Роль прокуратуры Российской Федерации в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

роль прокуратуры российской федерации в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

ТЫСЯЧНАЯ Светлана Викторовна

Белгород - 2010

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Мархгейм Марина Васильевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

член-корреспондент РАН

Мальцев Геннадий Васильевич

кандидат юридических наук

Бойченко Сергей Иванович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Новгородский государственный университет имени Ярослава Мудрого»

Защита состоится 28 января 2011 г. в 11.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.

Автореферат разослан 27 декабря 2010 г.

Ученый секретарь

совета Д 212.015.07 Нифанов А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования определена ответственной заинтересованностью России в надлежащем состоянии сферы защиты прав и свобод человека, что выражено и в ценностном представлении последних, и в соответствующей конституционной обязанности государства (ст. 2) Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.. Данная обязанность обусловливает включение всех публичных структур в правозащитный процесс, который основывается на системе принципов, прямо установленных Конституцией Российской Федерации или выводимых из ее текста. Такие принципы, являясь императивами для государственных и муниципальных органов в их правозащитной практике, одновременно унифицируют и стабилизируют ее, а также способствуют обеспечению необходимой устойчивости правового статуса личности. В силу этого востребовано исследование реализации публичными структурами России конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

Особая правозащитная роль признана за органами российской прокуратуры в силу их автономности относительно функциональных ветвей государственной власти и достаточной разветвленности, обеспечивающей практически повсеместный доступ к ним населения. Помимо этого, защита прав и свобод человека и гражданина законодательно установлена в качестве цели деятельности органов прокуратуры, что подтверждает их правозащитный характер.

При этом отметим, что прокуратура, исходя из своих полномочий, располагает возможностью осуществлять конституционные принципы защиты прав и свобод человека и гражданина в двух - надзорном и ненадзорном - видах деятельности. Именно последний выступает бесспорным предметом исследования конституционно-правовой науки. На нем и сосредоточено авторское внимание в настоящей диссертационной работе.

Необходимо также подчеркнуть, что посредством ненадзорной правозащитной деятельности, которая по юридической природе является инициативной, прокуратура может компенсировать свое влияние, утрачиваемое за счет сокращения надзорных сфер в условиях современного реформирования данной структуры и не снижающегося масштаба нарушений прав человека. Полагаем, что посредством ненадзорной деятельности российская прокуратура может как поддержать свой правозащитный рейтинг, так и упрочить свои позиции в деле реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека внутри страны и за ее пределами.

Несмотря на значимость названных проблем, в конституционно-правовой науке нет специальных исследований, посвященных выявлению роли прокуратуры в реализации ею конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина посредством ненадзорных видов деятельности.

Подобная постановка вопроса является новой, представляется продуктивной в научном и практическом планах, требует глубокого осмысления и комплексного конституционно-правового анализа, определения путей совершенствования обозначенного процесса. Настоящая диссертационная работа и сориентирована на восполнение существующих пробелов.

Степень научной разработанности темы исследования обусловлена значимостью конституционных принципов защиты прав и свобод человека в деятельности государственных органов, включая прокуратуру.

Принципы права рассмотрены с точки зрения общетеоретических позиций такими учеными как С. С. Алексеев, В. М. Баранов, К. В. Ведяхина, К. А. Ковачев, Р. З. Лившиц, Н. С. Малеин, С. Е. Фролов, Р. О. Халфина, Б. В. Шейндлин, Н. С. Явич, Г. С. Яковлев. Проблемы исследования конституционных принципов защиты прав человека отражены в трудах М. В. Баглая, О. В. Вашановой, Л. Д. Воеводина, Б. Н. Габричидзе, Л. И. Глухаревой, В. Т. Кабышева, В. А. Карташкина, М. В. Мархгейм, Л. А. Морозовой, О. В. Смирнова, О. А. Снежко, А. В. Стремоухова, И. Е. Фарбера.

В разработку полномочий многообразных субъектов защиты прав и свобод личности свой вклад внесли П. В. Анисимов, В. В. Бойцова, Т.Д. Зражевская, И. А. Ледях, А. С. Мордовец, Н. В. Папичев, И. Л. Петрухин, И. В. Ростовщиков, К. Б. Толкачев, А. Г. Хабибулин, Н. Ю. Хаманева и др.

