Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современное конституционное строительство ориентировано, помимо прочего, на придание России качества социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Воплощение заданного курса предполагает объединение усилий всех ветвей и уровней публичной власти, а также широкую поддержку со стороны формирующегося в России гражданского общества.

Такая консолидация особенно актуальна для жилищной сферы, поскольку именно в ней представители и власти, и гражданского общества проявляют известную заинтересованность. Первые через поощрение жилищного строительства и создание условий для осуществления права на жилище стремятся выполнять обязательства по соответствующим международным договорам и дают реальные основания судить о России как социальном государстве. Вторые, понимая принципиальную зависимость перспектив развития и личности, и семьи от наличия достойного жилья, активно претендуют на реализацию конституционного права на жилище.

Подчеркнем, что продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа более внятно связала каждого человека с различного рода муниципальными образованиями, в которых с учетом разных форм собственности и происходит реализация права на жилище. Поэтому здесь вполне закономерна особая роль органов местного самоуправления. На правовых основах их деятельности в жилищной сфере и сфокусировано исследовательское внимание.

Как известно, действующей Конституцией Российской Федерации установлено право каждого на жилище (ч. 1 ст. 40) Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. - 2009, 21 января.. Его содержанием охватывается владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, по своему усмотрению, в определенных законом пределах; право на получение гражданами, нуждающимися в жилье, жилых помещений по основаниям и в порядке, предусмотренных законом; право иметь жилище для проживания; а также право на осуществление иных правомочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации и законодательством. При этом успешная реализация права на жилище опосредована качественным функционированием механизмов жилищного фонда, в том числе муниципального.

Отметим, что обеспеченность жильем входит в число важнейших показателей уровня и качества жизни людей, развития страны в целом и ее составных частей. Решение жилищной проблемы на государственном уровне признается задачей первостепенной социальной значимости. Таковая подчеркивается также данными статистики, в соответствии с которыми до сих пор жилищная проблема стоит перед 61 % российских семей, а общая потребность населения России в жилье составляет 1569,8 млн кв. м. Чтобы удовлетворить ее, жилищный фонд надо увеличить на 46,1 %, при этом лишь 12,4 % семей в состоянии приобрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств Сайт «Приоритетные национальные проекты России // http//national.invur.ru/index.php?id=6.

Существующая ситуация в отечественной жилищной сфере характеризуется также следующим комплексом проблем. Так, в России не сложилась эффективная система долгосрочного жилищного кредитования, а та, что имеется подверглась негативному влиянию кризиса; в большинстве муниципальных образований отсутствуют схемы территориального планирования и градостроительная документация; сохраняется ненадлежащее качество жилищных и коммунальных услуг; слабы перспективы обеспечения социальным жильем нуждающихся категорий населения. Состояние и социальная значимость названных проблем требуют последовательного объединения усилий органов государственной власти и местного самоуправления. Последние, исходя из их первичного, приближенного к населению уровня, призваны действенно помочь гражданам в реализации их жилищных прав. Эффективность такого содействия во многом зависит от того, обретут ли муниципальные образования реальный статус субъектов отношений экономического самоуправления.

Решению обозначенных и иных проблем в сфере осуществления органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере способствует надлежащее правовое регулирование. Его активное формирование в Российской Федерации подстегнуто реализацией приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и принятием соответствующей Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. При этом стали обнаруживаться неединичные противоречия норм региональных и муниципальных правовых актов, касающихся жилищной сферы, федеральному законодательству. В частности, это выражается в возложении на органы местного самоуправления не свойственных им полномочий в жилищной сфере.

Вышеизложенное актуализирует и подчеркивает необходимость анализа правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области реализации каждым права на жилище с целью выявления существующих проблем в регулировании данных отношений и определения путей совершенствования обозначенной деятельности.

Степень научной разработанности темы исследования обусловлена ее социальной значимостью. В настоящее время наблюдается острый научный интерес представителей конституционной и муниципальной отраслей российской юридической науки, обращенный к исследованию проблем правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере. Данные проблемы разрабатываются по нескольким взаимосвязанным направлениям. Так, содержание права на жилище в теоретико-правовом, конституционном и муниципальном аспектах рассмотрено такими учеными как А.С. Автономов, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, О.В. Белянская, Н.А. Боброва, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.Н. Габричидзе, Л.Ю. Грудцына, В.Е. Гулиев, В.А. Карташкин, С.А. Комаров, М.А. Краснов, В.Н. Литовкин, В.О. Лучин, Е.А. Лукашева, Л.С. Мамут, М.В. Мархгейм, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, B.C. Нерсесянц, А.Г. Пархоменко, В.А. Патюлин, В.Н. Протасов, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др.

