Реализация органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реализация органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

самоуправление общественный порядок правовой

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена конституционным включением местного самоуправления в механизм построения демократического правового государства.

Современная конституционно-правовая стратегия представляет местное самоуправление, во-первых, как форму организации населения, призванную обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения; во-вторых, как открытую, саморегулируемую систему в механизме народовластия, реализующую цели и задачи социального управления на своем уровне, и, в этой связи, обладающую публично-властными полномочиями и собственной компетенцией в сфере развития территории и удовлетворения жизненно важных потребностей населения. К таковым, помимо прочего, относится порядок. Его охрана на протяжении всех периодов развития государства и общества выступала одной из существенных сфер, требующих пристального внимания и участия публичной власти всех уровней.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 п. «б»). Одновременно ее ст. 132 относит охрану общественного порядка к компетенции органов местного самоуправления.

Данное положение получило развитие в Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и адресовано органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Являясь составной частью охраны государственного правопорядка, поддержание общественного порядка выступает условием функционирования муниципальных образований, институтов местной демократии, реализации прав и законных интересов населения.

Реализация органами местного самоуправления права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка актуализируется складывающейся социальной обстановкой, которая характеризуется закономерными негативными последствиями экономического кризиса со свойственным ему усилением противоречий и конфликтов, криминализации общества, проявлений социальной деструктивности в виде правонарушений и преступлений.

Это требует как специального правового анализа, так и практических мер в части наиболее эффективного преодоления названных деструкций, выявления потенциала существующих и учреждения новых институтов борьбы с правонарушениями адекватных вызовам современности.

Актуальность исследования поддерживается также необходимостью научного осмысления понятия «охрана общественного порядка», поскольку в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует его официальное определение и толкование. Требуют специального научного внимания сохраняющиеся законодательные пробелы и коллизии по исследуемым вопросам. В этой связи отметим, что до настоящего времени не сформировано законодательство, закрепляющее правовое положение муниципальной милиции.

Эти и другие обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют необходимость выявления потенциала институтов местного самоуправления с целью их востребованного включения в систему охраны общественного порядка в качестве одного из уровней, призванного стать реальным «инвестором» в деле поддержания личной безопасности граждан и общественного спокойствия. Этим и определен выбор темы настоящей диссертационной работы.

Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты охраны общественного порядка постоянно привлекали к себе внимание ученых-теоретиков и практиков из различных отраслей права. В настоящее время наблюдается острый научный интерес представителей конституционной и муниципальной отраслей российской системы права, обращенный к исследованию роли и места органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. Данная тематика разрабатывается по нескольким взаимосвязанным направлениям. Так, вопросы построения правовой демократической государственности и формирования местного самоуправления в России рассмотрены такими учеными как С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, В.И. Васильев, В.В. Еремян, Н.А. Емельянов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.В. Лагуткин, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет.

Общетеоретические правовые вопросы и методологические аспекты местного самоуправления, компетенции его органов исследованы в трудах П.А. Астафичева, Д.Н. Бахраха, Т.М. Бялкиной, И.В. Выдрина, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова и др.

Категории «общественный порядок» в разные годы уделяли внимание такие ученые, как И.И. Веремеенко, М.П. Гавришин, А.А. Глуходедов, М.И. Еропкин, Н.И. Загородников, А.П. Клюшниченко, И.А. Кузнецов, А.А. Макушин, Н.Ю. Немова, А. Н. Позднышев, Ф.С. Разаренов, А.А. Солдатов, Л.Л. Трофимов, В.В. Черников, А.П. Шергин, С.И. Шкуркин и др.

Весомый вклад в разработку вопросов полномочий публичной власти в сфере охраны общественного порядка внесли такие ученые как А.П. Алехин, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрук, С.Т. Гончарук, Д.А. Гавриленко, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Л.Л. Попов, Л.М. Розин, Е.П. Савельев, А.В. Серегин, Ю.П. Соловей, Е.Е. Тонков, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимова и др.