Вопросам конституционно-правовых основ организации и реализации правозащитной деятельности прокуратуры посвящены работы А. И. Алексеева, В. Г. Бессарабова, Ю. Е. Винокурова, В. З. Гущина, В. Н. Додонова, Т. Ю. Ермоловой, В. Д. Ломовского, О. И. Мыцыковой, А. В. Победкина, Т. А. Рабко, В. И. Рохлина, А. Ф. Смирнова, А. Я. Сухарева, В. Б. Ястребова, В. Н. Яшина.

Вместе с тем большинство работ названных авторов исследовали отдельные аспекты проблем, связанных с реализацией субъективных прав личности, или выявлением и характеристикой правозащитных полномочий различных органов государственной власти. Роль прокуратуры в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека ранее не выступала предметом специального конституционно-отраслевого научного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступили публично-правовые отношения, складывающиеся по поводу ненадзорной деятельности российской прокуратуры в процессе защиты ею прав и свобод человека и гражданина на основе установленных для этого конституционных принципов.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно-правовых норм, определяющих ненадзорную деятельность российской прокуратуры в сфере реализации ею конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина.

Целью диссертационной работы явилось комплексное конституционно-правовое исследование ненадзорной деятельности прокуратуры Российской Федерации в части раскрытия ее роли в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина в современных условиях.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- раскрытие понятия, сущности и видов принципов защиты прав и свобод человека;

- корреляция принципов защиты прав и свобод человека и правозащитных полномочий прокуратуры;

- рассмотрение генезиса полномочий отечественной прокуратуры в сфере реализации принципов защиты прав и свобод человека;

- систематизация конституционно-правового опыта реализации принципов защиты прав человека органами прокуратуры стран СНГ;

- анализ реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека в рамках международного сотрудничества органов прокуратуры;

- рассмотрение правотворческой формы реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека;

- обобщение опыта реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека при рассмотрении обращений граждан;

- характеристика взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества по поводу реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека;

- выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию правозащитных полномочий прокуратуры, основанных на конституционных принципах защиты прав и свобод человека.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования использованы современные методы познания, адаптированные и апробированные юридической наукой и практикой. В рамках диссертационной работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные методы (исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, социологический). Так, исторический и сравнительно-правовой методы позволили раскрыть генезис полномочий отечественной прокуратуры в сфере реализации принципов защиты прав и свобод человека.

Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.

Структурно-функциональный метод применялся при анализе отношений, возникающих в процессе реализации органами прокуратуры конституционных принципов защиты прав и свобод человека в ненадзорных видах деятельности.

Применение социологических методов позволило выявить роль прокуратуры в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека на современном этапе развития общества и государства.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных различным аспектам проблем прав и свобод человека, связанных с принципами их реализации и защиты со стороны органов прокуратуры.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как Н. А. Боброва, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрук, Е. И. Козлов, В. О. Лучин, Г. В. Мальцев, В. Н. Самсонов, Ю. И. Стецовский, Е. Е. Тонков.

Важное значение при подготовке диссертации имели труды ученых в области общих вопросов теории государства и права: Г. А. Борисова, А. Б. Венгерова, С. А. Комарова, В. М. Корельского, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. С. Нерсесянца, В. Н. Хропанюка и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; кодексы Российской Федерации (от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ об административных правонарушениях, от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ Уголовно-процессуальный, от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ Уголовный); федеральные законы (от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», от 22 апреля 2004 г. № 19-ФЗ «О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 25 октября 1999 г. № 190-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, дополнительного Протокола и второго дополнительного Протокола к ней», от 23 февраля 1996 г. № 19-ФЗ «О присоединении России к Уставу Совета Европы», от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»); закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления Правительства, приказы Генерального прокурора), имеющие отношение к реализации прокуратурой Российской Федерации конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

В диссертации использованы международные договоры, касающиеся принципов защиты прав и свобод человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Декларация глав государств-участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод 1993 г., Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г., Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г., Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г.).

Для обобщения зарубежного опыта реализации органами прокуратуры конституционных принципов защиты прав человека использовались основные законы стран СНГ и их акты об органах прокуратуры.

Проанализированы также касающиеся исследуемой проблематики итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, политико-правовые акты главы российского государства, а также статистические материалы.