Общетеоретические правовые вопросы и методологические аспекты местного самоуправления, компетенции его органов исследованы в трудах П.А. Астафичева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.И. Колюшина, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Л.Е. Лаптеваа, А.Н. Нифанова, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова и др.

Юридические проблемы муниципальной собственности в публичном ключе раскрыты такими учеными, как И.Ю. Аккуратов, Н.С. Бондарь, А. Егоров, С.А. Зинченко, О.Е. Кутафин, А.В. Ларионов, В.Д. Мазаев, Э.В. Талапина, А.А. Уваров, др.

Весомый вклад в разработку вопросов практической реализации права на жилище внесен такими авторами, как С.И. Аскназий, Е.В. Богданов, В.А. Боровцов, Л.О. Красавчикова, П.В. Крашенинников, Э.Б. Лыкова, Л.В. Малюкова, К.И. Манаев, В.Ф. Маслов, И.Б. Марткович, С.В. Пчелинцев, Л.М. Пчелинцева, П.И. Седугин, В.Р. Скрипко, Ю.К. Толстой, И.А. Фаршатов, В.Ф. Чигир, О.Н. Юдина и др.

Вместе с тем большинство работ названных авторов исследовали отдельные аспекты проблем, связанных с осуществлением конституционного права на жилище, реализацией полномочий органов местного самоуправления с учетом вопросов муниципальной собственности. Правовое регулирование современной деятельности органов местного самоуправления в области жилищных отношений не выступало предметом комплексного научного исследования. Среди работ, так или иначе затрагивающих эту тему, можно назвать кандидатские диссертации С.Э. Маслей и Н.А. Усольцевой. Однако, в связи с реализацией приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», а также продолжающейся реформой местного самоуправления данные работы во многом устарели и утратили свою насущность.

Все это подчеркивает актуальность формирования научно-обоснованной современной концепции правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере России с учетом социальной значимости реализации конституционного права на жилище и вызовов времени.

Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации органами местного самоуправления своих полномочий в жилищной сфере.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в связи с реализацией конституционного права на жилище.

Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании юридической природы и особенностей полномочий органов местного самоуправления, связанных с реализацией в России конституционного права каждого на жилище.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- определение роли органов местного самоуправления в реализации конституционного права граждан на жилище и жилищной политики в Российской Федерации;

- исследование становления и развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере;

- выявление особенностей правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере на муниципальном уровне;

- характеристика и систематизация полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере;

- анализ порядка и способов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области жилищных отношений;

- раскрытие особенностей реализации полномочий по управлению и распоряжению муниципальным жилищным фондом;

- определение роли муниципальных целевых программ в осуществлении жилищной политики российского государства на современном этапе;

- выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности функционирования органов местного самоуправления в жилищной сфере;

- обоснование принятия комплекса правовых актов, расширяющих возможности органов местного самоуправления осуществлять жилищные права граждан.

Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, но и оценить эффективность осуществления правовых норм, устанавливающих компетенцию органов публичной власти в связи с реализацией конституционного права на жилище.

В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.

Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило выявить особенности деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере, систематизировать их такие полномочия, подкрепить теоретические позиции конкретными примерами из современной российской практики.

Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, классифицировать различные по правовой природе полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, учредительные акты публично-территориальных образований (конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований), кодексы Российской Федерации (от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ Бюджетный, от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ Градостроительный, от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ Жилищный, от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ Земельный), федеральные законы (от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 2004 г. № 177-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах», от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»), законодательные акты субъектов Российской Федерации; федеральные, региональные, муниципальные подзаконные акты, имеющие отношения к полномочиям органов публичной власти в жилищной сфере. Проанализированы также итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

В диссертации использованы соответствующие положения международных актов, связанных с реализацией органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере.

Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебную практику Верховного Суда Российской Федерации, статистические материалы и данные социологических опросов.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам регулирования полномочий органов местного самоуправления, становления института муниципальной собственности, реализации конституционного права каждого на жилище с учетом проводимых в России реформ и государственной политики в жилищной сфере. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в данном социальном секторе, а также механизмы их преодоления.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой, и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.А. Авакьян, П.В. Анисимов, Г.А. Борисов, Г.В. Бойцов, Д.С. Велиева, В.В. Глазов, Л.Ю. Грудцына, М.Н. Долгова, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, Д.А. Керимов, Г.В. Мальцев, А.В. Малько, А.Ф. Ноздрачев, Е.Е. Тонков, С.В. Тычинин, В.Н. Самсонов, Т.Я. Хабриева, В.М. Чхиквазде и др.

Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ монографического плана, комплексно с позиции доктрины и практики конституционного и муниципального права раскрывающую юридические основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере.

В рамках данного подхода, помимо прочего, установлены факторы, влияющие на развитие перечня полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, и осуществлена систематизация правовых актов, определяющих их; раскрыты особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей права граждан на жилище, а также систематизированы передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия в области жилищных отношений; осуществлена группировка полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере по субъекту и показаны их особенности; предложена авторская трактовка компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Установлена связь развития каталога полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере России со сменой парадигмы конституционного строительства в пользу человека, его прав и свобод; с изменением подходов к правовому регулированию отношений в жилищной сфере; с проведением административной и муниципальной реформ; с осуществлением приоритетного национального проекта «Доступное жилье - гражданам России» и Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг.

2. Совокупность полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере опосредована правовыми актами всех уровней публичной власти в России. Систематизация таких актов позволила выделить их базово-определяющую, законодательно-закрепляющую, нормативно-конкретизирующую и программно-обеспечительную разновидности.

3. Раскрыты особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей права граждан на жилище. Такие особенности связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью и спецификой права граждан на жилище. Формами исследуемой деятельности являются развитие рынка недвижимости в жилищной сфере, предоставление субсидий, выделение жилья (по договорам социального найма и др.), стимулирование жилищного строительства. Содержание деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей права граждан на жилище выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права.

4. Исходя из анализа сложившихся в юридической науке подходов к определению компетенции, применительно к органам местного самоуправления уточнено, что в таком ее базовом элементе, как полномочия целесообразно специально выделять возможность принимать юридически значимые решения.

С учетом этого предложена авторская трактовка компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере. Она представляет собой основанную на Конституции Российской Федерации и опосредованную законодательством совокупность полномочий, прав и обязанностей данных органов, которые в целях реализации права на жилище принимают юридически значимые решения в установленной форме.

5. В дополнение к существующей в юридической науке классификации полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере по объекту, предложена их группировка по субъекту. С учетом этого критерия, выделены полномочия в области жилищных отношений, которые осуществляются представительным органом муниципального образования и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

Исходя из анализа соответствующих нормативных правовых актов, выявлены особенности полномочий в жилищной сфере названных органов местного самоуправления. Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в жилищной сфере определяются не только федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, что присуще представительному органу муниципального образования, но и нормативными правовыми актами последнего.

При этом полномочия представительного органа муниципального образования в жилищной сфере сфокусированы на решении вопросов местного значения путем принятия решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории всего муниципального образования.

Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в жилищной сфере выражаются в принятии постановлений в связи с решением и вопросов местного значения, и отдельных государственных полномочий в жилищной сфере, соответствующим образом переданных органам местного самоуправления.

Реализация полномочий исполнительно-распорядительного органа в жилищной сфере осуществляется его отраслевыми и территориальными структурами, что не свойственно представительным органам муниципального образования.

6. Систематизированы передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия в области жилищных отношений. Выделены обеспечительные, льготно-компенсационные, регистрационно-учетные, субсидийные и контрольные такие полномочия. Показано, что их содержание, помимо прочего, опосредовано особенностями категорий лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

В группу обеспечительных включены полномочия по предоставлению жилых помещений по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде социального использования категориям граждан, определенным законом субъекта Российской Федерации и/или по заключению договора социального найма жилого помещения государственного жилищного фонда субъекта Российской Федерации, полномочия по оказанию мер социальной поддержки детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, а также детям, находящимся под опекой и попечительством и лицам, усыновившим детей, многодетным семьям, а также полномочия по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

в группу льготно-компенсационных - полномочия по предоставлению льгот и компенсаций по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности: педагогическим работникам, работникам муниципальных учреждений здравоохранения, а также полномочия по расчету и предоставлению ежемесячной компенсационной выплаты на оплату дополнительной площади жилого помещения;

в регистрационно-учетную группу - полномочия по регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также полномочия по ведению учета граждан отдельных категорий в качестве нуждающихся в жилых помещениях;

в субсидийную группу - полномочия по предоставлению жилищных субсидий гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, полномочия по предоставлению гражданам субсидий на строительство и приобретение жилья, а также полномочия по предоставлению субсидий по оплате жилого помещения и коммунальных услуг;

в контрольную группу - полномочия по осуществлению государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства.

