к должностному лицу) административной юрисдикции для выяснения времени и места рассмотрения дела;

г) закрепление в КоАП формальных критериев надлежащего уведомления.

9. Совершенствование нормативно-правового регулирования рассмотрения дел об административных правонарушениях органами внутренних дел требует расширения перечня их должностных лиц, уполномоченных рассматривать подобные дела, а также предоставления субъекту административной юрисдикции полномочий:

а) выносить определение об изменении квалификации совершенных действий (бездействия), в том числе в сторону её ужесточения, в случае если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении (постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении) содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения;

б) выносить определение о прекращении административно-процессуального преследования и передаче материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол об административном правонарушении, в случае непричастности лица к административному правонарушению;

в) назначать административный штраф ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей нормы (но не менее половины минимального размера, установленного указанной санкцией), при наличии смягчающих и отсутствии отягчающих административную ответственность обстоятельств.

10. В современной юридической науке доминирующим является мнение о тождественности категорий «презумпция невиновности лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении» и «принцип презумпции невиновности лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении». Первая из них представляет конкретную правовую норму (ч. 2 ст. 1.5 КоАП) с типичными для любой правовой презумпции юридическими свойствами; вторая - категория собирательная, аккумулирующая в себе совокупность правил, важнейшие из которых:

1) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьей, органом, должностным лицом, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях;

2) неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

Упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 КоАП и зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, связан с коррекцией принципа презумпции невиновности, но не подрывает значение презумпции невиновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

11. В целях совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях срок подачи жалобы, предусмотренный ч.1 ст.30.3 КоАП, должен рассчитываться не со дня вручения или получения копии постановления по делу, а с момента его объявления в соответствии с ч.1 ст.29.11 КоАП.

Теоретическая значимость исследования. Разработанные автором положения обогащают теорию административного права и в своей совокупности создают теоретико-методологические предпосылки для решения проблем, характерных для производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел.

Полученные диссертантом выводы по вопросам, не нашедшим достаточного отражения в научной литературе и действующих нормативных правовых актах, могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого также судьями, иными органами и должностными лицами.

Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и практические рекомендации могут быть использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности в целях совершенствования организации соответствующей деятельности органов внутренних дел, внутриведомственного контроля, подготовки специалистов и таким образом могут способствовать повышению эффективности деятельности органов внутренних дел по защите прав и обеспечению безопасности личности, решению иных задач, возложенных на указанные органы действующим законодательством.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования:

1) изложены в 77 опубликованных работах автора общим объемом свыше 100 п.л., в числе которых две монографии, три учебника по дисциплине «Административная деятельность органов внутренних дел» (в соавторстве), четыре учебных пособия, два комментария к КоАП (в соавторстве), тринадцать научных работ, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии;

2) отражены в официальном проекте федерального закона «О полиции», подготовленном рабочей группой МВД России с участием соискателя;

3) использованы в деятельности Правового департамента МВД России при подготовке предложений МВД России по внесению изменений в КоАП;

4) реализованы в деятельности Департамента охраны общественного порядка МВД России при подготовке его сотрудниками в 2009-2010 гг. обзорного указания Департамента охраны общественного порядка МВД России, направленного в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, о состоянии работы милиции общественной безопасности по исполнению административного законодательства, предложений по совершенствованию приказа МВД России от 19 января 2010 г. №25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования»;

5) использованы в деятельности государственного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» при подготовке его сотрудниками в 2010 г.: аналитического обзора с предложениями о взаимодействии службы участковых уполномоченных милиции с населением Омской области и перспективах его развития; аналитического обзора с предложениями о состоянии общественной безопасности и проблемах её обеспечения на территории Омской области в период экономического кризиса; методических рекомендаций «Административные наказания, применяемые за совершение административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности»;

6) внедрены в форме соответствующих методических рекомендаций в практику деятельности Главного управления внутренних дел по Красноярскому краю и Сибирского управления внутренних дел на транспорте. В числе наиболее значимых работ:

- Актуальные проблемы стадии возбуждения дела об административном правонарушении в деятельности милиции: методические рекомендации / Н.Н. Цуканов, М.И. Мотыженец // Сборник методических материалов по осуществлению оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Выпуск 10. - Красноярск: ГУВД Красноярского края, 2004. - 0,9 п.л.;

- Основы правового регулирования оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции: методические рекомендации / Н.Н. Цуканов, А.В. Жильцов, А.А. Соха // Сборник методических материалов по осуществлению оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Выпуск 13. - Красноярск: ГУВД Красноярского края, 2005. - 0,5 п.л.;

