Конституционно-правовое регулирование федерального законодательного процесса России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Конституционно-правовое регулирование федерального законодательного процесса России

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Измалков А.В.

Белгород - 2010

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина» федеральный законодательный президент россия

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Ермаков Владимир Гаврилович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Самсонов Валерий Николаевич

кандидат юридических наук, доцент

Храмцов Антон Владимирович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет»

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена востребованным временем уточнением функций государства и активизацией реформирования публичного механизма, в результате чего возросла роль федеральной законодательной деятельности, направленной на приближение России к качеству демократического правового государства. Значительное возрастание законотворческой активности повлекло за собой обострение проблем качества принимаемых федеральных законодательных актов, таких как несовершенство, пробельность, коллизионность, избыточность, асоциальность, которые касаются как материальных, так и процессуальных норм законодательства.

Резкие изменения, произошедшие в 90-е гг. ХХ в., наложили свой отпечаток на различные стороны федерального законотворчества: преобразовался субъектный состав, усложнилась процедура законодательного процесса, возросла значимость нормативного регулирования правовых отношений, в том числе в связи с возникновением новых институтов права и необходимостью модернизации многих отраслей российского законодательства. При этом сам механизм федерального законотворчества также нуждается в совершенствовании, прежде всего, в части восполнения пробела в правовом регулировании данной процедуры с учетом интеграции его самостоятельных стадий.

В современной отечественной конституционной доктрине, посвященной проблемам федерального законотворчества, имеются явные исследовательские пробелы, опосредованные недостатком фундаментальных работ, касающихся многочисленных дискуссионных проблем российского законодательного процесса на федеральном уровне. Конституционная наука ставит новые задачи, в том числе по уточнению сущности, правовой природы и содержания федерального законодательного процесса, систематизации существующих подходов к конституционно-правовому пониманию федерального законотворчества, исследованию видовой дифференциации федерального законодательного процесса, выработке рекомендаций по созданию модели и функционированию конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов.

Особо актуализируется проблема выявления и исследования тенденций развития федерального законодательного процесса, обусловленная его динамическим характером. Практика подтверждает необходимость модернизации устаревшей законотворческой процедуры, внедрения и использования новых информационных технологий в законотворчестве, совершенствования отдельных процессуальных этапов и элементов, однако, адекватного конституционно-правового механизма реализации указанных положений до настоящего времени не сложилось.

В связи с этим, процесс федерального законотворчества России является одной из наиболее актуальных проблем на современном этапе реформирования российской государственности. Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. В современной отечественной науке конституционного права различным аспектам федерального законодательного процесса России посвящено немало различных по форме исследований. Особенностям функционирования федеральных органов законодательной власти посвящены публикации П.А. Астафичева, С.Н. Бабурина, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Б.И. Курашвили, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, проблемам законодательно-инициативной деятельности - исследования А.И. Абрамовой, Н.Е. Андрианова, С.В. Бошно, Д.А. Ковачева, Н.П. Колдаевой, Е.В. Крестьянинова, М.В. Прохорова, Н.А. Тузова, проблемам, связанным с рассмотрением законопроектов Федеральным Собранием Российской Федерации - труды Л.С Адарчевой, Е.Е. Бобраковой, В.И. Чехариной, исследованию вето Президента РФ - работы И.Л. Волошенко, Ю.Г. Звягина, А.А. Котенкова, Л.А. Окунькова, В.А. Рощина, проблематике стадии опубликования и обнародования федеральных актов - исследования Л.И. Антоновой, А.Н. Кокотова, Ю.А. Королева, Н.Я. Соколова. Иные проблемы федерального законодательного процесса исследованы также в трудах И.А. Дубова, Н.А. Калининой, Н.П. Колдаевой, А.А. Котенкова, М.В. Кострицкой, Р.К. Надеева, В.М. Платонова, Р.О. Халориной, А.Н. Шохина.

Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование различных сторон избранной автором темы, следует отметить, что в условиях современного реформирования публично-властной системы России проблемы правового регулирования федерального законодательного процесса России нуждаются в дальнейших научных разработках.

Объект диссертационного исследования составил комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе федерального законотворчества России.

Предметом диссертационного исследования явилась совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих федеральный законодательный процесс России.

Цель диссертационной работы состояла в комплексном научном исследовании проблем конституционно-правового регулирования федерального законодательного процесса России в контексте совершенствования и повышения эффективности законодательства, регулирующего данный институт.