Юридические проблемы становления органов муниципальной милиции были раскрыты такими учеными как: А.В. Губанов, Р.И. Денисов, Л.М. Ко-лодкин, Б.П. Кондрашов, А.М. Кононов, Г.М. Миньковский, Ю.И. Осипов, А.А. Савостин, П.П. Фатеева, Е.Ю. Шихова и др.

Вместе с тем проблема реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, несмотря на ее очевидную научно-практическую актуальность и значимость, объектом самостоятельного исследования на монографическом уровне еще не становилась.

В специальной юридической литературе не акцентировалось внимание ни на теоретических аспектах проблемы (например, генезис полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны), ни на прикладных вопросах, ориентированных на изучение особенностей механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

Перечисленные факты предопределили выбор темы диссертационного исследования, включающего критический анализ закономерностей становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и выработку на этой основе соответствующих предложений по повышению эффективности их реализации.

Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации органами местного самоуправления своего конституционного права в сфере охраны общественного порядка.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно значимых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании юридической природы и особенностей реализации органами местного самоуправления конституционного права на осуществление охраны общественного порядка.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- раскрытие доктринального и конституционно-правового содержания понятия «общественный порядок»;

- исследование генезиса полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка;

- систематизация правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка;

- характеристика зарубежного конституционно-правового опыта участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка;

- разработка модели реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка;

- определение места и роли милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований;

- выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка;

- обоснование принятия комплекса правовых актов, расширяющих возможности органов местного самоуправления осуществлять полномочия в сфере охраны общественного порядка.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования использованы современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В рамках диссертационной работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные методы (исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, социологический). Так, исторический и сравнительно-правовой методы позволили проанализировать этапы формирования полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка в различные периоды развития общества и государства.

Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.

Структурно-функциональный метод применялся при анализе взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, а также при выявлении взаимодействия муниципальных правоохранительных институтов с аналогичными структурами различных уровней власти, участвующими в охране общественного порядка.

Применение социологических методов позволило выявить роль и назначение деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и показать эффективность ее реализации в современных условиях.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам правового регулирования сферы охраны общественного порядка, определения роли и места органов местного самоуправления в данной области с учетом продолжающейся в России муниципальной реформы. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в данном секторе, а также механизмы их преодоления.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой, и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как Р.Г. Абдулатипов, К.С. Бельский, А.В. Борисов, Г.А. Борисов, В.В. Бородин, Ю.Г. Гордиенко, А.Н. Дугин, Н.А. Емельянов, И.О. Кулиев, А.Я. Малыгин, А.М. Мартынов, М.В. Мархгейм, Ю.А. Ольхов, В.И. Попова, Ю.Н. Старилов, А.М. Сулейманов.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, учредительные акты публично-территориальных образований (конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), кодексы Российской Федерации (от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации), федеральные законы (от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 1996 г. «О радиационной безопасности населения», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 5 декабря 2005 г. №154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»); законы (от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции», от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», от 1 апреля 1993 г. № 23-ФЗ «О Государственной границе Российской Федерации»); подзаконные нормативные правовые акты; законодательные акты субъектов Российской Федерации; федеральные, региональные, муниципальные подзаконные акты, имеющие отношения к полномочиям органов публичной власти сфере охраны общественного порядка. В диссертации использованы соответствующие положения общепризнанных принципов и норм международного права, связанных с реализацией органами местного самоуправления полномочий в сфере охраны общественного порядка.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили три проекта Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», а также итоговые положения совещания, организованного Министерством регионального развития Российской Федерации «Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления» (Москва, 20 мая 2009 г.).