- Порядок применения милицией законодательства об административной ответственности несовершеннолетних: методические рекомендации / Н.Н. Цуканов [и др.]. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2006. - 4,0/1,0 п.л.;

- Актуальные проблемы применения КоАП: административно-процессуальные аспекты деятельности подразделений ГУВД Красноярского края: методические рекомендации / Н.Н. Цуканов [и др.] // Сборник методических материалов оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. - Красноярск: Штаб ГУВД Красноярского края. 2006. - 2,6 / 2,0 п.л.;

- Отдельные вопросы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: методические рекомендации / О.И. Бекетов, Н.Н. Цуканов [и др.]. Омск, 2006. [Электронный ресурс]. База данных ГИАЦ МВД России. - Красноярск: СибЮИ МВД России, режим доступа локальный. - 1,0/0,2 п.л.;

- Актуальные проблемы применения КоАП: административно-процессуальные аспекты деятельности ГУВД Красноярского края: методические рекомендации / Н.Н. Цуканов, А.В. Долин, А.А. Соха. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2007. - 2,6/2,0 п.л.;

- Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: теоретический анализ отдельных проблемных вопросов: методические рекомендации / Н.Н. Цуканов // Сборник методических материалов по осуществлению оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. - Красноярск: Штаб ГУВД по Красноярскому краю, 2010 - 3,0 п.л.;

7) докладывались на ежегодных международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (Красноярск 2002-2010 гг.), международной конференции «Меры по предотвращению коррупции на основе опыта федерального правительства Канады» (Красноярск, 2009 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы полицейского права» (Омск, 2005 г.), Всероссийской межведомственной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 2005 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной ответственности» (Омск, 2008?2010 гг.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Санкт-Петербург, 2010 г.), 13-м круглом столе «Лазаревские чтения» по теме «Административно-правовые отношения в условиях модернизации российского государства» (Москва, 2010 г.);

8) обсуждены на заседании кафедры административного права и административной деятельности Омской академии МВД России;

9) апробированы в учебном процессе при личном участии диссертанта в подготовке примерных учебных программ по дисциплинам «Административное право России», «Административно-процессуальное право» для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России, а также в преподавании учебных дисциплин «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел» в Сибирском юридическом институте МВД России.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, четырёх глав, содержащих двенадцать параграфов, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются теоретическая, методологическая, информационная и эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

Первая глава «Теоретико-правовые предпосылки современной концепции производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел» посвящена анализу исходных характеристик исследуемой сферы, используемого терминологического инструментария и содержит три параграфа.

В первом параграфе анализируются исторические предпосылки современного понимания производства по делам об административных правонарушениях, характеризуются его существенные признаки и формулируется понятие.

Правовая система дореволюционной России не знала производства по делам об административных правонарушениях. Административное разбирательство связывалось с правом исполнительного органа являться в роли судьи в разборе уголовных правонарушений. Официальное признание в качестве самостоятельной юридической категории производство по делам об административных правонарушениях получило лишь в советский период. Однако синкретизм законодательства, объединявшего материально-правовые нормы ответственности за административные правонарушения и отдельные процедурные правила их применения, долгое время не позволял говорить о наличии полноценного производства по делам об административных правонарушениях. Лишь в принятых Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях производству по делам об административных правонарушениях уделяется целый раздел. Оно уже не представляет бессистемную совокупность процессуальных правил реализации административной ответственности за отдельные правонарушения, а имеет те очертания, которые в дальнейшем нашли отражение в КоАП РСФСР.

Итоговым документом, закрепившим производство по делам об административных правонарушениях в том виде, в котором оно является привычным для современного правоприменителя, можно считать принятый 20 июня 1984 г. Верховным Советом РСФСР КоАП РСФСР, включающий как материально-правовые нормы, устанавливающие административную ответственность, так и процессуальные, регламентирующие порядок их реализации.

Ретроспективный взгляд на накопленный юридической наукой материал, сопоставление разработок советских ученых с результатами современных исследований в области производства по делам об административных правонарушениях позволил сделать ряд выводов, наиболее важными из которых являются следующие.

1. Понятие, признаки, концепция развития административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях в частности, другие выводы, составляющие основу современного понимания данной категории, были сформулированы в советский период и в настоящий момент лишь развиваются.