Выявлено, что адресатами государственных полномочий в жилищной сфере являются преимущественно органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

7. Раскрыты формы реализации полномочий органов местного самоуправления в связи с предоставлением финансовой поддержки на проведение капитального ремонта и переселение граждан из аварийного жилищного фонда: регулятивная (издание соответствующих нормативных правовых актов, принятие муниципальных адресных программ); финансовая (выделение средств в местных бюджетах, направляемых на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда); контрольная (контроль за деятельностью организаций, которые осуществляют управление многоквартирными домами, участие в согласовании актов, сбор сведений о проведении ремонта и т.д.).

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется необходимостью совершенствования правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного и муниципального права, в нормотворческой и правоприменительной деятельности в области реализации органами местного самоуправления обозначенных полномочий.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания конституционного и муниципального права, а также специальных курсов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий, в том числе, в жилищной сфере.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в десяти научных статьях и одной монографии, представлены на научно-практических конференциях международного (Международная научная конференция «Теоретические и практические проблемы социально-экономического развития общества в первой половине XXI века» 16 мая 2008 г. в Волгоградском институте экономики, социологии и права, VIII Международная научно-практическая конференция «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» 23 мая 2008 г. Федеральное агентство по образованию, ВГОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики, Институт права и гуманитарного образования); межрегионального (II Межрегиональная научно-практическая конференция «Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика» 15 - 16 мая 2008 г. МОУ «Волжский институт экономики, педагогики и права»); всероссийского (III Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика административного права и процесса» и круглый стол «Актуальные проблемы отраслей смежных с отраслью административного права» 9 - 12 октября 2008 г. ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД Российской Федерации» пос. Небуг Краснодарского края); межвузовского (V Межвузовская научно-практическая конференция «Право как ценность и средство государственного управления обществом» 26 июня 2008 г. ФГОУ ВПО Волгоградская академия МВД России») уровней.

Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, изложены цель и задачи, определены объект и предмет исследования, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы исследования, дана характеристика его методологической базы, обоснована научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.

Глава первая - «Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере» - включает в себя три параграфа, посвященных сущности конституционного права граждан на жилище и роли органов местного самоуправления в его реализации; особенностям правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере.

В первом параграфе - «Сущность конституционного права граждан на жилище и роль органов местного самоуправления в его реализации» - отмечено, что, следуя ст. 2, 18, 40 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, обязаны создавать необходимые условия для удовлетворения потребностей граждан в жилище. Последнее имеет особое социальное значение, подчеркнутое не только соответствующими исследованиями ученых-правоведов, комплексом правовых норм, но и возведением его реализацию в ранг приоритетного национального проекта «Доступное жилье - гражданам России» и принятием Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг.

Далее выявлены особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей права граждан на жилище. Такие особенности, помимо социальной значимости и специфики конституционного права на жилище, связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере и с ресурсным обеспечением их реализации.

В работе раскрыто, что формами исследуемой деятельности являются развитие рынка недвижимости в жилищной сфере, предоставление субсидий, выделение жилья, стимулирование жилищного строительства. Содержание деятельности органов местного самоуправления состоит в удовлетворении потребностей, связанных с реализацией субъективного права на жилище и выражается в обеспечении социальных гарантий данного права в рамках соответствующих полномочий.

В диссертации проведена связь между дуализмом природы местного самоуправления и особенностями статуса его органов в связи с участием в жилищных правоотношениях. Раскрыта двойственность статуса органов местного самоуправления в сфере управления жилищным фондом. С одной стороны, органы местного самоуправления, реализуя права собственника от имени муниципального образования, действуют на равных условиях с другими собственниками помещений в многоквартирном доме, с другой, - обладают контрольными и властными полномочиями в данной сфере.

Второй параграф - «Становление и развитие федерального законодательства о деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере» - посвящен характеристике нормативного правового регулирования жилищной сферы на федеральном уровне. Оно представлено широким кругом законодательных и подзаконных актов, отражающих различные направления и формы деятельности органов местного самоуправления в реализации конституционного права каждого на жилище.