Научная новизна исследования связана с поставленными в нем целью и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой работу, с позиции доктрины и практики конституционного права раскрывающую роль российской прокуратуры в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

В рамках данного подхода:

- раскрыты характерные черты конституционных принципов защиты прав и свобод человека и предложена их структура;

- выявлены признаки и на их основе дано авторское определение конституционных принципов защиты прав и свобод человека;

- выделены этапы развития норм основных законов российского государства о реализации органами прокуратуры конституционных принципов зашиты прав человека;

- систематизированы факторы взаимосвязи конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина и ненадзорных правозащитных полномочий российской прокуратуры;

- приведены доводы в пользу того, что взаимодействие правозащитных субъектов различной юридической природы российской прокуратуры с российской прокуратурой как направление приращения ее правозащитного потенциала;

- предложена авторская интерпретация взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества в правозащитной сфере;

- представлены пути совершенствования реализации российской прокуратурой конституционных принципов защиты прав человека в ненадзорных видах деятельности.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Исходя из теоретических разработок конституционно-правовой науки и сопряженных с проблематикой юридических норм, дана характеристика конституционных принципов защиты прав и свобод человека. Уточнено, что любой из них, имея определенную самостоятельность, является элементом в единой системе принципов и не может существовать вне ее.

Конституционные принципы защиты прав и свобод человека являются комплексной категорией, включающей основополагающие идеи онтологического, аксиологического и статусного свойства.

Онтологические принципы:

- составляют исходный блок конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина;

- отражены в Конституции Российской Федерации;

- имеют универсальный характер, распространяясь на защиту всех видов субъективных прав и категорий лиц;

- подкреплены государственным принуждением.

Аксиологические принципы:

- опосредованы основополагающими идеями прав человека;

- зависят от доктринальных интерпретаций;

- большинство из них имеют законодательно объективированную форму.

Статусные принципы:

- опосредованы основополагающими идеями правового статуса личности;

- объективированы в законодательстве;

- отражают отношения между государством и человеком, определяя его место в обществе.

2. На основе анализа научных и правовых источников выявлены признаки и дано авторское определение конституционных принципов защиты прав и свобод человека. В числе признаков:

- предметная определенность;

- стабильность;

- универсальность;

- целевая направленность;

- взаимосвязанность и взаимообусловленность;

- императивность в практической деятельности публичных субъектов;

- объективность отражения закономерностей развития общественных отношений;

- воплощение функции единства правового регулирования.

В дополнение к названным признакам онтологические принципы характеризуются формальной определенностью и нормативностью.

Исходя из этого, конституционные принципы защиты прав и свобод человека представляют собой социально-политически и экономически опосредованные, общеобязательные, отличающиеся стабильностью и взаимообусловленностью руководящие начала, олицетворяющие собой объективные закономерности развития отношений между государством и человеком в целях защиты его прав и свобод.

3. Анализ отечественных конституций на предмет выявления в них норм о реализации органами прокуратуры конституционных принципов зашиты прав человека, позволил выделить четыре этапа их развития:

I этап: с 1918 г. по 1945 г. - полномочия прокуратуры носили исключительно контрольно-надзорный характер при этом вне связи с правами человека (до 1922 г. органами, заменяющими прокуратуру - ВЦИК, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты, рабоче-крестьянская инспекция, органы Народного комиссариата государственного контроля и др.);

II этап: с 1946 г. по 1976 г. - полномочия прокуратуры по надзору реализовывались с выделением надзора за соблюдением и восстановлением прав граждан;

III этап: с 1977 г. по 1978 г. - органы прокуратуры реализовывали появившиеся конституционные принципы защиты прав и свобод человека исключительно средствами прокурорского надзора;

IV этап: с 1979 г. по н. вр. - органы прокуратуры реализуют конституционные принципы защиты прав и свобод человека в рамках надзорных и ненадзорных полномочий (с 1979 г. - участие в правотворческой деятельности Генерального прокурора СССР, а также прокуроров союзных и автономных республик путем законодательной инициативы; с 1992 г. - международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений).

4. С учетом авторских подходов к пониманию конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина в контексте ненадзорных правозащитных полномочий российской прокуратуры систематизированы факторы взаимосвязи названных принципов и полномочий.

Таковыми являются:

- конституционная обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2);

- учреждение конституционной правозащитной структуры (ч. 2 ст. 80, п. «е» ч. 1 ст. 103, ч. 4 ст. 125, ст. 129) и ее последующее развитие;

- законодательная включенность российской прокуратуры в правозащитную деятельность посредством прямого целевого установления защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 1 Закона о прокуратуре);

- императив осуществления органами российской прокуратуры онтологического блока конституционных принципов защиты прав и свобод человека (ст. 18 Конституции РФ).

5. Выявлено, что ненадзорная реализация российской прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина осуществляется в четырех формах - международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение обращений граждан, взаимодействие с иными правозащитными субъектами различной юридической природы. При этом только последняя форма не предусмотрена законодательно, в силу чего именно она способствует приращению правозащитного потенциала российской прокуратуры.

