Административная ответственность за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

24

[Введите текст]

На правах рукописи

Шевцов Андрей Владиславович

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ПОРЯДКА РАСПОРЯЖЕНИЯ И ПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОМ НЕЖИЛОГО ФОНДА, НАХОДЯЩИМСЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Челябинск 2010



Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Отческая Татьяна Ивановна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Гришковец Алексей Алексеевич профессор кафедры государственного и муниципального управления Института повышения квалификации государственных служащих;

кандидат юридических наук, доцент Жданов Николай Михайлович профессор кафедры конституционного и административного права Омского юридического института

Ведущая организация:

Кемеровский государственный университет

Защита диссертации состоится « 2 » апреля 2010г. в 14:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.298.16 при Южно-Уральском государственном университете по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, корп. 4, ауд. 208

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южно-Уральского государственного университета по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Ленина, 87, корп. 3/д.

Автореферат разослан «___» февраля 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент О.В. Гречкина



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации государством признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности.

Признавая позитивный характер социально-экономических преобразований, произошедших в стране, нельзя не отметить, что экономические реформы тем не менее способствовали ослаблению государственного контроля за использованием государственной собственности. В результате структурной перестройки экономики и реорганизации, а, порой, и ликвидации государственных отраслевых органов управления многие предприятия утратили свою ведомственную принадлежность, «выпав» из поля зрения государства вместе со своим имуществом - зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями.

В настоящее время проблема эффективной охраны государственной собственности выдвинулась в число общенациональных приоритетов.

Новеллой принятого в 2001 году Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации стала статья 7.24, установившая административную ответственность за распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, без разрешения специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти (часть 1), а также за использование вышеуказанного объекта без надлежаще оформленных документов либо с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда (часть 2).

Анализ содержания диспозиции данной нормы, а также практики ее применения в течение времени, прошедшего со дня введения в действие КоАП РФ, показал наличие теоретических и практических проблем, требующих разрешения. Актуальными являются вопросы, касающиеся, прежде всего: понятия и видов объектов нежилого фонда; организации деятельности Росимущества по осуществлению контроля за распоряжением и пользованием объектами федерального нежилого фонда; особенностей квалификации правонарушений, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ; правовой позиции судов при рассмотрении дел указанной категории.

На основании пунктов 5.8, 6.10 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства от 5 июня 2008 г. № 432, Росимущество уполномочено при выявлении нарушений принимать в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности, обращаться в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации.

Между тем доля дел об административных правонарушениях по статье 7.24 КоАП РФ, возбужденных органами прокуратуры на основании поступивших из территориальных управлений Росимущества материалов, содержащих данные, свидетельствующие о наличии события указанного правонарушения, крайне незначительна.

Во многих регионах прокурорские проверки исполнения законодательства об использовании федерального имущества (в том числе объектов нежилого фонда) проводятся нерегулярно и в основном по заданиям вышестоящих прокуроров. Нередко прокуроры все еще применяют так называемый «широкозахватный» метод надзора, который малоэффективен в силу сплошного, а значит и поверхностного, характера таких проверок.

Кроме того, представляется, что юридическая конструкция статьи 7.24 КоАП РФ несовершенна, и это, наряду с вышеуказанными организационными недостатками, негативным образом сказывается на практике ее применения органами прокуратуры, мировыми судьями, федеральными судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Толкование понятий - «объект нежилого фонда, находящийся в федеральной собственности», «разрешение специально уполномоченного органа государственной власти», «надлежаще оформленные документы» - требует обращения к нормам административного и гражданского права. В связи с этим, квалификация административных правонарушений в сфере нарушения порядка распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда сопряжена с многочисленными вопросами и трудностями.

Приведенные выше обстоятельства обусловливают актуальность избранной для диссертационного исследования темы.

Степень разработанности темы исследования. Изучению проблем административно-правовой охраны собственности посвятили свои работы такие авторы, как: В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Г.В. Васильева, И.И. Веремеенко, В.Г. Гаршин, И.В. Голованев, А.Ф. Гранин, М.И. Еропкин, Т.Н. Зарубицкая, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, А.П. Коренев, А.В. Крысина, А.П. Лончакова, В.Д. Малкова, В.А. Минаева, Н.П. Мышляева, М.В. Никофоров, А.А. Пинаев, О.В. Попов, Н.Г. Салищева, И.А. Скляров, Ю.П. Соловей, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, В.В. Черников, А.П. Шергин, Е.В. Шорин, Х.Б. Шейнин, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов, В.Б. Ястребов, Г.А. Ястремский и др.