Показано, что развитие отечественного жилищного законодательства в советский и постсоветский периоды обусловливалось изменениями социально-экономических условий в стране, а также смещением акцентов государственной политики вообще, а жилищной в частности. Разные периоды становления российской государственности объединяла острота жилищного вопроса, которая сохраняется и сегодня, несмотря на принимаемые государством юридические, институциональные, процессуальные и иные меры.

В диссертации осуществлена систематизация данного законодательства. Рассмотрено базово-определяющее, законодательно-закрепляющее и нормативно-конкретизирующее назначение данных актов. Так, Конституция Российской Федерации, закрепившая признанное (ст. 2) и гарантированное со стороны государства (ст. 45) право на жилище (ч. 1 ст. 40) в числе основных социально-экономических прав и свобод, а также установившая, что органы государственной власти и местного самоуправления обязаны создавать условия для его осуществления и защиты (ч. 2 ст. 40), играет базово-определяющую роль.

Полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере закрепляются в федеральных законах, особое место среди которых занимает Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. Раскрыто его двойственное влияние на формирование перечня полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере. Он демонстрирует, с одной стороны, детализацию регулирования сферы жилищных правоотношений с участием органов местного самоуправления, с другой, - наличие коллизионных норм. В частности, имеет место противоречие норм о полномочиях муниципальных органов в жилищной сфере, упорядоченных ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 14 Жилищного кодекса. Согласно первому, органы местного самоуправления должны активно заниматься организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства. Второй же сужает объем полномочий органов местного самоуправления по данному направлению до согласования переустройства и перепланировки жилых помещений, а также признания жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.

Показано также влияние и иных федеральных законов на формирование перечня полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере. С учетом исследуемой сферы правового регулирования приведены дополнительные доводы в пользу систематизации норм действующего законодательства о компетенции органов местного самоуправления и закреплении их в едином акте. Подчеркнуто, что такой подход поспособствует облегчению их актуализации в связи с изменениями реалий регулирования жилищной сферы, а также исключению конкуренции норм о компетенции муниципальных органов, в том числе, в жилищной сфере.

Далее проанализированы федеральные подзаконные акты, связанные с полномочиями органов местного самоуправления в жилищной сфере. Выявлено, что нормативно-конкретизирующая роль в деле правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере выполняется преимущественно актами федеральных органов исполнительной власти, прежде всего Правительства Российской Федерации.

В третьем параграфе - «Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» - исследована система региональных и муниципальных нормативных правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере.

Отмечено, что жилищная сфера, находясь, согласно Конституции Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72), в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, подпадает под действие не только федерального, но и регионального законодательства. Последним конкретизируются соответствующие положения федеральных актов или регулируются сферы, не упорядоченные (вообще или частично) на федеральном уровне. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, исходя из предложенной классификации нормативных правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере, отнесены к группе базово-определяющих, а законы субъекта Российской Федерации - законодательно-закрепляющих.

На основе анализа подзаконных нормативных правовых актов конкретных субъектов Российской Федерации, касающихся полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, сделан вывод о том, что они представляют нормативно-конкретизирующую группу, в которой акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) преобладают над актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Обоснована нецелесообразность подобного превалирования в силу того, что коллегиальный орган имеет больше возможностей опираться на позиции специалистов, а значит, и более последовательно выстраивать систему гарантий реализации конституционного права на жилище.

Кроме того, показано, что полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере могут концентрироваться в программно-обеспечительных региональных актах, адресованных конкретным категориям лиц или связанных с решением соответствующей жилищной проблемы.

Далее с учетом научных дискуссий относительно целесообразности включения в перечень правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере, в диссертации раскрыто регулятивное воздействие здесь органов местного самоуправления. Они наделены правом принимать собственные нормативные правовые акты в пределах полномочий, установленных для них федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Базово-определяющими муниципальными правовыми актами, устанавливающими полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере, являются уставы муниципальных образований. В них, помимо прочего, должны определяться объем и виды жилищного фонда; права и пределы распоряжения им представительным органом и главой муниципального образования.

Выделенная нами законодательно-закрепляющая разновидность правовых актов на уровне местного самоуправления отсутствует, но довольно широко представлены его нормативно-конкретизирующая и программно-обеспечительная группы. Причем каждая из этих групп включает в себя как правовые акты представительного органа муниципального образования, так и исполнительно-распорядительного.