2. Для советской и современной юридической науки административного права характерно доминирование нормативистской концепции, что зачастую предопределяет убежденность исследователя в абсолютной достаточности правовых средств для решения любых вопросов, возникающих, в том числе, в сфере производства по делам об административных правонарушениях. За основу принимается тезис о том, что в случае конфликта между требованиями правового предписания и иной социальной нормы гарантируется приоритет первых. Административистика с ее ориентацией на состояние нормативной составляющей начинает восприниматься как едва ли не точная наука. Однако в действительности здравый смысл в нормативном регулировании, к которому стремится любой исследователь рассматриваемой сферы, _ категория конкретно историческая, зависящая не только от предмета правового регулирования, но и от системы ценностей, характерной для той среды, в которой осуществляется государственная управленческая деятельность.

При анализе современных подходов к определению понятия производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел диссертант отмечает не только теоретическое, но и практическое значение точного определения данного термина, поскольку иначе невозможно адекватное толкование ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, ст.ст. 17.7, 17.9, 24.5 КоАП и т.д., определение сферы распространения требований процессуальной части КоАП и т.д.

Рассматривая вопрос о границах производства по делам об административных правонарушениях, диссертант приходит к следующим выводам.

1. Для констатации начала производства по делам об административных правонарушениях необходимы три условия: наличие повода к возбуждению дела об административном правонарушении, отсутствие надлежащим образом зафиксированных обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, осуществление уполномоченным должностным лицом первого процессуального действия, регламентированного КоАП.

2. В структуру производства по делам об административных правонарушениях не входит так называемая стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Данный вид деятельности выведен законодателем за пределы раздела ЙV КоАП, посвященного производству по делам об административных правонарушениях. Непосредственно в текст закона введен термин «производство по исполнению постановления о назначении административного наказания» (ст.31.10 КоАП), а порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний не охватывается порядком производства по делам об административных правонарушениях (пп. 4, 5 ч.1 ст.1.3 КоАП). В ходе исполнения постановлений о назначении административных наказаний решаются задачи, отличные от тех, которые предусмотрены ст.24.1 КоАП, действуют иные принципы, установлены иные сроки, фигурируют иные участники. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, приобретает статус лица, привлеченного к административной ответственности. Правовая презумпция невиновности уступает место правовой презумпции законности правового акта, констатирующего виновность лица в совершении административного правонарушения. На деятельность соответствующих должностных лиц по исполнению административного наказания не распространяется ст.24.5 КоАП, определяющая обстоятельства, исключающие производство по делам об административных правонарушениях (действует ст.31.7 КоАП) и т.д.

На основе анализа современных подходов к характеристике понятия производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, последнее определяется как регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность должностных лиц органов внутренних дел по сбору материалов, необходимых для полной, своевременной и качественной реализации норм об административной ответственности за административное правонарушение, их рассмотрению, в необходимых случаях - пересмотру принятого решения, как порядок данной правоприменительной деятельности и как система административно-процессуальных отношений, складывающихся в ходе осуществления данной деятельности. производство административный правонарушение милиция

Причастность сотрудников органов внутренних дел к производству по делам об административных правонарушениях может иметь различные формы. Они вправе применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, не подведомственных органам внутренних дел, выступать в качестве свидетелей, специалистов, экспертов по делам, находящимся в производстве иных субъектов. Сотрудник органов внутренних дел может выступать в качестве законного представителя юридического лица или защитника, защищая орган внутренних дел или его должностных лиц от необоснованного привлечения к административной ответственности, а также в качестве стороны при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. Однако автор исходит из того, что все указанные случаи выходят за рамки предмета исследования, поскольку речь здесь идет о производстве по делам об административных правонарушениях, осуществляемом не органами внутренних дел, а иными органами и должностными лицами.

Второй параграф первой главы посвящен анализу нормативно-правовой основы производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел. Здесь помимо характеристики традиционных элементов нормативно-правовой основы значительное внимание уделяется влиянию на производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел, косвенных источников права: юридической практики, правовых позиций, научных доктрин, актов толкования и т.д.

Формулируется вывод о том, что связь между качеством административно-юрисдикционной деятельности милиции и регламентирующего её законодательства нельзя назвать непосредственной. Имеющиеся здесь проблемы не могут быть решены путем одномоментного изменения каких-либо конкретных норм КоАП и тем более путем механического предоставления милиции дополнительных полномочий. Общая картина правового регулирования в данной области изобилует как очевидными пробелами, коллизиями, нормами-«призраками», нормами, как необоснованно ограничивающими правоприменителя, так и наделяющими его в отдельных случаях, возможно, даже излишними полномочиями. Многие проблемы, актуальные с точки зрения теории административного права, на практике легко решаются без надлежащего правового регулирования либо даже вопреки имеющемуся законодательству. Между нормой права и ее практической реализацией в деятельности милиции существует мощная прослойка, возникающая под влиянием различных факторов, в том числе псевдоюридических и даже исключительно хозяйственно-бытового характера. Соответственно, попытки решить проблему низкой эффективности деятельности милиции только за счет бесконечного «латания дыр в законодательстве» достаточно часто носят популистский характер и лишь подрывают авторитет закона.