Научная новизна исследования связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ с позиции доктрины и практики конституционного и муниципального права раскрывающую содержание и особенности реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

В рамках данного подхода: 1) раскрыто, что понимание содержания общественного порядка обусловливалось географическими, экономическими, конкретно-историческими, идеологическими, политико-правовыми и социокультурными факторами; 2) предложена авторская трактовка дефиниции «общественный порядок»; 3) обосновано, что конституционное право органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка формализуется совокупностью нормативных правовых актов внутри- и межотраслевого характера; 4) рассмотрены подходы субъектов права законодательной инициативы к определению участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка; 5) предложена авторская модель реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка; 6) приведены доводы в пользу принятия Федерального закона Российской Федерации «О муниципальной милиции» и разработан его проект.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Раскрыто, что понимание общественного порядка складывалось в процессе эволюции государственности с древнейших времен. Особенности его содержания обусловливались географическими, экономическими, конкретно-историческими, идеологическими, политико-правовыми и социокультурными факторами. Они, взятые в совокупности и спроецированные на деятельность включенных в обеспечение общественного порядка структур, позволили выделить и охарактеризовать пять этапов развития сущности такой деятельности.

1. Исходный.

2. Теолого-опосредованный.

3. Полицейско-государственный.

4. Базово-стандартизированный.

5. Разновекторный.

2. Предложена авторская трактовка дефиниции «общественный порядок». Это достигнутое под влиянием социально-аксиологических ориентиров посредством соответствующего регулятивного нормативно-правового воздействия с учетом характерных субъектов состояние социума, выражающееся в балансе интересов личности, общества и публичных структур.

По мнению соискателя, он представляет собой урегулированное правовыми и социальными нормами наиболее благоприятное состояние общества, в котором органы государственной власти и местного самоуправления имеют своей целью поддержание личной безопасности граждан, общественного спокойствия, обеспечение нормальных условий для функционирования государственных, муниципальных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан в производственной, бытовой, семейной, рекреационной сферах, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

3. Обосновано, что конституционное право органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка формализуется совокупностью нормативных правовых актов внутри- и межотраслевого характера.

Их внутриотраслевая разновидность представлена актами, определяющими природу, структуру, организацию и принципы деятельности органов местного самоуправления в контексте обеспечения самостоятельного осуществления охраны общественного порядка.

Межотраслевым блоком охвачены нормативные правовые акты, конкретизирующие юридический инструментарий, с помощью которого органы местного самоуправления осуществляют свое конституционное право на самостоятельную охрану общественного порядка.

4. Исходя из специфики конституционно-правовой модели местного самоуправления в Российской Федерации, с учетом детерминирующей роли населения в решении вопросов местного значения, рассмотрены подходы субъектов права законодательной инициативы к определению участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка.

Сравнительный анализ проектов федеральных законов «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» позволил заключить, что до настоящего времени не сложилось единого подхода к:

- определению объекта правового регулирования заявленных правоотношений;

- унификации форм участия населения в охране общественного порядка;

- соотношению роли органов местного самоуправления и государственной власти в охране общественного порядка.

Согласование указанных позиций послужит основой для принятия соответствующего федерального закона в его наиболее оптимальном для практики современного муниципального строительства варианте.

5. Предложена авторская модель реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Концептуально данная модель детерминирована принципом самостоятельности органов местного самоуправления в определении:

- правил охраны ими общественного порядка на своей территории;

- структуры и штатной численности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Композиционно названная модель включает в себя:

- субъекты охраны общественного порядка;

- их права и обязанности в деле охраны общественного порядка;

- порядок взаимодействия с иными участниками сопряженных отношений.

6. В целях адекватного упорядочения и повышения эффективности осуществления органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельную охрану общественного порядка приведены доводы в пользу принятия Федерального закона Российской Федерации «О муниципальной милиции» и разработан его проект.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется необходимостью разработки механизма реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного и муниципального права, в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

Материалы исследования могут применяться в учебном процессе в ходе преподавания конституционного и муниципального права, а также специальных курсов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий, в том числе, в сфере охраны общественного порядка.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры международного права и государствоведения БелГУ.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в 11 научных статьях, представлены в выступлениях на научно-практических конференциях международного, всероссийского, межрегионального и регионального свойства.

Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, изложены цель и задачи, определены объект и предмет исследования, указаны теоретическая и правовая основы, представлена эмпирическая основа исследования, дана характеристика его методологической базы, обоснована научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.

Глава первая - «Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка» включает в себя четыре параграфа, посвященных установлению теоретико-правового содержания понятия «общественный порядок»; исследованию генезиса полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка; систематизации правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка; характеристике зарубежного конституционно-правового опыта участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка.

В первом параграфе - «Теоретико-правовое содержание понятия «общественный порядок» - представлены результаты обобщения теоретико-концептуальных научных позиций развития понятия «общественный порядок».

Диссертантом установлено, что в понятие «общественный порядок» на протяжении всего времени становления государственности вкладывался различный смысл. В связи с этим были выделены и охарактеризованы пять этапов развития этого понятия: от государств Древней Греции и Древнего Рима до настоящего времени.

Исследование показало, что до ХХ в. формулировка «общественный порядок» не использовалась, но существовали другие термины, в которые вкладывалось аналогичное содержание (например, «благо», «добродетель» и др.).

Автором обосновано, что с 1993 г. начинается современный этап развития понятия «общественный порядок». Несмотря на то, что оно упоминается в целом ряде нормативных правовых актов Российской Федерации и нормах международного права, по-прежнему отсутствует не только его легитимное определение, но и единое доктринальное толкование.

Отмечено, что в конце 90-х гг. ХХ столетия в связи с формированием отрасли муниципального права проблемы полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка стали все чаще выступать в качестве объекта научных исследований. Постепенно «общественный порядок» как социальное явление перемещается из сферы предмета и интересов административного права в муниципально-правовые отношения. Причиной этого явилось закрепление в Конституции России (ч. 1 ст. 132) правовой нормы о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Данное положение было развито в пункте 8 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем законодатель к ведению муниципальных образований отнес организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.

Далее в Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.ст. 15 и 16) поставлена задача уже не формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, а создания подразделений муниципальной милиции.

Таким образом, автором отмечена тенденция, свидетельствующая о том, что в юридической литературе все чаще появляются определения общественного порядка с участием органов местного самоуправления.

Резюмируя приведенные в исследовании тенденции развития понятия «общественный порядок», соискателем сделан вывод, что его современная трактовка нуждается в уточнении с учетом требований законодательства, а также роли и места органов государственной власти и местного самоуправления в механизме охраны общественного порядка.

Диссертантом предложено следующая дефиниция: общественный порядок - это урегулированное правовыми и социальными нормами наиболее благоприятное состояние общества, в котором органы государственной власти и местного самоуправления имеют своей целью поддержание личной безопасности граждан, общественного спокойствия, обеспечение нормальных условий для функционирования государственных, муниципальных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан в производственной, бытовой, семейной, рекреационной сферах, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Выявлено, что содержание общественного порядка включает материальный, волевой и правовой компоненты.

Второй параграф - «Генезис полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка» - посвящен исследованию развития полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

В диссертационной работе отмечено, что на протяжении всего времени становления и развития российской государственности параллельно шло формирование системы органов местного самоуправления с характерными для них полномочиями. Анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, позволил соискателю выделить три периода в их развитии.

Начало первого периода связано с первыми «царскими» реформами государственного управления, осуществленными по инициативе и непосредственном участии Ивана IV (Грозного). В последующем практически каждый российский император прямо или косвенно уделял внимание вопросам местного самоуправления и их роли в обеспечении общественного порядка. Таким образом, автор исследования объединил все изменения в рассматриваемой сфере происходящие в имперское время в один период.

Второй период становления полномочий местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка рассмотрен диссертантом в связи с деятельностью советского государства в хронологических рамках 1917-1991 гг.