6. Предложена авторская интерпретация взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества в правозащитной сфере. Такое взаимодействие, обусловленное конституционными принципами защиты прав человека, представляет собой обоюдное проявление активности названных сторон, инициативно в соответствии с установленной процедурой и в юридически значимых формах участвующих в пресечении нарушений прав и свобод человека и их восстановлении.

7. Показано, что совершенствованию реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав человека в ненадзорных видах деятельности будут способствовать:

- обязательная доступная для ознакомления информация Генерального прокурора Российской Федерации о результатах его сотрудничества с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека либо в виде специального ежегодного доклада, либо в форме самостоятельного раздела в его ежегодном докладе под рубрикой «О результатах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека»;

- размещение на официальных сайтах органов прокуратуры различных уровней информации о поступающих обращениях граждан, а также результатах их рассмотрения;

- взаимодействие органов прокуратуры с Общественной Палатой Российской Федерации и региональными общественными палатами; предлагается закрепить таковое двусторонними соглашениями на федеральном и региональном уровнях;

- укрепление общественного доверия к прокуратуре Российской Федерации посредством выработки долговременной информационной политики, предусматривающей расширение связей органов прокуратуры с институтами гражданского общества и средствами массовой информации.

Теоретическая значимость исследования определяется необходимостью дальнейшего совершенствования участия российской прокуратуры в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в ненадзорных видах деятельности прокуратуры в связи с реализацией ею конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

Практическая значимость исследования. Материалы исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности прокуратуры и иных структур в сфере защиты прав человека, а также в учебном процессе при преподавании конституционного права России и зарубежных стран, теории государства и права, государствоведения, а также специальных курсов по проблемам защиты прав человека.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры международного права и государствоведения БелГУ.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в пяти научных статьях общим объемом более 2 п.л.; представлены на научно-практических конференциях международного, всероссийского и межрегионального уровней.

Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, изложены цель и задачи, дана характеристика методологической базы исследования, указаны его теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.

Глава первая - «Принципы защиты прав и свобод человека как детерминанта деятельности органов прокуратуры» - включает в себя четыре параграфа, посвященных раскрытию понятия, сущности и видов принципов защиты прав и свобод человека; корреляции принципов защиты прав и свобод человека и правозащитных полномочий прокуратуры; рассмотрению генезиса полномочий отечественной прокуратуры в сфере реализации принципов защиты прав и свобод человека; систематизации конституционно-правового опыта реализации принципов защиты прав человека органами прокуратуры стран СНГ.

В первом параграфе - «Понятие, сущность и виды принципов защиты прав и свобод человека» - раскрыты понятие сущность и виды принципов защиты прав и свобод человека.

Диссертантом обосновано, что в качестве одного из путей выявления места и роли человека в системе складывающихся общественных отношений являются провозглашенные конституционные принципы организации и функционирования общества и государства.

Автором сделано уточнение о том что, в юридической литературе по прежнему остаются малоисследованными конституционные принципы защиты прав и свобод человека и гражданина, несмотря на большое количество работ, посвященных как принципам права вообще, так и их преломлению к отдельным институтам и отраслям.

На основе анализа общетеоретических разработок, посвященных правовым принципам, в работе установлено, что конституционные принципы защиты прав и свобод человека и гражданина являются частным случаем конституционных принципов, но вместе с тем выступают комплексной категорией, включающей основополагающие идеи онтологического, аксиологического и статусного свойства.

Так, онтологические принципы: составляют исходный блок конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина; отражены в Конституции Российской Федерации; имеют универсальный характер, распространяясь на защиту всех видов субъективных прав и категорий лиц; подкреплены государственным принуждением.

Автором уточнено, что аксиологические принципы: опосредованы основополагающими идеями прав человека; зависят от доктринальных интерпретаций; большинство из них имеют законодательно объективированную форму.

В диссертационной работе указано, что статусные принципы: опосредованы основополагающими идеями правового статуса личности; объективированы в законодательстве; отражают отношения между государством и человеком, определяя его место в обществе.

При этом подчеркнуто, что любой из представленных конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина, имея определенную самостоятельность, является элементом в единой системе принципов и не может существовать вне ее.

Далее автором проанализирован международный опыт закрепления конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствующих документах универсального и регионального уровней.