Заявленная цель достигнута путем решения следующих задач:

- определить сущность, правовую природу, содержание и основные направления развития федерального законодательного процесса;

- систематизировать сложившиеся подходы к конституционно-правовому пониманию федерального законотворчества, с учетом его исторического развития;

- выявить специфику видовой дифференциации федерального законодательного процесса;

- раскрыть стадии федерального законодательного процесса;

- проанализировать особенности процедуры рассмотрения законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации;

- определить роль Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе;

- раскрыть содержание и систематизировать недостатки стадии официального опубликования федерального законодательного акта и вступления его в силу;

- выработать рекомендации по созданию модели и функционированию конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов.

Теоретическая основа исследования процесса федерального законотворчества опирается на развитую российскую правовую доктрину, воплощенную в юридических знаниях, сформулированных многими учеными-исследователями. При анализе проблем законотворчества необходимо говорить о вкладе ученых, начиная еще с Э. Канта, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, американских федералистов и таких исследователей ХХ в. как Дж. Ламберт, Э. Лейкман, Ф. Люшер, М. Ориу, К. Поппер, которые, исследуя природу правового государства и принципа разделения властей, подчеркивали важность законотворческой функции и надлежащей организации ее осуществления. Рассматривая общие вопросы федерального законотворчества, диссертант опирался на фундаментальные достижения, полученные при исследовании более общих конституционно-правовых проблем, связанных с деятельностью органов законодательной власти. Среди них особого упоминания заслуживают имена российских государствоведов досоветского периода Н.И. Кареева, Б.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, Л.А. Тихомирова, Г.Ф. Шершеневича и др.

Научное исследование проблем федерального законодательного процесса базируется на трудах современных российских ученых в области конституционного права, теории права и государства, государственного управления, отраслевых разработок правовой науки, в которых нашли отражение проблемы государственного строительства, парламентаризма, законотворчества, а также различные аспекты федерального законодательного процесса России и иные вопросы, касающиеся исследуемой проблематики. Среди них работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.А. Борисова, Н.В. Витрука, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, А.В Малько, М.В. Мархгейм, В.С. Нерсесянца, А.Н. Нифанова, В.Н. Самсонова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.Е. Тонкова, А.Г. Хабибулина, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и др.

Правовая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др.), федеральных законов (от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и др.), указов Президента Российской Федерации, актов палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти. Проанализированы также итоговые решения Конституционного, Пленума Верховного судов Российской Федерации.

В диссертации использованы международные договоры, стороной которых является Российская Федерация.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили информационно-аналитические, статистические и социологические данные, в том числе приведенные в материалах научно-практических конференций, научных исследованиях и периодических изданиях. Рассмотрены также проекты ряда федеральных конституционных и федеральных законов.

Помимо этого уделено внимание актам Конституционного и Верховного судов Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.

Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть общие направления, характерные для процесса федерального законотворчества России, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования субъектов федерального законодательного процесса.

Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, систематизировать и классифицировать этапы законотворческой деятельности.

В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.

Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что способствовало иллюстрированию теоретических позиций конкретными примерами из современной российской практики.

Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, выполненную в рамках конституционно-отраслевой юридической науки, посвященную концептуальному исследованию конституционно-правового регулирования современного федерального законодательного процесса России.

С позиций генезиса исследуемого института в отечественной истории и в контексте современных тенденций рассмотрено становление и развитие процесса федерального законотворчества, отдельных его элементов.

В работе предложена авторская трактовка понятия «федеральный законодательный процесс», уточнена его интегративная структура; впервые представлена видовая дифференциация федерального законодательного процесса, а также критерии, на основе которых она произведена; определен статус законоподготовительной стадии, выявлены ее элементы; выделены самостоятельные этапы стадии рассмотрения федерального законодательного акта в Совете Федерации; представлена конституционно-правовая модель механизма обеспечения исполнения принимаемых законодательных актов.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Исследование научных и правовых источников дало возможность представить авторскую трактовку понятия «федеральный законодательный процесс». Он представляет собой совокупность действий уполномоченных органов, направленных на создание, изменение, отмену федеральных законодательных актов, конечной целью которых является введение в российскую правовую систему законов, обеспеченных правореализационным механизмом.

Уточнена интегративная структура федерального законодательного процесса России:

- комплекс мероприятий по осуществлению законоподготовительных процедур, направленных на создание, изменение, отмену текста федерального законопроекта, разработку механизма по обеспечению исполнения норм федерального законодательного акта;

- внесение законопроекта в Государственную Думу;

- работа с федеральным законодательным актом в палатах Федерального Собрания;

- рассмотрение федерального законодательного акта главой государства;

- принятие решения по федеральному законодательному акту;

- придание федеральному законодательному акту юридической силы.