Начало третьего, современного периода развития полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка отнесено соискателем к 1991 году, с момента принятия Закона Российской Федерации № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Проведенный ретроспективный анализ позволил сделать вывод, что положительный и отрицательный опыт динамики рассмотренных полномочий необходимо учитывать в современных муниципальных образованиях с целью устранения известных ошибок и использования наиболее удачной практики при формировании органов охраны общественного порядка.

В третьем параграфе - «Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка» - рассмотрена совокупность правовых актов, составляющих основу деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

Диссертантом установлено, что правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка обеспечивается нормативными правовыми актами федерального, регионального и местного уровней.

Центральное место среди прочих видов норм, образующих правовую основу деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере, составляют нормы Конституции Российской Федерации (п. «е» ч. 1 ст. 114 как полномочие Правительства Российской Федерации и в ч. 1 ст. 132 как полномочие органов местного самоуправления).

Анализ федеральных законов, регулирующих деятельность по охране общественно порядка органами местного самоуправления, показал их многообразие. Исходя из назначения норм, регулирующих отношения в сфере охраны общественного порядка автором диссертации выделены «основная» и «дополнительная» группы соответствующих актов. Основная группа - это совокупность нормативных правовых актов: а) принимаемых для регулирования исключительно организации и деятельности органов местного самоуправления; б) содержащих базовые нормы об охране общественного порядка. Дополнительная группа - совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих как отдельные вопросы местного самоуправления, так и не имеющие прямого отношения к нему, но содержащие полномочия муниципальных образований в сфере охраны общественного порядка.

К иным нормативным актам федерального уровня, регулирующим осуществление полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, отнесены акты, издаваемые Президентом и Правительством Российской Федерации.

Соискателем осуществлен анализ конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на предмет содержания в них норм, регулирующих отношения в сфере осуществления охраны общественного порядка, в том числе, органами местного самоуправления.

Установлено, что в учредительных актах субъектов Российского государства практически отсутствуют правовые основы для реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. В указанной группе документов в основном дублируются нормы ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации либо вообще не содержатся нормы, регулирующие общественные отношения в рассматриваемой сфере.

Диссертантом проанализированы законы субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере охраны органами местного самоуправления общественного порядка.

Впервые в рамках конституционного исследования выполнен сравнительно-сопоставительный анализ трех проектов Федеральных законов «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка».

Основными выводами, полученными при анализе законопроектов, стали: отсутствие единого понимания объектов правового регулирования; разные подходы к определению форм участия населения в охране общественного порядка и к степени участия в ней органов государственной власти и местного самоуправления. Указанные недостатки вызывают расхождения в вопросах руководства охраной общественного порядка и, как следствие, отражаются на ее качестве.

В четвертом параграфе - «Зарубежный конституционно-правовой опыт участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка» - рассмотрен опыт других государств по формированию и организации работы муниципальных органов общественного порядка.

В ходе исследования диссертантом установлено, что в странах с централизованной и полуцентрализованной системой управления полицией службы, обеспечивающие охрану правопорядка на улицах и в других общественных местах, могут входить в состав как национальных, так и местных полицейских сил.

Анализ зарубежного опыта показал, что общепринято возлагать на государственные органы полицейского управления разработку концептуальных основ и стратегии функционирования служб полиции, занятых обеспечением публичной безопасности, подготовку методик осуществления наиболее важных и типичных тактических мероприятий, организацию обучения личного состава. Кроме того, федеральные (центральные) власти обычно дотируют содержание местной (муниципальной) полиции, получая тем самым право контроля за эффективностью расходования выделенных средств.

Автором исследования отмечено, что одновременно всячески поощряется и поддерживается участие в охране общественного порядка негосударственных структур и отдельных граждан, что обеспечивает комплексность усилий общества по обеспечению безопасности на улицах и в других общественных местах, повышает плотность расстановки сил правопорядка.