Установлено, что во Всеобщей декларации прав человека1948 г., Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., международных пактах о гражданских и политических правах, а также об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. обнаружен примерно одинаковый набор рассматриваемых нами принципов: недискриминация; защищаемость в судебном порядке; ограничение прав по легитимным основаниям. Вместе с тем в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах отсутствуют принципы защищаемости и равенства перед законом и судом, а в Конвенции о защите прав человека и основных свобод наблюдается видоизменение формулировок отдельных принципов. Например, закрепляя защищенность правовыми средствами, не указываются их конкретные разновидности (судебный или административный порядок), как в ранее названных документах это имело место.

Далее на основе анализа научных и правовых источников выявлены признаки и с их учетом дано авторское определение конституционных принципов защиты прав и свобод человека. В числе признаков автором перечислены: предметная определенность; стабильность; универсальность; целевая направленность; взаимосвязанность и взаимообусловленность; императивность в практической деятельности публичных субъектов; объективность отражения закономерностей развития общественных отношений; воплощение функции единства правового регулирования.

В дополнение к названным признакам онтологические принципы характеризуются формальной определенностью и нормативностью.

Исходя из представленных признаков, диссертантом предложено понимать конституционные принципы защиты прав и свобод человека как социально-политически и экономически опосредованные, общеобязательные, отличающиеся стабильностью и взаимообусловленностью руководящие начала, олицетворяющие собой объективные закономерности развития отношений между государством и человеком в целях защиты его прав и свобод.

Далее в исследовании определены и охарактеризованы функции конституционных принципов защиты прав и свобод человека: регулятивная, информационная, ценностно-ориентационная.

Второй параграф - «Корреляция принципов защиты прав и свобод человека и правозащитных полномочий прокуратуры» - посвящен выявлению факторов обусловленности процесса реализации в рамках ненадзорных полномочий прокуратуры и конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина.

Диссертантом с целью выявления роли прокуратуры в современном процессе защиты прав и свобод человека и гражданина, рассмотрена проблема определения места прокуратуры в государственном механизме. Многообразие взглядов по этому поводу обусловлено тем, что сама Конституция РФ оставила данную проблему «открытой». Анализ имеющихся теоретических разработок показал, что прокуратуру относят как к судебной ветви власти, что в определенной мере поддерживается ст. 129 Конституции Российской Федерации, так и к законодательной или исполнительной. В связи с этим далее в диссертации автором пояснено, что прокуратура представляет собой самостоятельную структуру в государственном механизме, и нет необходимости относить ее к той или иной ветви власти. Это следует из законодательно обозначенной правовой природы прокуратуры - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России (ст. 1 Закона о прокуратуре).

В диссертации уточнено, что правозащитные полномочия прокуратуры при реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека применительно к данному исследованию рассмотрены, исходя из широкого толкования термина «защита»: это не только восстановление нарушенных прав, но и создание таких условий, которые бы оградили человека от посягательств на его права.

Далее автором установлены содержательные особенности понятия реализация и на их основе сделан вывод о том, что таковая является обязательной для осуществления органами российской прокуратуры онтологического блока конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

В диссертации отмечено, что функции прокуратуры находят свою реализацию через надзорный и ненадзорный виды ее деятельности. Выявлено, что ненадзорная реализация российской прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина осуществляется в четырех формах - международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение обращений граждан, взаимодействие с иными правозащитными субъектами различной юридической природы. При этом только последняя форма не предусмотрена законодательно, в силу чего именно она способствует приращению правозащитного потенциала российской прокуратуры.

С учетом авторских подходов к пониманию конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина в контексте ненадзорных правозащитных полномочий российской прокуратуры диссертантом систематизированы факторы корреляционной взаимосвязи названных принципов и полномочий. Таковыми являются: конституционная обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); учреждение конституционной правозащитной структуры (ч. 2 ст. 80, п. «е» ч. 1 ст. 103, ч. 4 ст. 125, ст. 129) и ее последующее развитие; законодательная включенность российской прокуратуры в правозащитную деятельность посредством прямого целевого установления защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 1 Закона о прокуратуре); императив осуществления органами российской прокуратуры онтологического блока конституционных принципов защиты прав и свобод человека (ст. 18 Конституции РФ).

В третьем параграфе - «Генезис полномочий отечественной прокуратуры в сфере реализации принципов защиты прав и свобод человека» - исследовано развитие полномочий отечественной прокуратуры в сфере реализации принципов защиты прав и свобод человека.

Диссертантом обосновано, что законодательное закрепление каталога ненадзорных правозащитных полномочий прокуратуры расширяет ее возможности по реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина.