В диссертациях последних лет разрабатывались как частные, так и общие аспекты проблемы борьбы с административными правонарушениями против собственности. К первым следует отнести исследование вопросов борьбы с хищениями чужого имущества (Н.Л. Назарова) и правонарушениями в области охраны интеллектуальной собственности (А.Е. Филимонов), ко вторым - проблемы административно-правовой охраны собственности и организации деятельности органов внутренних дел в этой сфере (Н.Ю. Колчевская).

После принятия и вступления в силу КоАП РФ 2001 г. было опубликовано небольшое число работ по обозначенной нами проблематике: научно-практические комментарии, авторы которых анализировали положения статьи 7.24 КоАП РФ (А.Б. Агапов; Г.А. Гуев; В.В. Гущин; Г.А. Кузмичева; и др.) и единственная научная статья (Д. Петров). Комплексные работы по данной проблеме отсутствуют.

Очевидно, что в современной отечественной науке не уделено должного внимания проблемам административной ответственности за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере охраны объектов нежилого фонда, находящихся в федеральной собственности, а равно отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда.

Предмет исследования составляют нормы права, определяющие правовой режим объекта федерального нежилого фонда и устанавливающие административную ответственность за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда, практика деятельности Росимущества по обеспечению указанного порядка, а также судебная и прокурорская практика.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа современных достижений административно-правовой науки, практики привлечения к административной ответственности за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда, действующего в данной сфере федерального законодательства сформулировать научно обоснованные предложения по дальнейшему совершенствованию правовых норм и практике их применения в исследуемой области.

Указанной целью исследования обусловлены постановка и решение следующих задач:

- определить понятие объекта нежилого фонда;

- выявить сущность административно-правового режима объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности;

- проанализировать порядок, содержание и функции государственного контроля за управлением, распоряжением и использованием объектов федерального нежилого фонда;

- выявить роль Росимущества и его территориальных органов в предотвращении правонарушений, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда;

- проанализировать элементы и признаки составов административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.24 КоАП РФ;

- изучить проблемы квалификации органами прокуратуры и судебными органами деяний, посягающих на установленный порядок распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда;

- изучить законодательство, регулирующее порядок возбуждения прокурором дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.24 КоАП РФ;

- определить предмет доказывания по делам о нарушении порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда;

- исследовать практику реализации статьи 7.24 КоАП РФ;

- разработать предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего основания и порядок привлечения к административной ответственности за нарушение порядка распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектико-материалистический, анализ и синтез, формально-логический, системно-структурный, лингвистический анализ, структурно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод обработки статистических данных и судебной практики, а также методы конкретных социологических исследований (анкетирование, интервьюирование, изучение и анализ документов).

Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные положения общей теории права, гражданского и гражданско-процессуального права, жилищного права, арбитражно-процессуального права, прокурорского надзора, но в большей мере - науки административного, административно-деликтного и административно-процессуального права.

В работе использовались научные публикации авторов, внесших значительный вклад в изучение проблем административной ответственности: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, О.В. Гречкиной, А.А. Гришковца, А.В. Демина, А.С. Дугенца, В.Ф. Кисина, А.П. Клюшниченко, Н.Ю. Колчевской, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Майорова, В.А. Печеницына, Л.Л. Попова, Э.Н. Ренова, Б.В. Россинского, Н.Н. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, О.М. Якубы и др.

При изучении теоретических проблем доказывания в области административно-юрисдикционной деятельности автор основывался на трудах российских правоведов, в том числе ученых-административистов: Л.А. Ванеевой, Ф.П. Васильева, Е.В. Додина, А.С. Козлова, С.В. Курылева, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, А.А. Пекова, Ю.А. Поповой, Э.Н. Ренова, И.В. Решетниковой, Т.В. Сахновой, Л.В. Тихомировой, М.К. Треушникова, М.А. Фокиной, Н.Ю. Хаманевой, Е.Ю. Хохловой, А.Ю. Якимова и др.

Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, других кодексов России, иных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, в том числе положения законодательных актов субъектов Российской Федерации.

Эмпирическая основа исследования. Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается проведенными в 2008-2009 гг. анкетированием и интервьюированием 32 судей и помощников судей арбитражного суда Тюменской области, Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, мировых судей и помощников мировых судей Калининского и Центрального районных судов г. Тюмени, а также 26 прокуроров и помощников прокуроров прокуратуры Тюменской области, прокуратуры Упоровского района Тюменской области и Нефтеюганской межрайонной прокуратуры.

Изучено 122 решения и постановления мировых судей, федеральных судов общей юрисдикции, арбитражных судов субъектов федерации, арбитражных апелляционных судов, федеральных арбитражных судов Московского, Северо-Западного, Центрального, Поволжского, Западно-Сибирского, Уральского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного и Северо-Кавказского округов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, за 2004-2009 гг.; использовались неопубликованные кассационные материалы кассационных производств Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, а также неопубликованные архивные материалы районных судов и прокуратур г. Тюмени.