Диссертантом в этой связи сделан вывод, что указанный подход (с ремаркой о проблеме материальных средств у органов местного самоуправления) может быть приемлемым и для построения муниципальных органов охраны общественного порядка в России, поскольку позволяет учитывать как федеральные, так и региональные интересы в сфере обеспечения правопорядка. Соискатель считает, что распределение расходов по обеспечению публичного порядка между центральными государственными органами и местными властями будет способствовать укреплению безопасности на улицах и в других общественных местах, повысит уровень ответственности местных властей за ее состояние.

Сегодня взаимосвязь международного и национального права очевидна и не нуждается в доказательствах. Вместе с тем, до настоящего времени отсутствуют объективные количественные и качественные критерии, которые бы позволяли определить, насколько правовые ограничения, содержащиеся в международном праве и действующем российском законодательстве, способствуют снижению уровня преступности. В Российской Федерации отсутствует специальный законодательный акт, посвященный национальной имплементации норм международного права в российское законодательство, а регулирование имплементационных процессов основывается на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и нормативных правовых актах, закрепляющих компетенцию и функции органов государственной власти в области осуществления норм международного права.

Отмечается также, что в вопросе о заимствовании положительного опыта функционирования различных публичных институтов в зарубежных государствах недопустима какая-либо стандартизация. Необходимые критерии должны быть обусловлены национальными традициями, финансовыми возможностями местных властей, а также конкретной криминогенной обстановкой, которая также неодинакова в различных регионах страны.

В главе второй - «Механизм реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка», - состоящей из трех параграфов, разработана модель реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка; определены место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований; выработаны научно-практические рекомендаций по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

В первом параграфе - «Модель реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка» - диссертантом предложена модель реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Для концептуальной основы этой модели автором избраны следующие положения, основанные на нормах права и теоретических разработках: органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок охраны общественного порядка на своей территории; органы местного самоуправления самостоятельно определяют структуру и штатную численность муниципальных органов охраны общественного порядка.

Исходя из этих установок, авторская модель реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка включила в себя следующие компоненты:

* субъекты охраны общественного порядка:

1) на федеральном уровне:

- Правительство Российской Федерации

- Министерство внутренних дел Российской Федерации

2) на уровне субъекта Российской Федерации:

- исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации

- законодательные органы власти субъекта Российской Федерации

3) на уровне муниципального образования:

- представительный орган местного самоуправления;

- глава муниципального образования;

- муниципальная милиция;

- добровольные формирования граждан по охране общественного порядка.

* компетенция субъектов, обеспечивающих охрану общественного порядка,

* порядок взаимодействия субъектов, обеспечивающих охрану общественного порядка с органами внутренних дел, иными органами государственной власти, местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Соискателем подробно охарактеризованы перечисленные компоненты модели путем указания соответствующего субъекта, его компетенции и особенностей функционирования.

Несмотря на то, что автором поддержана позиция независимости органов местного самоуправления в реализации ими права на участие в охране общественного порядка, высказано предложение наделить федеральные органы государственной власти, органы государственной власти ее субъектов и органы местного самоуправления дополнительными полномочиями по установлению ориентиров (стандартов) в указанной сфере деятельности. Такие меры необходимы для унификации политики и согласованности действий всех уровней публичной власти в области охраны общественного порядка.

Второй параграф - «Место и роль милиции общественной безопасности в структуре муниципальных образований» - рассмотривает перспективы дальнейшего развития органов милиции общественной безопасности в рамках муниципальных образований.

Диссертантом обосновано, что одним из ключевых субъектов охраны общественного порядка на муниципальном уровне, должны стать органы муниципальной милиции. Отмечено, что до настоящего времени не сформировано законодательство, закрепляющее правовое положение данного звена охраны общественного порядка. В связи с этим автором работы самостоятельно разработан проект Федерального закона «О муниципальной милиции».