Установлено, что отсутствие на протяжении достаточно долгого периода времени в российском законодательстве полномочий прокуратуры по реализации ею конституционных принципов защиты прав человека можно объяснить следующими причинами: отсутствие централизованной системы органов прокуратуры до 1936 г.; незакрепление в конституциях советского периода (до 1937 г.) норм о правах человека; не ориентированность на человека деятельности самого государства; исторические события, требовавшие от государственного аппарата сосредоточения сил на их разрешении и др.

Далее на основе анализа отечественных конституций на предмет выявления в них норм о реализации органами прокуратуры конституционных принципов защиты прав человека, автором диссертации выделены четыре этапа их развития:

Первый этап охватывал 1918-1945 гг. В этот период полномочия прокуратуры носили исключительно контрольно-надзорный характер при этом вне связи с правами человека. Показано, что до 1922 г. органами, заменяющими прокуратуру, были ВЦИК, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты, рабоче-крестьянская инспекция, органы Народного комиссариата государственного контроля и др.

На втором этапе - 1946 - 1976 гг. - полномочия прокуратуры по надзору реализовывались с выделением специального объекта - за соблюдением и восстановлением прав граждан

Третий этап длился с 1977 по 1978 гг. Тогда органы прокуратуры реализовывали появившиеся конституционные принципы защиты прав и свобод человека исключительно средствами прокурорского надзора.

Четвертый этап, начавшийся в 1979 г. продолжается и сегодня. Органы прокуратуры реализуют конституционные принципы защиты прав и свобод человека в рамках надзорных и ненадзорных полномочий. При этом 1979 г. началось участие в правотворческой деятельности Генерального прокурора СССР, а также прокуроров союзных и автономных республик путем законодательной инициативы; а с 1992 г. - международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений.

В четвертом параграфе - «Конституционно-правовой опыт реализации принципов защиты прав человека органами прокуратуры (на примере основных законов постсоветских государств» - систематизирован конституционно-правовой опыт реализации принципов защиты прав человека органами прокуратуры в странах СНГ.

Автором подчеркнуто, что всестороннему исследованию полномочий прокуратуры по реализации конституционных принципов защиты прав человека способствует опыт зарубежных государств в аналогичной сфере. В качестве фокусной группы избраны государства-участники СНГ. Актуальность обобщения опыта именно данных стран, по мнению диссертанта, обусловлена рядом причин: в последнее время активизировались попытки некоторых политических и других кругов побудить российского законодателя отказаться от традиционных основ отечественной прокуратуры в пользу заимствования модели развития соседних государств; неуклонное расширение правового сотрудничества с иностранными государствами само по себе требует достаточно глубокого знания особенностей соответствующих правовых систем; несмотря на общность правовой культуры государств-участников СНГ, в последние годы они демонстрируют все более разнообразные подходы к решению проблем в рассматриваемой сфере.

В ходе дальнейшего исследования в учредительных актах заявленной группы государств автором были выявлены онтологические принципы защиты прав и свобод человека и гражданина. Своеобразным мерилом каталога конституционных принципов защиты прав и свобод человека диссертантом выступили нормы Конституции Российской Федерации по причине имеющихся экспертных выводов Венецианской комиссии Совета Европы (Комиссия Совета Европы «За демократию через право») на этот счет.

Осуществленный автором анализ конституционных норм дал основания утверждать, что во всех основных законах заявленной группы государств отражены онтологические принципы, но в различном объеме.

Диссертантом уточнено, что в бывших социалистических странах основы статуса прокуратуры установлены достаточно четко как в самих конституциях, так и в специальных актах о прокуратуре.

Дальнейший анализ совокупности конституционно-правовых актов показал, что защита прав и свобод личности в странах СНГ осуществляется прокуратурой прямо или косвенно, при реализации почти всех ее функций, в особенности таких как надзор.

Диссертантом отмечено, что помимо надзорной деятельности, заявленные конституционные принципы защиты прав и свобод человека реализуются органами прокуратуры в государствах-участниках СНГ и в ненадзорных видах деятельности. Традиционными среди таковых являются рассмотрение в органах прокуратуры заявлений и жалоб человека и гражданина, а также участие в правотворческой деятельности.