Дальнейший анализ правовых актов органов местного самоуправления в области жилищных отношений позволил сделать вывод о том, что применительно к жилищной сфере органы местного самоуправления нередко допускают установление конкурирующей компетенции; присвоение государственных полномочий; вмешательство в сферы деятельности, выходящие за рамки их компетенции; неиспользование или ненадлежащее использование собственных полномочий; и др. Кроме того, ненадлежащее урегулирование полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере усугубляется конкуренцией норм федерального законодательства; отсутствием конструктивного взаимодействия между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; злоупотреблением нормотворческими и управленческими полномочиями со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления и пр. Обращено также внимание на негативное влияние «кадрового голода», имеющего место, в том числе на муниципальном уровне в жилищной сфере. Отсутствие у соответствующих должностных лиц надлежащей квалификации, специально-правовой или просто юридической подготовки нередко оборачивается неудовлетворительным результатам их нормотворческой и правоприменительной деятельности.

В главе второй - «Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере», - состоящей из четырех параграфов, выявлены особенности правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере в муниципальных образованиях, а также раскрыты особенности реализации полномочий по управлению и распоряжению муниципальным жилищным фондом.

В первом параграфе - «Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений» - рассмотрены особенности реализации органами местного самоуправления полномочий в связи с осуществлением конституционного права на жилище. Отмечено, что в настоящее время не существует нормативного определения понятия «компетенция», что сказывается на правовой регламентации деятельности всех уровней публичной власти, включая органы местного самоуправления.

В контексте сложившихся в юридической науке подходов к определению компетенции в работе уточнен ее базовый элемент - полномочия - с учетом возможности принимать юридически значимые решения, который отражает деятельностный подход. Конкретизируя компетенцию органов местного самоуправления к жилищной сфере, предложено ее авторское определение. Так, компетенция органа местного самоуправления в жилищной сфере - это основанная на Конституции Российской Федерации и опосредованная законодательством совокупность полномочий, прав и обязанностей данных органов, которые в целях реализации права на жилище принимают юридически значимые решения в установленной форме.

Далее в диссертации, исходя из анализа соответствующих правовых актов в дополнение к существующей классификации полномочий органов местного самоуправления в области жилища по объекту, введен новый критерий систематизации таких полномочий - по субъекту. С учетом этого критерия, выделены полномочия в области жилищных отношений, которые осуществляются представительным органом муниципального образования и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

Исходя из анализа соответствующих нормативных правовых актов, сделан вывод, что полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в жилищной сфере определяются не только федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, что присуще представительному органу муниципального образования, но и нормативными правовыми актами последнего. При этом полномочия представительного органа муниципального образования в жилищной сфере сфокусированы на решении вопросов местного значения путем принятия решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории всего муниципального образования.

Жилищные полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования выражаются в принятии постановлений в связи с решением и вопросов местного значения, и отдельных государственных полномочий в жилищной сфере, соответствующим образом переданных органам местного самоуправления. Реализация полномочий исполнительно-распорядительного органа в жилищной сфере осуществляется его отраслевыми и территориальными структурами, что не свойственно представительным органам муниципального образования.

Кроме того, в диссертации проанализированы полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере, которые вслед за действующим законодательством или в развитие его положений получили закрепление в правовых актах, адресованных конкретным органам местного самоуправления в жилищной сфере. В результате сделан вывод о сохраняющемся несовершенстве правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в части, касающейся наделения органов местного самоуправления несвойственными им полномочиями; механизма перевода жилищного фонда коммерческого использования в жилищный фонд социального использования; участия органов местного самоуправления в управлении многоквартирными домами; предоставления муниципальных жилых помещений по договору аренды; и др. В связи с этим сформулированы соответствующие предложения, ориентированные на позитивное изменение ситуации в исследуемой сфере.

Второй параграф - «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в жилищной сфере» - посвящен исследованию проблем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в жилищной сфере. Исходя из соответствующего конституционного положения (ч. 2 ст. 132) с учетом опыта его законодательной конкретизации, рассмотрен действующий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленный Главой 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исключительно законодательная процедура такой передачи и ее детализация применительно ко всем уровням публичной власти указывает на значимость данного процесса. Подчеркнуто, что этот порядок является универсальным, в силу чего применим и для жилищной сферы. Вместе с тем он не безупречный в плане установления порядка прекращения исполнения полномочий, возврата материальных ресурсов, форм государственного контроля и др.