Охарактеризовав все субъекты охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, автором сделан аргументированный вывод о том, что в современных условиях органы местного самоуправления в зависимости от возможностей местного бюджета, обычаев, традиций и иных факторов могут выбрать один или несколько способов охраны общественного порядка:

1) охрана общественного порядка органами внутренних дел по договору с органом местного самоуправления;

2) охрана общественного порядка муниципальной милицией;

3) охрана общественного порядка казачьими обществами;

4) охрана общественного порядка добровольными формированиями граждан;

Кроме того, отмечено, что органы местного самоуправления могут осуществлять деятельность по обеспечению общественного порядка путем повышения правовой культуры населения, установки камер слежения в подъездах и иных общественных местах, улучшения освещенности улиц и др. способами.

Третий параграф - «Совершенствование деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка» - посвящен разработке предложений, позволяющих оптимизировать результат деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.

Диссертантом обозначены основные приоритеты совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка с учетом итоговых положений совещания «Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления», организованного Министерством регионального развития Российской Федерации (Москва, 20 мая 2009 г.).

Показано, что совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка будет способствовать:

- принятие программ муниципального развития сферы охраны общественного порядка;

- создание межведомственных комиссий по профилактике правонарушений в тех субъектах Российской Федерации, где они отсутствуют;

- проведение регулярных форумов, конференций или семинаров, в рамках которых элементы системы охраны общественного порядка будут получать новую информацию и смогут обмениваться опытом работы.

В Заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований

1. Сумин, А. В. Эволюция теоретико-правового содержания понятия «общественный порядок» [Текст] / А. В. Сумин // История государства и права. - 2009. - № 23. - 0,5 п.л.

2. Сумин, А. В. Полномочия местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка [Текст] / А. Н. Нифанов, А. В. Сумин // Мир юридической науки. - 2010. - № 2. - 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в других научных изданиях

3. Сумин, А. В. Понятие милиции в РФ [Текст] / А. В. Сумин // Конституционные чтения Выпуск 2. - Воронеж: Воронежский государственный университет, 2003. - 0,25 п.л.

4. Сумин, А. В. Полномочия органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка [Текст] / А. В. Сумин // Вестник Воронежского института МВД России. - Воронеж: Воронежский институт МВД России. - 2005. - № 3 (22). - 0,25 п.л.

5. Сумин, А. В. Предметы ведения и полномочия законодательных органов субъектов федерации в сфере охраны общественного порядка [Текст] / А. В. Сумин // Вестник Воронежского института МВД России. - Воронеж: Воронежский институт МВД России. - 2005. - № 3 (22). - 0,25 п.л.

6. Сумин, А. В. Участие граждан в охране общественного порядка. Анализ законодательства субъектов РФ [Текст] / А. В. Сумин // Наука производству. 2006, май - июнь. - 0,1 п.л.

7. Сумин, А. В. Вопросы реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка [Текст] / А. В. Сумин // Наука производству. 2006, ноябрь. - 0,2 п.л.

8. Сумин, А. В. Деятельность законодательных органов субъектов федерации по охране общественного порядка [Текст] / А. В. Сумин // Правосудие История, теория и практика : Материалы всероссийской научно-практической конференции. - Воронеж: Центральный филиал Российской академии правосудия. - 2006. - 0,32 п.л.

9. Сумин, А. В. Деятельность исполнительных органов субъектов федерации по охране общественного порядка [Текст] / А. В. Сумин // Правосудие История, теория и практика : Материалы всероссийской научно-практической конференции. - Воронеж: Центральный филиал Российской академии правосудия. - 2006. - 0,32 п.л.

10. Сумин, А. В. Генезис полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка в XV-XX в. [Текст] / А. В. Сумин // Право и экономика : Материалы всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. - Ростов-на-Дону: Ростовский государственный экономический университет «РИНХ».- 2008. - 0,25 п.л.

11. Сумин, А. В. Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка [Текст] / А. В. Сумин // Эффективность местного самоуправления: правовые, организационные и финансово-экономические аспекты: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Белгород: Белгородская областная типография, 2009. - 0,4 п.л.

Размещено на Allbest.ru

...