Далее сделан вывод, что в развитии самого института прокуратуры в целом, а также в становлении отдельных видов ее деятельности в государствах СНГ прослеживается преемственность у советской системы. Это же можно сказать и о реализации конституционных принципов защиты прав человека органами прокуратуры. Учредительные акты, а также законодательство о прокуратуре рассмотренной группы государств было принято приблизительно в одинаковые хронологические рамки и с аналогичными российским нормами, поэтому юридические формулировки, касающиеся исследуемой сферы также имеют содержательную идентичность как между собой, так и с российским законодательством. Отражение в конституционно-правовых актах государств СНГ прямо или косвенно целей, задач, отдельных полномочий и направлений деятельности, связанных с защитой прав человека, позволило утверждать о развитии института прокуратуры на территории постсоветского пространства в правозащитном ключе.

В главе второй - «Ненадзорные сферы реализации прокуратурой Российской Федерации конституционных принципов защиты прав и свобод человека», - состоящей из четырех параграфов, проанализирован процесс реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека в рамках международного сотрудничества органов прокуратуры; рассмотрена правотворческая форма реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека; обобщен опыт реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека при рассмотрении обращений граждан; охарактеризовано взаимодействие органов прокуратуры с институтами гражданского общества по поводу реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

В первом параграфе - «Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры Российской Федерации» - диссертантом представлены результаты анализа процесса реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека в рамках международного сотрудничества органов прокуратуры.

Диссертантом отмечено, что современное международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации - ненадзорное направление ее правозащитной деятельности, в рамках которого реализуются в форме осуществления принципы защиты прав и свобод человека. Об этом свидетельствуют и положения Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 12 марта 2009 г. № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации». Активизация и повышение эффективности участия прокуратуры Российской Федерации в международном сотрудничестве осуществляется в целях укрепления ее авторитета, в том числе путем отстаивания и пропаганды принципов ее деятельности, направленных на защиту прав и свобод человека.

Автором уточнено, что субъектом заявленного международного сотрудничества выступает только Генеральная прокуратура Российской Федерации. Все иные органы и учреждения прокуратуры России не вправе непосредственно вступать в международно-правовые отношения с органами других государств и международными организациями. Вместе с тем, это не лишает органы и учреждения прокуратуры России права обращаться с соответствующими предложениями в Генеральную прокуратуру России.

Далее в диссертации выделены конкретные формы международного сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации: участие в разработке международных многосторонних и двусторонних договоров и соглашений по проблемам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи; заключение и непосредственная реализация международных договоров о взаимной правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным и иным делам; консультации по правовым вопросам; обмен делегациями специалистов для передачи опыта; проведение научных и научно-практических конференций, семинаров, встреч руководителей прокуратур и т.д.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации функционирует специальное подразделение, ответственное за организацию работы по международному сотрудничеству. После ряда реорганизаций в 1992-1995 гг. международно-правовой отдел Генеральной прокуратуры Российской Федерации окончательно выделился в самостоятельное подразделение.

В диссертационной работе отмечено, что международное сотрудничество Генеральной прокуратуры Российской Федерации носит как универсальный, так и региональный характер и осуществляется в рамках ООН, Совета Европы, Содружества Независимых Государств (СНГ), и ряда других организаций. Объем и процедура выполнения процессуальных действий российскими органами прокуратуры в порядке оказания правовой помощи в определенной степени зависят от того, к Совету Европы или СНГ относится взаимодействующее с Россией государство.

Второй параграф - «Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности» - посвящен правотворческой форме реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

Автором подчеркнуто, что участие органов прокуратуры в правотворчестве имеет важное профилактическое значение, поскольку позволяет предотвратить принятие правовых актов, нарушающих права человека, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Для российской прокуратуры обязательными при осуществлении данного блока правозащитных полномочий являются онтологические принципы защиты прав и свобод человека.

Диссертантом определено, что участие прокуроров в правотворческой деятельности присуще всем этапам развития российской прокуратуры. В соответствии с современным российским законодательством о прокуратуре к числу субъектов, участвующих в правотворческой деятельности, отнесены Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, района (п. 4 ст. 1 и ст. 9 Закона о прокуратуре). В большинстве субъектов Федерации их основными законами (конституциями, уставами) прокурорам предоставлено право законодательной инициативы.

В исследовании показано, что Закон о прокуратуре не предусматривает процедуры участия прокурора в правотворчестве. В целях обеспечения надлежащей организации работы в этой сфере Генеральный прокурор Российской Федерации издал приказы от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» и от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации».

В представленной работе в качестве целей участия прокуроров в правотворческой деятельности автором обозначены: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; формирование единого правового пространства на территории страны; обеспечение согласованности юридических предписаний органов публичной власти; обеспечение регламентации решения вопросов местного значения; улучшение систематизации муниципальных правовых актов; снижение влияния бюрократических интересов, противоречащих потребностям населения; исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов.