2. Выявлены критерии, на основе которых выделены самостоятельные виды законодательных процедур:

- характер законоподготовительной работы, обусловленной спецификой принимаемого акта;

- субъектный состав при реализации права законодательной инициативы;

- форма принимаемого акта;

- специфика внесения, рассмотрения, обсуждения, принятия, отклонения федерального законодательного акта палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации,

- допустимость согласительных процедур;

- возможность президентского ветирования;

- особенности официального опубликования принятого акта.

3. С учетом указанных критериев на основе анализа конституционно-отраслевых, теоретико-правовых и нормативных правовых источников предложена видовая дифференциация федерального законодательного процесса.

По природе участников федерального законодательного процесса выделены: народное законотворчество (федеральный референдум), посредством которого может быть принят федеральный законодательный акт, и законотворчество органов государственной власти, выраженное в следующих видах:

- изменение и пересмотр положений Конституции Российской Федерации;

- создание, изменение или отмена федерального конституционного закона;

- создание, изменение или отмена федерального закона;

- изменение или отмена закона Российской Федерации;

- создание, изменение или отмена норм федерального бюджета;

- оценка конституционности, ратификация и денонсация международных договоров.

В рамках изменения и пересмотра положений Конституции Российской Федерации уточнены самостоятельные формы данного процесса:

- пересмотр положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации;

- поправочные процедуры по главам 3-8 Конституции Российской Федерации;

- внесение изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации, касающееся состава субъектов Российской Федерации;

- изменения, касающиеся наименования субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации).

4. Анализ научной юридической литературы и правовых источников позволил привести новые доводы в пользу принятия самостоятельных актов: Федерального закона «О нормативных правовых актах» и Законодательного кодекса Российской Федерации.

Принятие указанных актов, с одной стороны, даст возможность четко определить задачи, функции, права, обязанности, ответственность и структуру каждого из субъектов законотворчества, детально установить порядок взаимодействия органов государственной власти в федеральном законодательном процессе, с другой, - позволит устранить существующую процедурную неопределенность.

5. Диссертантом определен статус законоподготовительной стадии в рамках федерального законодательного процесса. Она определяется как система последовательных действий, направленных на планирование, разработку и предварительную экспертизу текста федерального законопроекта.

Самостоятельными элементами законоподготовительной стадии выступают:

- планирование федеральной законопроектной деятельности;

- непосредственная подготовка (выработка) текста федерального законопроекта;

- экспертиза выработанного текста федерального законопроекта.

6. Основываясь на теоретических и конституционно-отраслевых разработках юридической науки, сделан вывод, что стадия рассмотрения законодательного акта Советом Федерации является комплексной и состоит из следующих самостоятельных этапов:

- принятие федерального законодательного акта к рассмотрению Советом Федерации;

- рассмотрение федерального законодательного акта комитетом, комиссией Совета Федерации;

- рассмотрение федерального законодательного акта на заседании Совета Федерации.

7. На основе анализа правовых источников, российской правовой доктрины, с учетом применения социологического метода познания выявлена зависимость эффективности действия принятого федерального законодательного акта от качества проработанности механизма обеспечения его исполнения.

В целях адекватного функционирования конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов, считаем необходимым осуществление комплекса следующих мероприятий:

- введение института авторства закона;

- предварительная апробация действия законодательного акта на определенной территории;

- четкое указание в тексте законопроекта на комплекс дополнительных мер, необходимых для реализации норм принятого правового акта (в частности, разработка и принятие нормативных документов, направленных на конкретизацию положений принимаемого федерального законодательного акта);

- разработка мер ответственности для соответствующих исполнителей за нарушение порядка реализации положений федерального законодательного акта.

Сделан вывод, что содержание механизма обеспечения исполнения федерального законодательного акта состоит в создании необходимых условий для претворения норм принимаемого закона в жизнь, реализация которых должна быть направлена на надлежащее исполнение заложенных в тексте законодательного акта предписаний и обусловлена всесторонним анализом (экспертизой) положений принимаемого закона.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат, сопутствующий процессу федерального законотворчества, способствуют переосмыслению важных аспектов правового регулирования данной сферы на федеральном уровне.

Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Диссертационное исследование способствует уточнению и развитию концептуальных позиций, касающихся федерального законодательного процесса в целом, дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способствуют утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы в сфере реализации процесса федерального законотворчества.

Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, парламентского права, законодательного процесса, а также соответствующих спецкурсов и семинаров. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Практическая реализация и апробация теоретических положений работы проходила путем публикации результатов в печати, а также выступлений в ходе следующих научных и научно-практических конференций: Ежегодные конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина - 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 гг.; VI Международная научно-практическая конференция юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова «Современное законотворчество: теория и практика», посвященная 100-летию Государственной Думы РФ - декабрь 2005 г.; конференция кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» - апрель 2007 г.; Международная научно-практическая конференция юридического факультета Белгородского государственного университета «Институциональная система государства: проблемы формирования и перспективы развития» - май 2007 г; конференция «Муниципальное управление: этапы становления и развития (к 90-летию Елецкого городского Совета депутатов)» - ноябрь 2007 г. и др.

По проблемам диссертационного исследования опубликовано 19 работ, общим объемом более 12 печатных листов.

Результаты исследования используются автором при чтении специального учебного курса «Законодательный процесс и законодательная техника» в Елецком государственном университете им. И.А. Бунина.

Структура диссертационного исследования опосредована целевыми ориентирами разработки заявленной проблемы, ее особенностями и логикой развития. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, изложены цель и задачи, определены объект и предмет исследования, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы исследования, дана характеристика его методологической базы, обоснована научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.

Первая глава - «Понятийный аспект регулирования федерального законодательного процесса» - состоит из трех параграфов и посвящена исследованию понятия и сущности федерального законотворчества, историческому очерку становления федерального законодательного процесса, общей характеристике тенденций развития федерального законодательного процесса России на современном этапе. Автором проанализирована специфика видовой дифференциации федерального законодательного процесса России, обоснованы критерии дифференциации.

В первом параграфе - «Историческое развитие законотворчества как института конституционного права России» - автором исследована эволюция законодательного процесса и, в частности, осуществлен историко-правовой анализ становления и развития института федерального законотворчества в отечественной правовой доктрине.

На основании проведенного исследования диссертант приходит к выводу, что вопрос становления и развития законодательного процесса является неоднозначным. На протяжении времени законодательные функции осуществлялись различными органами. Этим, в свою очередь, и была обусловлена специфика принимаемых актов в конкретные промежутки времени.

Автором выделены три принципиальных этапа становления и развития законодательного процесса: досоветский, советский и постсоветский.

Специфика развития идей законодательного процесса в дореволюционной России обусловлена следующим. Орган, обладающий законодательными полномочиями, существовал в России совсем непродолжительное время. При этом идеи законодательного процесса развивались в условиях постоянного противодействия. С одной стороны, в силу внутренних убеждений или под давлением обстоятельств осознавалась необходимость реформ, с другой, - над реформаторами всегда довлело непонимание перемен со стороны консервативного дворянства и нежелание поступиться хотя бы частью своей власти, когда необходимо было от обещаний переходить к конкретным действиям.

Взгляды сторонников представительного правления нередко отмечались двойственностью, противоречивостью. Например, провозглашалось разделение властей, но как оказалось в итоге - над всеми властями стоит монарх, а законодательную власть осуществляет лишь законосовещательный представительный орган. Как следствие, разделение властей выражалось лишь распределении функций государственного управления по различным органам.

Диссертантом обозначено, что процесс издания нормативных документов (в какую бы форму он не был обличен) не был статичен, поэтому внутри досоветского этапа выделяется стадия развития законодательного процесса с древнейших времен до утверждения абсолютизма в России, где наиболее яркими являются годы функционирования Боярской Думы и Земских Соборов, выражавших интересы боярства и сословий.

В рамках досоветского этапа выделен революционный период (1918-1920 гг.), характеризующийся тем, что перспективы конкретного законопроекта в данное время во многом зависели не от качества разработанного проекта, а от воли Главнокомандующего.

Советский этап охарактеризован отнесением законодательной функции к прерогативе Верховного Совета СССР. Вместе с тем указано, что при этом фактически законодательствовало Политбюро ЦК ВКП (б), его Генеральный секретарь. На сессиях Советов, равно верховных и местных, таким директивам только придавались юридически принятые формы. Регламенты, как правило, несли в себе лишь набор элементарных правил проведения заседаний без каких-либо попыток выхода на качественно отличительные парламентские формы работы.

В рамках исследования постсоветского этапа освещены тенденции по систематизации правового регулирования процесса федерального законотворчества России, а также приведена периодизация функционирования парламента (по-палатно) с 1993 г. по настоящее время.