Научная новизна исследования определяется авторским подходом к исследованию проблем административной ответственности, предусмотренной ст. 7.24 КоАП РФ, в основе которого лежит комплексный анализ административно-правовых и гражданско-правовых отношений субъектов гражданского и административного права по поводу распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда, а равно отношений, связанных с производством по делам об административных правонарушениях, посягающих на порядок распоряжения и пользования указанными объектами.

В связи с этим диссертация представляет собой первое комплексное исследование, в котором:

- предлагается авторская трактовка термина «объект нежилого фонда», содержащегося в ст. 7.24 КоАП РФ;

- обосновывается необходимость расширения применения различных форм взаимодействия Росимущества и органов прокуратуры в рамках предупреждения административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, принятия мер к привлечению виновных лиц к административной ответственности, установленной ст. 7.24 КоАП РФ;

- исследуются особенности квалификации административных правонарушений, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда, анализируется правоприменительная практика органов прокуратуры и судебных органов по делам об указанных правонарушениях;

- предлагается авторский подход к определению обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делам о нарушении порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда;

- на основе сравнительного анализа норм КоАП РФ, ГК РФ, других федеральных законов, анализа судебной практики обосновывается конструктивное несовершенство ст. 7.24 КоАП РФ и формулируются рекомендации по ее совершенствованию.

На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:

1. Под объектом нежилого фонда понимается единица комплекса недвижимого имущества, выделенная в натуре, не отнесенная в установленном порядке к жилищному фонду, предназначенная или приспособленная для использования в административно-хозяйственных, коммунально-бытовых, торговых, культурно-просветительских, лечебно-санаторных, спортивно-оздоровительных, религиозных и иных (кроме проживания) целях.

К объектам нежилого фонда относятся: отдельно стоящие нежилые здания, строения, сооружения и их части; встроенно-пристроенные нежилые помещения в объектах жилищного фонда; здания, строения, сооружения, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории, архитектуры и культуры (в том числе нежилые помещения в жилых зданиях-памятниках) и их части; культовые здания, строения и их части.

В целях совершенствования правоприменительной практики по ст. 7.24 КоАП РФ указанную статью целесообразно дополнить примечанием следующего содержания:

«Примечание. К объектам нежилого фонда, не отнесенным в установленном порядке к жилищному фонду, предназначенным или приспособленным для использования в нежилых (административно-хозяйственных, коммунально-бытовых, торговых, культурно-просветительских, лечебно-санаторных, спортивно-оздоровительных, религиозных и т.п.) целях, относятся: отдельно стоящие нежилые здания, строения, сооружения и их части; встроенно-пристроенные нежилые помещения в объектах жилищного фонда; здания, строения, сооружения, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории, архитектуры и культуры (в том числе нежилые помещения в жилых зданиях-памятниках) и их части; культовые здания, строения, сооружения и их части».

2. Под административно-правовым режимом объектов нежилого фонда, находящихся в федеральной собственности, следует понимать установленный нормативными правовыми актами порядок деятельности уполномоченных государственных органов Российской Федерации по управлению объектами федерального нежилого фонда, а также совокупность прав и обязанностей, осуществляемых в отношении данного имущества.

3. Контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества присущи не только управленческие, но и такие специфические, не свойственные управлению в целом функции, как предупредительная и правоохранительная. В связи с этим при осуществлении указанного контроля Росимуществу следует решать задачи по предупреждению административных правонарушений, посягающих на установленный порядок распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда.

Организационно-правовыми формами деятельности Росимущества по предупреждению правонарушений, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, должны быть: обобщение результатов проверок использования по назначению и сохранности объектов федерального нежилого фонда; формирование базы типовых нарушений при использовании указанных объектов; деятельность по разъяснению действующего законодательства (семинары, совещания, лекции) в области управления, распоряжения и использования объектов федерального нежилого фонда среди должностных лиц федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений и т.п.

4. Заключение договора аренды находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без разрешения специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти само по себе не подтверждает использование указанного объекта без надлежаще оформленных документов (ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ). Поскольку договор аренды федерального нежилого фонда не допускает передачу объекта только во владение (т.е. без цели пользования имуществом), то правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, считается оконченным с момента совершения действий по передаче объекта, либо, если передаточный акт сторонами не подписывался, с момента фактического использования объекта арендатором.

5. Разработаны подходы к определению обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делам о нарушении порядка распоряжения объектом федерального нежилого фонда и использования указанного объекта (11 основных фактов), а также определены необходимые доказательства, подтверждающие данные факты.