Далее на основе анализа федерального законодательства систематизированы передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия в жилищной сфере. Выделены обеспечительные, льготно-компенсационные, регистрационно-учетные, субсидийные и контрольные такие полномочия. Показано, что их содержание, помимо прочего, опосредовано особенностями категорий лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Так, в группу обеспечительных включены полномочия по предоставлению жилых помещений по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде социального использования категориям граждан, определенным законом субъекта Федерации и/или по заключению договора социального найма жилого помещения государственного жилищного фонда субъекта Федерации, полномочия по оказанию мер социальной поддержки детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, а также детям, находящимся под опекой и попечительством и лицам, усыновившим детей, многодетным семьям, а также полномочия по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Группа льготно-компенсационных полномочий по предоставлению льгот и компенсаций по оплате жилого помещения и коммунальных услуг адресована отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности: педагогическим работникам, работникам муниципальных учреждений здравоохранения, а также полномочия по расчету и предоставлению ежемесячной компенсационной выплаты на оплату дополнительной площади жилого помещения.

Регистрационно-учетная группа содержит полномочия по регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также полномочия по ведению учета граждан отдельных категорий в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Субсидийная группа состоит из полномочий по предоставлению жилищных субсидий гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, полномочия по предоставлению гражданам субсидий на строительство и приобретение жилья, а также полномочия по предоставлению субсидий по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

В контрольную группу включены полномочия по осуществлению государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства.

Исследование регионального законодательства позволило сделать вывод, что государственными полномочиями в жилищной сфере наделяются преимущественно органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В некоторых случаях адресатами таких полномочий могут быть органы местного самоуправления городских и сельских поселений (например, в Смоленской области).

Далее в диссертации раскрыты отдельные недостатки законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в жилищной сфере. В частности, в некоторых случаях отсутствуют: 1) способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий; 2) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; положения об условиях и порядке прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; 3) указания на права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти. В целях устранения названных и иных несовершенств регионального законодательного регулирования процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в жилищной сфере требуется внесение изменений и дополнений в соответствующие законы.

Третий параграф - «Полномочия органов местного самоуправления в сфере реформирования жилищно-коммунального хозяйства» - посвящен анализу нормативного правового обеспечения и порядка реализации органами местного самоуправления полномочий в области реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). В процессе такового установлено, что полномочия органов местного самоуправления по реформированию ЖКХ касаются развития инициативы собственников жилья и конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания многоквартирных жилых домов.

В первом случае это выражается, в частности, в определении и реализации мер финансовой поддержки проведения собственниками помещений капитального ремонта многоквартирных домов и ликвидации аварийного жилищного фонда; организационно-методическом содействии в проведении общих собраний собственников помещений по выбору способа управления многоквартирными домами; налоговом стимулировании эффективного управления жилищным фондом; создании условий, способствующих формированию в жилищной сфере системы общественного самоуправления, образованию и деятельности товариществ собственников жилья. Во втором - в приватизации муниципальных предприятий и учреждений, действующих в сфере управления, содержания, ремонта многоквартирных домов; организации контроля за соблюдением действующего законодательства в сфере управления многоквартирными домами и др.

Проведен анализ Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в части предоставления финансовой поддержки муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда. По состоянию на 15 августа 2008 г. из числа 60 субъектов Федерации включены в заявку 710 муниципальных образований.

В диссертации также достаточно подробно представлен механизм осуществления финансирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере с учетом специфики конкретных субъектов Федерации.

Проведенное исследование позволило раскрыть формы реализации полномочий органов местного самоуправления в связи с предоставлением финансовой поддержки на проведение капитального ремонта и переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Автором диссертации приведены регулятивная, финансовая и контрольная формы реализации таких полномочий, а также раскрыто их содержание.

Кроме того выявлена несогласованность в полномочиях представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципальных образований по изданию правовых актов в рассматриваемой сфере. Поэтому Федеральный закон РФ от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» необходимо дополнить конкретизирующими нормами, которые определяют орган, полномочный принимать правовые акты о выделении средств из местных бюджетов в связи с обеспечением мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов.

В четвертом параграфе - «Муниципальные адресные программы как условие реализации права на жилище» - рассмотрены действующие в различных регионах России муниципальные целевые программы в области жилища, связанные с обеспечением граждан жилыми помещениями; сносом и расселением ветхого и аварийного жилищного фонда и др. Представлены особенности их реализации на примере республик Адыгея, Алтай, Башкортостан, Краснодарского края, Волгоградской, Ростовской, Саратовской областей и др.