В рассматриваемой части работы осуществлена систематизация отечественной конституционной доктрины, касающейся проблем федерального законотворчества.

Во втором параграфе - «Основные направления развития современного федерального законотворчества в России» - проанализированы перспективы принятия нормативных актов, призванных регламентировать процесс законотворчества (т.н. нормативная правовая модернизация), планирование федеральной законопроектной работы, мониторинг современного законодательства, классификация правовых актов.

Автор констатирует, что совершенствование нормативного правового регулирования федерального законодательного процесса будет достигнуто путем принятия ряда актов, призванных наиболее четко урегулировать вопросы содержания и процедуры законотворчества на федеральном уровне, разрешить многие коллизионные аспекты этой деятельности. Решение данной задачи возможно посредством принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах РФ» и Законодательного кодекса РФ.

Диссертантом подчеркнуто, что вплоть до сегодняшнего времени в России просто не существует единого нормативного акта, регулирующего всю совокупность федеральных законодательных процедур, а нормы, касающиеся общего порядка и отдельных аспектов процедуры принятия законодательных актов, содержатся в различных законах, регламентах, а также ряде ведомственных правовых актов. В связи с этим, обоснована необходимость включения в содержание Законодательного кодекса РФ разделов, регламентирующих деятельность всех органов и субъектов, осуществляющих федеральный законодательный процесс, включая этапы по планированию и выработке концепции законопроекта, а также механизм обеспечения исполнения норм принятого правового акта. Автором приведены доводы в пользу того, что в данном акте целесообразно урегулировать не только общие вопросы законодательного процесса, но и уделить внимание определению статуса должностных лиц, участвующих в законотворчестве, правилам законодательной техники, проблемам правореализационной деятельности, разрешению спорных вопросов взаимодействия субъектов законотворчества, иным проблемам современного федерального законодательного процесса.

Диссертантом в целом поддерживается идея, изложенная в отечественной правовой доктрине, относительно принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах РФ». Указанный документ будет способствовать решению остро стоящих и нуждающихся в скорейшем нормативном разрешении проблем современного законодательного процесса. При этом современные проекты данного акта, по мнению диссертанта, универсальными назвать достаточно сложно, поскольку остается значительное количество не урегулированных моментов. Так, например, все законопроекты, внесенные ранее в соответствующую палату парламента, не содержат норм о соотношении федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов РФ, а также соотношении с нормативными актами иного уровня иерархии; отсутствует четкий механизм взаимодействия органов государственной власти в процессе федерального законотворчества; не закрепляется возможность привлечения к разработке федеральных законодательных актов различных научных институтов и ведущих ученых-специалистов в конкретной области знания. Кроме того, не содержится норм, касающихся института авторства закона, ответственности за разработку и принятие законопроекта, не предусмотрены правила классификации и систематизации нормативных правовых актов. Диссертантом обоснована необходимость применения указанных институтов на практике.

Отмечено также, что среди главных недостатков современного российского законотворчества является отсутствие качественного планирования федеральной законопроектной деятельности и мониторинга законодательства. В результате чего происходит постоянное перенасыщение законодательного органа различными по своей сути и, как правило, несвоевременными законопроектами.

На основании анализа российской правовой доктрины и нормативного материала, диссертант указывает на необходимость совершенствования процедуры планирования и мониторинга законодательства. При этом сделан вывод, что имеющая место множественность правовых классификаторов не способствует эффективному решению поставленных проблем. Подчеркнуто, что классификация нормативных актов должна носить не только федеральный, но и региональный характер, а также включить акты органов местного самоуправления. Обоснована потребность в урегулировании порядка использования справочно-правовых систем, призванных классифицировать нормативные документы. Предложено решение проблемы платности предоставления подобных услуг и проблемы официального признания и применения указанных источников. В современных условиях особенно востребовано внедрение и распространение новых информационных технологий в процессе федерального законотворчества.

В третьем параграфе - «Специфика видовой дифференциации федерального законодательного процесса» - проанализированы проблемы федерального законотворчества России. Автором сделан вывод, что современный федеральный законодательный процесс имеет специфику дифференциации на самостоятельные виды. Современная правовая доктрина не рассматривает данный подход, отдавая предпочтение лишь выявлению особенностей при принятии того или иного вида федерального законодательного акта.

Диссертантом выделены самостоятельные виды федерального законодательного процесса. Особой формой называется народное законотворчество (федеральный референдум), посредством которого допустимо принятие федерального законодательного акта. Определены формы процесса изменения и пересмотра положений Конституции РФ.