Концепция (от лат. conceptio -- понимание, система) производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, _ понятие, отражающее цель, задачи, основные принципы соответствующей деятельности милиции, а также направления совершенствования её нормативно-правового регулирования и организационного обеспечения. В третьем параграфе первой главы исследуется целевое предназначение производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел (взаимосвязь цели, задач и принципов рассматриваемой деятельности милиции). Вопросы же совершенствования статуса органов внутренних дел как субъектов производства об административных правонарушениях, нормативно-правовой модели производства по делам об административных правонарушениях требуют отдельного внимания и подвергаются анализу в последующих разделах работы.

Традиционно при решении данного вопроса главенствующее значение интуитивно придается аналогии с уголовно-правовой и уголовно-процессуальной сферами. Цель воспринимается как некий фон соответствующей правоприменительной деятельности, как установка на изобличение и привлечение к административной ответственности всех лиц, совершивших административные правонарушения. Увеличение количественных показателей результатов административной практики милиции при этом рассматривается как несомненное благо, приближение системы к идеальному состоянию. Закономерная для таких условий «палочная система» в итоге придает работе милиции казенно-бюрократический характер и несовместима с требованиями правового государства. Попытки переломить ситуацию, связанную с ростом административной деликтности, за счет увеличения интенсивности правоприменительной деятельности приводят к существенному снижению её эффективности и даже искажению смысла применяемого закона.

Диссертантом обосновывается вывод о том, что целью производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел является полная, точная и своевременная реализация норм об административной ответственности как средство решения задач, связанных со сдерживанием уровня преступности и административной деликтности, обеспечением посредством этого надежной защиты прав и свобод человека и гражданина, собственности от противоправных посягательств; поддержанием надлежащего общественного порядка; обеспечением общественной безопасности, в сферах, отнесенных к компетенции органов внутренних дел.

С учетом этого рассматриваются задачи, решаемые милицией в ходе производства по делам об административных правонарушениях, формулируются предложения по внесению изменений в действующее законодательство.

Автор скептически относится к идее восстановления в целях формирования и реализации политики противодействия административной деликтности единой государственной отчетности об административных правонарушениях. Имеющаяся ведомственная статистика служит всего лишь одним из показателей организации и интенсивности деятельности правоохранительных органов и даже приблизительно не отражает количества реально совершаемых административных правонарушений. В целях информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях более уместным выглядит создание единой информационной базы о налагаемых административных наказаниях, содержащей не обобщенные количественные показатели административной деликтности, а данные о правонарушителях и назначенных им (исполненных) наказаниях.

Диссертантом высказываются и обосновываются предложения относительно содержания и реализации концепции противодействия административной деликтности. Помимо преобразований в нормативной плоскости здесь необходим комплекс мер социального, экономического, правового, информационного, инженерного, материально-технического и т.д. характера. Огромное значение приобретают меры организационного характера, к которым следует отнести создание эффективных систем общественного контроля и муниципальных органов охраны правопорядка, упорядочение системы субъектов административной юрисдикции, совершенствование системы повышения квалификации судей, должностных лиц, чья профессиональная деятельность связана с активным противодействием административной деликтности, изменение системы критериев оценки деятельности органов внутренних дел и т.д.

По мнению диссертанта, условием разработки современной концепции противодействия административной деликтности является решение вопроса о принципе публичности в производстве по делам об административных правонарушениях.

Как известно, меры административной ответственности - разновидность мер административного принуждения, которое, в свою очередь, служит одним из методов государственного управления. Метод же любой деятельности - это способ целенаправленного воздействия управляющего субъекта на объект управления. При этом многоаспектный характер государственной управленческой деятельности естественным образом предполагает определенную свободу воли управляющего в выборе используемых методов. Выбор наиболее предпочтительного в каждой конкретной ситуации метода - сфера усмотрения управляющего субъекта. Соответственно, обосновывается вывод о том, что при непосредственном обнаружении должностными лицами милиции достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, отнесенного к их компетенции, решение о необходимости возбуждения дела должно приниматься с учетом его целесообразности и достаточности предпринятых сотрудниками милиции иных мер неюрисдикционной направленности за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством (например, ч.1 ст.27.12, ч.ч.1, 2 ст.27.13 и др. КоАП). В целях нормативной реализации данной идеи формулируются предложения по внесению изменений в КоАП.