6. Формальная неопределенность, многозначность нормы, устанавливающей административную ответственность за нарушение порядка использования находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов (ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ), создает возможность ее широкого толкования и применения.

Конструктивное несовершенство бланкетной нормы, предусмотренной ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, выражается в том, что данная норма предусматривает административную ответственность арендатора за использование объекта федерального нежилого фонда без согласия собственника данного имущества (как правило, территориального управления Росимущества), несмотря на то, что законодательно определенная обязанность арендатора по получению согласия собственника на сдачу федерального имущества в аренду отсутствует.

В результате несогласованности регулятивных (правоустановительных) норм и рассматриваемой правоохранительной нормы возникает неопределенность объективной стороны правонарушения, предусмотренного первой альтернативной диспозицией ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, а также субъекта правонарушения.

В качестве выхода из сложившейся ситуации предлагается ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ изложить в следующей редакции:

«2. Использование физическим или юридическим лицом находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов, обязанность по оформлению которых возложена на него законом».

7. Часть 2 статьи 7.24 КоАП РФ за счет альтернативной диспозиции содержит два состава административного правонарушения с различной логической конструкцией, законодательной моделью проступка, а также практикой применения (к примеру, в делах об административных правонарушениях, предусмотренных второй альтернативной диспозицией ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, в качестве объектов нежилого фонда нередко выступают объекты сооружений гражданской обороны).

В связи с этим ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ предлагается разделить на часть 2 и 3, при этом ч. 3 ст. 7.24 КоАП РФ изложить следующим образом:

«3. Использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда».

Вместе с этим должностным лицам МЧС России следует предоставить право на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 7.24 КоАП РФ, так как должностные лица специализированного органа, в отличие от работников органов прокуратуры, непосредственно связаны с выявлением нарушений в сфере использования защитных сооружений гражданской обороны в ходе проверок содержания и использования данных объектов.

Соответственно п. 7 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ изложить следующим образом:

«7) должностные лица органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, - об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 7.24, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, 20.5 - 20.7 настоящего Кодекса».

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы в совершенствовании действующего законодательства; в правоприменительной деятельности Росимущества, органов прокуратуры и судебных органов; в дальнейшей научно-исследовательской работе по проблемам административно-правовой охраны государственной собственности; в учебном процессе при преподавании учебного курса «Административное право России», спецкурсов «Административная юрисдикция» и «Административная деликтология» на юридических факультетах вузов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация рецензировалась и обсуждалась на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Тюменского юридического института МВД России.

По тематике исследования автором опубликовано 16 научных статей. Результаты исследования докладывались автором и были одобрены на пяти вузовских итоговых научно-практических конференциях, проходивших в Тюменском юридическом институте МВД России в 2006-2010 гг., на Межрегиональной научной конференции молодых ученых и студентов «Актуальные вопросы публичного права» 14 октября 2006 г. (г. Екатеринбург), на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правоприменения в современной России» 15 февраля 2008 г. (г. Омск), на межвузовской научно-практической конференции «Административная деликтология: состояние и перспективы» 20 мая 2008 г. (г. Тюмень), на Международных научно-практических конференциях «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях» 24 октября 2008 г. и 29 октября 2009 г. (г. Тюмень), на Всероссийской научно-практической конференции «Гуманитарные проблемы современности» 12 декабря 2008 г. (г. Тюмень), на Всероссийских итоговых научно-практических конференциях «Правовые основы укрепления российской государственности», проходивших в Юридическом институте Томского госуниверситета в 2007 и 2009 годах.

Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе Тюменского юридического института МВД России. Ряд положений диссертационного исследования предлагаются автором к использованию в процессе квалификации административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.24 КоАП РФ, и внедрены в деятельность прокуратуры Тюменской области.

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

федеральный собственность нежилой фонд

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, состояние научной разработанности темы, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, его методологическая, теоретическая, нормативная основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, содержатся сведения об апробации исследования, а также формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Теоретико-правовые основы владения, пользования, распоряжения и управления объектами нежилого фонда, находящимися в федеральной собственности» состоит из двух параграфов и является фундаментом дальнейшей разработки темы.

В первом параграфе «Понятие и виды объектов нежилого фонда. Особенности правового режима федеральной собственности, объектов федерального нежилого фонда» исследуется термины, используемые законодателем для обозначения вновь созданной недвижимости; изучаются конституционно-правовые и гражданско-правовые аспекты владения, пользования и распоряжения объектами федеральной собственности, в частности объектами нежилого фонда; рассматривается управление федеральным имуществом как вид государственной деятельности.