В качестве критериев дифференциации федерального законодательного процесса определены: характер законоподготовительной работы; субъектный состав при реализации права законодательной инициативы; форма принимаемого акта; специфика рассмотрения, принятия и отклонения федерального законодательного акта Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ, допустимость согласительных процедур, возможность президентского ветирования, особенности официального опубликования принятого акта.

Вторая глава - «Практический аспект процедуры федерального законодательного процесса» - состоит из пяти параграфов, содержащих выводы по практической реализации совершенствования конституционно-правового регулирования федерального законодательного процесса России.

В первом параграфе - «Проблематика стадий федерального законодательного процесса» - осуществлен анализ полемики, связанной с определением границ федерального законодательного процесса.

Диссертантом подчеркнуто, что вплоть до настоящего времени одним из открытых вопросов остается проблема определения структуры законодательного процесса, а также последовательности реализации механизма законотворчества. На основе анализа нормативного материала, правовой доктрины определены причины данного явления, в числе которых отсутствие:

- легального определения понятия «федеральный законодательный процесс», что накладывает свой отпечаток при трактовке;

- непосредственного указания на процедуру выработки текста законодательного акта, имеющую место до внесения законопроекта;

- надлежащего закрепления процесса по обеспечению исполнения принимаемого федерального законодательного акта;

- полного перечня всех процедур федерального законотворческого процесса.

Автором обоснована необходимость уточнения структурных элементов законодательного процесса (стадий), посредством признания самостоятельными стадиями:

- комплекса законоподготовительных элементов (законоподготовительная стадия), направленных на создание текста законопроекта;

- процедуры официального опубликования (обнародования) текста закона с предусмотренным (разработанным) механизмом по обеспечению исполнения норм принятого федерального законодательного акта.

В рамках второго параграфа - «Особенности процедуры рассмотрения федерального законодательного акта палатами Федерального Собрания Российской Федерации» - предложена интерпретация проблем неэффективности правового регулирования процесса принятия федерального законодательного акта в палатах российского парламента, а также рассмотрены процедурные особенности данного института с учетом специфики ведомственного правового регулирования.

Исследовав институт законодательной инициативы, автором сделан вывод, что законодатель на этой стадии сталкивается с достаточно широким кругом проблем внутреннего и внешнего свойства. Так, особенно остро стоит вопрос правового регулирования данной процедуры. Количество нормативных правовых актов, регламентирующих законодательную инициативу и федеральный законодательный процесс в целом, исчисляется десятками, что, в свою очередь, создает правореализационные трудности. Обоснована необходимость более четкой правовой регламентации структуры органов и организационного обеспечения всех субъектов, осуществляющих право законодательной инициативы.

Подчеркнуто, что конкретизация критериев необходимости разработки федеральных законопроектов должна не только повысить качество подготавливаемых законопроектов, но и предоставить возможность для сосредоточения усилий непосредственно на выработке текста документа с учетом всех спорных и коллизионных моментов.

Особое внимание диссертанта обращено на законодательную инициативу - комплексную стадию, состоящую из ряда последовательных этапов. При этом только четкое их соблюдение может служить гарантией качественной разработки законопроекта.

Автором отмечено, что процедура предварительного рассмотрения законопроекта, поступившего в Государственную Думу, урегулирована в гл. 12 Регламента данной палаты. Однако для реального действия регламентных норм нередко требуется их конкретизация, в результате чего, законодателю приходится обращаться к локальным нормативным актам (как правило, разъяснениям Комитета Государственной Думы по регламенту и организации работы Государственной Думы). Как следствие, одной из проблем и одновременно задач процесса федерального законотворчества в рамках рассмотрения федерального законодательного акта в палатах Федерального Собрания, названо обобщение ведомственных документов.

Диссертантом обосновано, что наиболее целесообразной формой решения указанной проблемы является корректировка соответствующих норм Регламентов, что не только избавит законодателей от исследования большого количества локальных актов, но и сбалансирует законодательный процесс, приведет его в единые прозрачные рамки функционирования, а в итоге станет новой ступенью в модернизации федеральной законотворческой процедуры.

Обобщая проблематику рассмотрения законодательного акта в Совете Федерации, автор отмечает необходимость градации данной стадии федерального законодательного процесса посредством выделения следующих самостоятельных этапов: принятие федерального законодательного акта к рассмотрению Советом Федерации, рассмотрение федерального законодательного акта комитетом, комиссией Совета Федерации, рассмотрение федерального законодательного акта на заседании Совета Федерации.