Далее диссертантом перечислены и охарактеризованы основные направления правотворческой деятельности прокуратуры на федеральном и региональном уровнях. Представлена практика участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности (на примере материалов Белгородской области). В работе также выявлены проблемы, связанные с участием прокуратуры в муниципальном нормотворчестве и представлены пути разрешения этих проблем.

Третий параграф - «Рассмотрение органами прокуратуры обращений граждан» - посвящен обобщению опыта реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека при рассмотрении обращений граждан.

Диссертантом отмечено, что работа по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений представляет собой самостоятельный ненадзорный вид деятельности российской прокуратуры, при осуществлении которого прокуроры руководствуются блоком онтологических конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

В исследовании подчеркнуто, что нарастающий поток обращений граждан в различные инстанции отражает, с одной стороны, их социальную активность, доверие к политическим институтам государства, а с другой, - определенные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве.

В диссертационной работе приведены статистические материалы, подтверждающие востребованность данного правозащитного вида детальности прокуратуры (на примере Белгородской области).

Так, количество жалоб, поступивших в органы прокуратуры Белгородской области за 6 месяцев 2010 г., составило 9 236, что на 2,2% больше, чем за аналогичный период 2009 г. (9 044).

Нормативной базой рассмотрения обращений граждан органами прокуратуры выступают закон о прокуратуре, федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан, а также приказ Генерального прокурора Российской Федерации 2007 г. «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

Автором систематизированы нормативно предусмотренные формы обращений граждан: в зависимости от их предмета (предложение, заявление, жалоба, ходатайство); по количеству обращающихся субъектов (индивидуальные, коллективные); с учетом повторяемости обращения (первичное, повторное).

Далее в диссертационной работе представлена характеристика законодательно определенной процедуры рассмотрения обращений в органы прокуратуры, а также организации ими личного приема граждан. Каждая из названных процедур подробно изложена на официальных сайтах данных государственных органов в сети Интернет. Вместе с тем на этих же сайтах нет никаких данных о статистике, динамике, характере поступающих в прокуратуру обращений от граждан. Диссертантом сделан вывод, что такая практика снижает мотивацию граждан обращаться именно в прокуратуру для защиты своих прав и свобод. Откорректировать это возможно, например, путем размещения на официальных сайтах органов прокуратуры информации о результатах рассмотрения ими обращений граждан.

В четвертом параграфе - «Взаимодействие органов прокуратуры с институтами гражданского общества» - охарактеризовано взаимодействие органов прокуратуры с институтами гражданского общества по поводу реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека.

Диссертантом отмечено, что при реализации органами прокуратуры онтологического блока конституционных принципов защиты прав и свобод человека актуализируется их взаимодействие с различными институтами гражданского общества. Свидетельством тому выступает указание «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями», подписанное Генеральным прокурором Российской Федерации 17 декабря 2002 г.

Автором также осуществлено теоретическое разрешение вопроса о содержательном наполнении понятия «взаимодействие» и его отграничение от смежной конструкции «гражданский контроль общественности за государственными структурами». С учетом полученных результатов диссертантом предложена собственная интерпретация взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества в правозащитной сфере. Такое взаимодействие, обусловленное конституционными принципами защиты прав человека, представляет собой обоюдное проявление активности названных сторон, инициативно в соответствии с установленной процедурой и в юридически значимых формах участвующих в пресечении нарушений прав и свобод человека и их восстановлении.

Далее в диссертационной работе обосновано, что в рамках заявленного взаимодействия целесообразно использовать новые возможности, предусмотренные российским законодательством. Поэтому в качестве направления совершенствования реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав человека в ненадзорных видах деятельности будет способствовать ее взаимодействие с Общественной Палатой Российской Федерации и региональными общественными палатами. Предложено закрепить такое сотрудничество двусторонними соглашениями на федеральном и региональном уровнях.

В Заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, предложения по совершенствованию российского законодательства, влияющие на процесс реализации в рамках ненадзорных правозащитных полномочий прокуратуры конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина.

прокуратура право свобода защита

Основные положения диссертации изложены в 5 публикациях автора общим объемом более 2 п.л., в т.ч.

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Тысячная, С.В. Доктрина защиты прав человека в контексте правозащитной функции государства [Текст] / С.В. Тысячная // Пробелы в Российском законодательстве. Юридический журнал. - 2010. - №5. - 0,5 п.л.

...