Анализ современного федерального законодательства показал, что оно не содержит легального определения понятия «объект нежилого фонда». В связи с этим соискатель анализирует содержащиеся в нормативных актах термины «нежилые здания», «сооружения», «строения», «нежилые помещения», «объект капитального строительства» и др.

Несмотря на определенное различие в употреблении понятий «здания» и «сооружения», с точки зрения гражданско-правового режима их можно определять как «здания и другие сооружения». Однако далеко не все сооружения можно отнести к объектам нежилого фонда. По мнению соискателя, не являются такими объектами нефтяные и газовые скважины, линейные (протяженные), в том числе линейно-кабельные сооружения (мосты, туннели, сооружения метро, линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо- и иные трубопроводы и т.п.).

Анализ нормативных актов (в том числе утративших силу), содержащих термин «нежилое помещение», и литературы, посвященной правовой природе нежилых помещений, позволил автору обозначить проблему расхождения в подходах к определению понятия нежилого помещения. Существует два подхода. В соответствии с узким подходом нежилые помещения рассматривают как индивидуально определенные помещения, отличные от зданий (А.В. Ерш, В.А. Лапач, А.Г. Хуцилава и др.); согласно широкому подходу - нежилым помещением считают как целое здание (сооружение), так и его часть (И.А. Емелькина, И.И. Исрафилов).

Соискатель присоединяется к мнению ученых, считающих, что вторая трактовка с логической точки зрения небезупречна - под помещением следует понимать составную часть здания или сооружения.

Автор, придерживаясь точки зрения В.А. Лапача о необходимости установления родового и видового соотношения между понятиями объектов нежилого фонда (род) и нежилыми помещениями (вид), приходит к выводу, что понятия «нежилые здания», «строения», «сооружения», «нежилые помещения» в качестве видов входят в родовое понятие «объект нежилого фонда».

В работе предлагается понятие объекта нежилого фонда (см. первое положение, выносимое на защиту).

Анализируя взгляды российских ученых (Ю.Н. Андреева, А.В. Винницкого, А.В. Дягилева, Т.Л. Калачевой, А.П. Лончакова, С.А. Пахомова, Э.В. Талапиной, Ю.К. Толстого, Б.Б. Хангельдыева и др.) на комплексный межотраслевой институт государственной собственности, исследователь приходит к следующим выводам: а) действия государства как собственника федерального имущества реализуются в управленческих действиях; б) управление федеральным имуществом следует рассматривать в качестве административно-правовой части вышеуказанного института.

Правовой режим объектов федерального нежилого фонда имеет смешанную юридическую природу, основанную на определенном соотношении публично-правового и частноправового регулирования общественных отношений. Данные объекты, являясь публичной собственностью, выступают объектом гражданско-правового регулирования в той мере, в какой гражданским законодательством определяется право публичной собственности, основные правомочия публичного собственника по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом.

Во втором параграфе «Правовое регулирование деятельности Росимущества по осуществлению контроля за управлением, распоряжением и использованием объектов федерального нежилого фонда» рассматриваются понятия контроля и надзора, структура и функции Росимущества, порядок проведения проверок использования объектов федерального нежилого фонда; исследуется профилактическая функция рассматриваемого вида контроля.

Соискатель присоединяется к мнению ученых, рассматривающих контроль как способ обеспечения законности. При таком подходе к пониманию контроля в него, в частности, включаются: выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности.

Автор отмечает, что в Положении о Росимуществе контроль за распоряжением и использованием федерального имущества понимается как часть управленческой деятельности Росимущества, как элемент управления с присущими ему формами и методами работы.

В результате проведенных проверок использования федерального имущества могут быть выявлены различные нарушения. В случаях, когда есть основания полагать, что совершено административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.24 КоАП РФ, должностные лица Росимущества должны обращаться в органы прокуратуры с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных прав государства.

Соискатель обращает внимание на различные проблемы в организации работы территориальных управлений Росимущества.

Так, на основе анализа прокурорской и судебной практики, официальной информации о деятельности территориальных управлений Росимущества и интервьюирования должностных лиц территориального управления Росимущества по Тюменской области в 2008-2009 гг. исследователь заключает, что, несмотря на установленную обязанность должностных лиц при выявлении нарушений принимать меры по их устранению и привлечению виновных к ответственности, должностные лица территориальных управлений Росимущества, как правило, не обращаются в органы прокуратуры при обнаружении признаков составов административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ, и это обычно не влечет для них никаких взысканий.

В связи с этим предлагается дополнить Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом пунктом 5.8.1, который изложить в следующей редакции:

«5.8.1. должностные лица Агентства при непринятии ими необходимых мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности несут дисциплинарную ответственность».

Исследуя реализацию контроля за распоряжением и пользованием объектами федерального нежилого фонда, автор уделяет внимание профилактической функции рассматриваемого вида контроля.