В третьем параграфе - «Роль Президента РФ в федеральном законодательном процессе» - последовательно проанализированы процессуальные правомочия главы государства в данной сфере. В частности: право законодательной инициативы; право возвращать законодательные акты без рассмотрения; право налагать вето на принятые парламентом федеральные законы; промульгация законов; иные правомочия главы государства, оказывающие влияние на ход федерального законодательного процесса (опосредованные полномочия).

Целесообразность реализации законодательной инициативы главой государства ставится под сомнение, поскольку Президент РФ имеет возможность поручить Правительству РФ разработку того или иного федерального законодательного акта. Что, в свою очередь, во-первых, значительно сократит дублирующий аппарат указанных структур, во-вторых, позволит разгрузить администрацию главы государства от излишних функций и сосредоточиться на обеспечении сбалансированной деятельности ветвей государственной власти. Нет необходимости наделения Президента РФ правом законодательной инициативы и потому, что глава государства имеет право вето и тем самым также обладает возможностью влиять на законотворческую деятельность.

В рамках анализа права Президента РФ возвращать законопроекты без рассмотрения, исследованы противоположные точки зрения о правомерности данного правомочия. Придерживаясь позитивности наличия этого инструментария, автор указал на несовершенство его нынешней правовой регламентации, состоящей в том, что даже в случае прямых нарушений конституционной процедуры, Президент РФ обязан вначале подписать закон, что соответствует нормам Конституции РФ, а только затем имеет возможность обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности, в том числе и по порядку принятия.

Путем анализа законодательства и сложившейся практики, среди основных мотивов ветирования закона Президентом, диссертант выделяет следующие: правовой, экономический и политический. Правовой выражается в нарушении норм Конституции РФ и федерального законодательства, а также технико-юридических погрешностях и внутренних противоречиях. Экономический мотив связан с невозможностью финансового обеспечения закона, а также отсутствием обязательных заключений соответствующих органов (в частности, Правительства РФ). Политический мотив, как правило, носит латентный характер и теряется в перечислении многочисленных изъянов законотворчества. Выявить и сказать определенно, когда именно проявляется политический мотив отклонения закона довольно сложно, поскольку очевидно, что официально такой критерий признан не будет.

Анализируя промульгационную проблематику, автор полагает, что необходимо четкое нормативное урегулирование вопросов промульгации. Многие спорные моменты заключительной стадии законодательного процесса разрешаются на основе ведомственных актов и постановлений Конституционного Суда РФ, в то время как единый акт, фиксирующий все проблемные стороны процедуры, до настоящего момента отсутствует.

Требуется также официальное законодательное закрепление определений терминов «опубликование», «официальное опубликование» и «обнародование». Предложены авторские определения указанных терминов.

Под обнародованием текста закона следует понимать процесс оповещения (доведения до всеобщего сведения) адресатов соответствующего федерального законодательного акта о его содержании посредством радио, телевидения и иных технических средств, не связанный с изложением текста в печатных изданиях. Под опубликованием текста закона следует понимать процесс изложения текста федерального законодательного акта в печатных изданиях, не зависимо от того являются ли они официальными источниками для публикации данного вида федеральных документов. Под официальным опубликованием текста закона следует понимать процесс изложения текста федерального законодательного акта в печатных изданиях, являющихся официальными источниками для публикации данного вида федеральных актов.

Автором обоснована необходимость введения комбинированной публикации главой государства текста федерального законодательного акта.

К опосредованным полномочиям, оказывающим существенное влияние на ход федерального законодательного процесса, отнесено: назначение Президентом РФ выборов депутатов Государственной Думы, роспуск Государственной Думы, обращения Президента РФ к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, роспуск Правительства РФ, возможность издания Президентом РФ указов, имеющих силу закона.

В четвертом параграфе - «Официальное опубликование федерального законодательного акта и вступление его в силу» - диссертантом отмечено, что данная стадия федерального законодательного процесса одновременно является основополагающим началом применения законодательного акта. Целью указанной стадии является доведение закона до всеобщего сведения (в частности, до конкретных субъектов правоприменения). Конституция РФ презюмирует знание закона. Соответственно, опубликование законов, равно как и иных правовых актов в России, является главным условием для возложения обязанности их знать и установления ответственности за несоблюдение.

Данная стадия рассмотрена автором как совокупность нескольких самостоятельных и взаимосвязанных аспектов, в частности: опубликование нормативного правового акта, вступление его в силу, технико-правовой аспект, особенности формы источников опубликования нормативных правовых актов.