Цель контроля состоит не в том, чтобы регистрировать отрицательные факты, а в том, чтобы предупреждать их. По мнению автора, обеспечивая соблюдение установленных норм и правил распоряжения и пользования объектами федерального нежилого фонда, Росимущество и его территориальные органы должны не только фиксировать нарушения, упущенную выгоду для государства как собственника данного имущества, но и анализировать причины таких нарушений с целью их устранения и минимизации негативных последствий для экономического развития государства.

Кроме того, необходимо наладить конструктивное взаимодействие территориальных управлений Росимущества с органами прокуратуры (направление материалов в органы прокуратуры при обнаружении должностными лицами Росимущества признаков составов правонарушения, предусмотренного статьей 7.24 КоАП РФ; обмен информацией; совместные мероприятия, семинары, взаимные консультации по проблемам охраны федеральной собственности; расширенные коллегии по рассмотрению итогов проверок с участием руководителей территориальных управлений Росимущества, прокуроров городов и районов; выработка на коллегиях и последующая реализация комплекса мер, направленных на обеспечение законности при управлении и распоряжении федеральной собственностью и т.п.), не ограничиваясь лишь запросами прокуратур на проведение проверок использования федеральной собственности.

Вторая глава «Административно-правовая характеристика правонарушений, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Характеристика составов административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.24 КоАП РФ» подробно рассматриваются составы правонарушения, посягающего на порядок распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности.

Проведенный анализ элементов юридических составов рассматриваемого административного правонарушения позволил установить следующее. Родовым объектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ, являются отношения собственности, видовым - отношения федеральной собственности. В качестве непосредственного объекта автор рассматривает порядок распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ), пользования указанным объектом (ч. 2 ст. КоАП РФ).

Установление объективной стороны правонарушений, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, представляет известную трудность из-за бланкетной конструкции нормы, недостаточно четкого определения в законодательстве и доктрине объективных признаков исследуемого правонарушения.

Объективная сторона правонарушения, посягающего на порядок распоряжения объектом федерального нежилого фонда (ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ), выражается в том, что виновный: а) продает, обменивает, вносит в уставный капитал хозяйственного общества, сдает объекты в аренду без согласия собственника; б) предоставляет объекты в безвозмездное пользование другому лицу или сдает их в субаренду без согласия собственника; в) предоставляет объекты в фактическую аренду под видом совершения других сделок.

В ходе анализа судебной практики соискатель установил, что, скрывая фактические арендные отношения, стороны могут заключать договоры: о взаимном сотрудничестве; о совместной деятельности; имущественного найма; безвозмездного пользования; на право использования; о возмещении расходов; на услуги по содержанию производственных помещений; договор хранения и др.

Субъектом правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ, признаются должностные лица. На основании ст. 2.4 КоАП РФ к ним относятся не только руководители предприятий и учреждений, но и индивидуальные предприниматели, сдающие объекты федерального нежилого фонда в субаренду без согласия собственника федерального имущества.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, составляют противоправные действия по использованию объекта федерального нежилого фонда: а) без надлежаще оформленных документов (например, без согласия собственника и (или) заключения договора аренды, без документов о государственной регистрации договора аренды, после прекращения действия договора аренды); б) с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда.

Субъектами данного правонарушения признаются граждане, юридические лица - пользователи объектов федерального нежилого фонда, а также должностные лица, не обеспечившие исполнение установленных требований.

Субъективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ, характеризуется виной в форме умысла, а ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ -виной в форме умысла либо неосторожности.

Оконченными все упомянутые правонарушения (как по ч. 1, так и по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ) считаются с момента, когда совершено любое из указанных нарушений. Наступление каких-либо дополнительных последствий (к примеру, лишение государства доходов от использования переданного в аренду федерального имущества) остается за рамками объективной стороны данного правонарушения.

Во втором параграфе «Особенности квалификации административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.24 КоАП РФ» рассматриваются специфические проблемы установления объективных и субъективных признаков при квалификации административных правонарушений, посягающих на порядок распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда.

Ознакомившись с материалами судебной практики, исследователь выявил случаи ошибок, допущенных органами прокуратуры при установлении признаков объекта и предмета административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.24 КоАП РФ.

К ошибке в установлении признаков объекта административного правонарушения, к примеру, следует отнести обращение прокурора в арбитражный суд с заявлением о привлечении юридического лица к административной ответственности по ст. 7.24 КоАП РФ за нарушение требований правил и норм пожарной безопасности нежилых помещений. Между тем нарушение требований пожарной безопасности нежилых помещений создает угрозу не охраняемым законом отношениям, связанным с охраной собственности, а отношениям, направленным на охрану общественной безопасности, которая обеспечивается, в том числе, надлежащей эксплуатацией объектов нежилого фонда, т.е. образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.4 КоАП РФ.

К ошибке в установлении признаков предмета административного правонарушения относится обращение заместителя прокурора в арбитражный суд с заявлением о привлечении юридического лица к административной ответственности по ст. 7.24 КоАП РФ за расконсервацию геологоразведочных скважин и осуществление добычи полезных ископаемых без разрешения Госгортехнадзора.

Кроме того, в практике правоохранительных органов могут возникать вопросы, связанные с разграничением статьи 7.24 КоАП РФ и статей 7.17 КоАП РФ («Уничтожение или повреждение чужого имущества»), 19.1 КоАП РФ («Самоуправство»); статьи 7.24 КоАП РФ и статей 167 УК РФ («Умышленные уничтожение или повреждение имущества»), 330 УК РФ («Самоуправство»).

В данной части работы рассматриваются и другие особенности. Так, исследуя специфику квалификации правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ, соискатель отмечает, что одним из случаев распоряжения объектом федерального нежилого фонда без разрешения специально уполномоченного органа государственной власти является передача арендатором указанного имущества в субаренду. Правонарушение, совершенное арендатором, может быть квалифицировано судом как малозначительное.

По мнению автора, освобождение арендатора от административной ответственности в указанном случае не может рассматриваться в качестве общего правила, поскольку малозначительность административного правонарушения сформулирована законодателем как оценочное понятие, содержание которого конкретизируется правоприменительными органами с учетом фактических обстоятельств рассматриваемого дела.

В некоторых случаях, признавая совершенное административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, малозначительным, арбитражные суды указывали, что учитывают положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. о разумном балансе публичного и частного интересов, а также конституционные принципы соразмерности и справедливости при назначении наказания.

Изучение материалов практики позволило выявить ряд проблем, нуждающихся в разрешении. В частности, при определении объективной стороны правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, возникает вопрос: как толковать понятие «надлежаще оформленные документы»? По мнению соискателя, основанному на анализе законодательства, к надлежаще оформленным документам относятся: 1) двусторонний (письменный) договор аренды объекта федерального нежилого фонда между арендодателем (территориальным управлением Росимущества и предприятием-балансодержателем) и арендатором (гражданином, предпринимателем, должностным лицом, юридическим лицом); 2) двусторонний (письменный) договор аренды между арендодателем (федеральным государственным предприятием, федеральным государственным учреждением, научной государственной организацией) и арендатором; 3) разрешение специально уполномоченного органа государственной власти (виза руководителя территориального управления Росимущества на договоре аренды второго вышеуказанного вида); 4) документы о государственной регистрации договора аренды.

В отдельных случаях разрешение (как правило, в официальном письме) дают руководители федеральных агентств, федеральных служб, министерств, в ведении которых находятся конкретные предприятия и учреждения подведомственной им сферы.

Исследование материалов арбитражной практики показало, что она не является единообразной. В вопросе о том, кто является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, арбитражные суды, как правило, занимают одну из двух диаметрально противоположных позиций.

Первую позицию арбитражных судов условно можно обозначить как «нет обязанности - есть ответственность». Суть ее в следующем. Несмотря на то, что на арендатора не возложена обязанность по получению согласия собственника на сдачу в аренду объекта федерального нежилого фонда, он подлежит административной ответственности за использование объекта нежилого фонда как использующий данный объект без законных к тому оснований (без согласия собственника), поскольку не вправе использовать этот объект до передачи его в арендное пользование в установленном порядке. Данная норма предусматривает ответственность за использование объекта федеральной собственности без надлежаще оформленных документов как для обладателей вещных прав (права собственности, права хозяйственного ведения, права оперативного управления), так и для любого другого субъекта, использующего объект федеральной собственности без законных к тому оснований (к примеру, на основании договора аренды, но без согласия собственника имущества).

Вторую позицию арбитражных судов условно можно обозначить как «нет обязанности - нет и ответственности». Позиция эта заключается в следующем. Под использованием находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов следует понимать пользование объектом федерального нежилого фонда, осуществляемое при отсутствии надлежаще оформленных документов, обязанность по оформлению которых в силу закона лежит на лице, использующем названный объект. Получение согласия собственника на сдачу объекта федерального нежилого фонда в аренду является исключительной обязанностью арендодателя, т.е. предприятия (учреждения), которому названное имущество передано на праве хозяйственного ведения (оперативного управления). В силу этого арендатор, использующий указанный объект без согласия собственника имущества, не является субъектом правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ.

В рекомендациях научно-консультативных советов при федеральных арбитражных судах округов, разработанных в целях обеспечения единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права, также не прослеживается однозначный подход.