Обосновано, что проблема официального опубликования и вступления в силу федеральных законодательных актов в современной России является достаточно серьезной, поскольку на данной стадии законодательного процесса даже самый востребованный правовой акт может быть сведен на нет, а несогласованность действий государственных органов, включенных в федеральный законодательный процесс, и структур, осуществляющих официальное опубликование правовых актов, может привести к серьезным юридическим коллизиям.

В пятом параграфе - «Основные проблемы создания и функционирования конституционно-правовой модели механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов» - выявлены и исследованы причины, вызвавшие необходимость учреждения этого института, обоснован процесс включения в текст законопроекта обеспечительного механизма, а также предложны элементы, из которых последний должен состоять.

Диссертантом указаны причины, вызвавшие необходимость в организации этого института. Среди таковых нестабильность политико-правовой системы государства; отсутствие структурных подразделений, которые могли бы заняться разрешением подобной проблематики; несовершенство разрабатываемых и принимаемых федеральных законодательных актов.

Обосновано, что для создания механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов необходима реализация комплекса мероприятий, как то: введение института авторства закона; предварительная апробация действия федерального законодательного акта на определенной территории; четкое указание в тексте законопроекта на комплекс дополнительных мер, необходимых для реализации норм принятого правового акта; разработка мер ответственности для соответствующих исполнителей за нарушение порядка реализации положений федерального законодательного акта.

Автор полагает, что решение вопроса о введении института обеспечения исполнения федеральных законодательных актов имеет решающее значение в федеральном законотворческом механизме в целом.

В Заключении изложены выводы по основным теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, предложения по совершенствованию российского законодательства, регламентирующего деятельность федерального законодательного органа в контексте развития российской государственности, а также рекомендации по повышению эффективности работы субъектов федерального законодательного процесса России.

В качестве приложения представлены результаты проведенного социологического исследования мнения населения в отношении оценки эффективности законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ (на примере некоторых субъектов Центрального федерального округа РФ).

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В 19 ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационного исследования:

1. Измалков, А.В. Процессуальные особенности повторного рассмотрения законопроекта в случае его отклонения Советом Федерации или Президентом РФ [Текст] /А.В. Измалков // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 2 (38). - С.17 - 21. - 0,4 п.л.

2. Измалков, А.В. Некоторые особенности законодательных процедур, связанных с ратификацией и денонсацией международных договоров [Текст] /А.В. Измалков// Черные дыры в российском законодательстве. - 2008. - № 1. - С. 165 - 166. - 0,4 п.л.

3. Измалков, А.В. Дискуссионные вопросы промульгационной стадии федерального законодательного процесса [Текст] / А.В. Измалков // Всероссийский научно-практический журнал «Общество и право». - 2008. - № 2. - С. 56 - 59. - 0,5 п.л.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

4. Измалков, А.В. Некоторые проблемы законотворчества в России на современном этапе: реальность, тенденции, перспективы [Текст] / А.В. Измалков // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2005. - С. 79-86. - 0,3 п.л.

5. Измалков, А.В. Проблема внедрения новых информационных технологий в законодательный процесс [Текст] / А.В. Измалков // Вестник Елецкого государственного университета. Вып. 10. Серия «Право». - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2005. - С. 79-86. - 0,5 п.л.

6. Измалков, А.В. Проблема опубликования и вступления в силу правовых актов в РФ [Текст] / А.В. Измалков // Социокультурные аспекты психологии и права: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск II. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2006. С.71-77. - 0,4 п.л.

7. Нормативно-правовое регулирование федерального законодательного процесса [Текст] / А.В. Измалков // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 6. В 3 томах. Том I. - М.: Издательская группа «Юрист». - 2006. С. 583 - 587. - 0,3 п.л.

8. Измалков, А.В. Особенности механизма обеспечения реализации законов в Российской Федерации [Текст] / А.В. Измалков // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2006. - С. 151-159. - 0,5 п.л.

9. Измалков, А.В. Право законодательной инициативы как составная часть федерального законодательного процесса: проблемы понятия и реализации [Текст] / А.В. Измалков // Вестник Елецкого государственного университета. Вып. 13. Серия «Право». - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2006. - С. 99-115. - 1 п.л.

10. Измалков, А.В. Становление и развитие института законодательного процесса в России [Текст] / А.В. Измалков // Вестник Елецкого государственного университета. Вып. 13. Серия «Право». - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2006. - С. 115-126. - 0,6 п.л.

...