Соискатель обращает внимание на то, что противоречивые судебные решения и постановления по делам об административных правонарушениях, посягающих на порядок использования объекта федерального нежилого фонда, свидетельствуют о неопределенности правовой нормы, предусмотренной ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, которая, не отвечая требованию взаимосвязи публичного и частного интересов, вносит диссонанс в системное развитие норм административного и гражданского права.

По мнению исследователя, проблема применения ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ заключается в несогласованности данной правоохранительной нормы и норм регулятивных. Бланкетный характер нормы, предусмотренной ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, подразумевает обращение правоприменителя к нормам гражданского права для составления представления об объективной стороне правонарушения.

Анализируя недостатки второй позиции арбитражных судов, соискатель отмечает, что при анализе содержания ответственности за нарушение порядка использования находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов недостаточно указать, что она наступает за нарушение нормы права, предусмотренной ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, поскольку одного нарушения нормы права или правил без указания на нарушенную лицом правовую обязанность недостаточно для возникновения административной ответственности.

Констатируется, что юридическая конструкция состава правонарушения имеет большое значение для правоприменительной деятельности. По мнению исследователя, именно установление факта неисполнения обязанности по обращению за получением разрешения на сдачу объекта федерального нежилого фонда в аренду должно лечь в основу установления вины в действиях арендатора.

В целях исключения несогласованности рассматриваемой правоохранительной нормы и гражданско-правовых (регулятивных) норм предлагается новая редакция ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ (см. шестое положение, выносимое на защиту).

Третья глава «Особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере порядка распоряжения и пользования объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Правовое регулирование производства на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.24 КоАП РФ» рассматриваются условия возбуждения дела об указанном административном правонарушении; акцентируется внимание на административно-правовом статусе прокурора; исследуются официальные письменные документы, с которыми закон связывает возбуждение дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.24 КоАП РФ.

Непосредственное обнаружение прокурором (заместителем прокурора) достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, установленного ст. 7.24 КоАП РФ, является наиболее распространенным поводом к возбуждению дела.

По мнению соискателя, субъектом возбуждения дела об административном правонарушении в сфере распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда является прокурор (заместитель прокурора), обладающий правами и обязанностями по вынесению постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.24 КоАП РФ, и направлению данного дела на рассмотрение арбитражного суда либо мирового судьи.

Автор не соглашается с исследователями (К. Винокуровым, О.А. Рябус), считающими, что ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, закрепляющую компетенцию прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях, необходимо изменить, изъяв из нее упоминание о конкретных статьях, в том числе о ст. 7.24 КоАП РФ. По мнению соискателя, именно прокурора, в силу его правового статуса представителя надзорного органа, законодатель наделил особыми полномочиями по возбуждению отдельной категории дел об административных правонарушениях, в частности по ст. 7.24 КоАП РФ.

Соискатель указывает на наиболее распространенные нарушения и недостатки, допускаемые органами прокуратуры при вынесении постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ, в частности на отсутствие: законного представителя юридического лица при составлении постановления; указания на разъяснение законному представителю юридического лица прав и обязанностей лица, привлекаемого к административной ответственности; указания на адрес места нахождения объекта федерального нежилого фонда; указания на доказательства: а) того, что объект нежилого фонда относится к федеральной собственности, б) фактической передачи и использования объекта федерального нежилого фонда, в) отсутствия согласия собственника федерального имущества на его использование (распоряжение) и т.п.

Во втором параграфе «Доказывание по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.24 КоАП РФ» предлагается авторский подход к определению обстоятельств, подлежащих доказыванию по делам о нарушении порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда.

В предмет доказывания по делам о нарушении порядка распоряжения и пользования объектом федерального нежилого фонда входят следующие факты: 1) принадлежность нежилого помещения (здания, сооружения) к объекту нежилого фонда; 2) принадлежность объекта нежилого фонда к федеральной собственности; 3) необходимость получения разрешения специально уполномоченного органа исполнительной власти на распоряжение объектом федерального нежилого фонда; 4) отсутствие разрешения специально уполномоченного органа исполнительной власти на распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности; 5) осведомленность лица (арендодателя, арендатора) о том, что объект нежилого фонда является федеральной собственностью и включен в Реестр федерального имущества; 6) неправомерное распоряжение должностным лицом объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности; 7) принадлежность виновного лица к категории должностных лиц; 8) включенность правомочия на распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, в совокупность служебных обязанностей должностного лица; 9) отсутствие надлежаще оформленных документов; 10) фактическая передача и использование объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности; 11) использование (незаконное) объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, на момент вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ; 12) иные обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела.

...