Исключительное ведение субъектов Российской Федерации: конституционно-правовая теория и практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Исключительное ведение субъектов Российской Федерации: конституционно-правовая теория и практика

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

КИРИЕНКО Георгий Сергеевич

Белгород - 2010

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный университет»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Нифанов Алексей Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Ермаков Владимир Гаврилович

кандидат юридических наук Лукьянчикова Елена Федоровна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Орловский государственный технический университет». Юридический институт

Защита состоится 26 ноября 2010 г. в 13.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.

Автореферат разослан 26 октября 2010 г.

Ученый секретарь совета Д 212.015.07 Нифанов А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования обусловлена необходимостью решения проблем концептуального и юридико-технического характера в процессе предметоведческого обособления исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации. При этом основанная на единообразии конституционного подхода система государственного управления в России, в условиях политико-правовой модернизации, стремится к поиску оптимальной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти.

Однако закрепление предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации по «остаточному принципу» делает их юридически неопределенными. В результате, как в законодательстве, так и юридической науке до сих пор отсутствует единая концепция регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации. Отсюда представляется очень сложным установить как сами предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, так и факт их нарушения со стороны Федерации.

Осложняет выявление исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации вопрос терминологического единства. В частности, анализ доктринальных источников показал, что в отечественной науке конституционного права не сложилось четкого понимания и соотношения терминов «предмет ведения», «компетенция» и «полномочия» применительно к системе разграничения государственной власти между ее федеральным и субъектным уровнями. Отсутствие общих, и что более важно законодательно установленных дефиниций, не позволяет сформировать единой государственной политики по данному вопросу и соответственно снижает эффективность системы государственного управления. Особо актуализируется в настоящее время проблема сбалансированности территориального развития субъектов Российской Федерации, их экономического и соответственно социального выравнивания. Указанное положение получило свое выражение как стратегическая задача в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также в бюджетном послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на 2010-2012 годы. Ведь от того, насколько скоро будет создан данный механизм, зависит эффективность российского государства в широком смысле этого слова. Это вопросы защиты прав граждан, принятия мер социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, создания и реализации новой «региональной политики». При этом процесс создания стимулов для развития субъектов Российской Федерации немыслим без передачи предметов ведения и полномочий. В этой связи перед федеральной властью стоит важнейшая задача - строго разграничить предметы ведения и полномочия, а также источники их финансирования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Кроме того, требующей своего разрешения является проблема совершенствования федерального законодательного процесса и повышения качества законопроектов субъектов Российской Федерации, а также установления гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации, в том числе в рамках опережающего правового регулирования.

Являясь ядром правового статуса субъектов Российской Федерации и особенностью государственного устройства Российской Федерации, вопрос исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации представляет несомненный интерес для углубленного исследования, особенно в современных условиях политико-правовой модернизации. Степень научной разработанности темы опосредована значимостью и многоаспектностью вопросов взаимодействия федерации и субъектов федерации в процессе разграничения предметов ведения и полномочий. Одними из первых, кто заложил основу федеративной модели государственного устройства, были так называемые «отцы основатели» Конституции Соединенных Штатов Америки (далее - США) - Т.Пейн, Э.С.-Д.деКревкер, А.Гамильтон, Д.Вашингтон, Д.Джей, Т.Джефферсон, Д.Адамс, Д.Мэдисон, Б.Франклин.

Заметный вклад в развитие основ федеративного государства и вопроса о предметах ведения субъектов федерации внесли французские, германские, российские и американские ученые конца XIX - начала XX века: А.Эсмен, Г.Вайц, Г.Геллер, Г.Еллинек, М.ФонЗейдель, А.Кунц, П.Лабанд, О.Майер, В.Остен-Сакен, А.Токквиль, В.Уиллоуби, К.Арановский, Ю.Гачек, Ю.Гессен, А.Градовский, А.Жилин, В.Ивановский, Ф.Кокошин, Н.Коркунов, Н.Палиенко, А.Ященко, Д.Вебстер, Д.Кальгун, Л.Клей и др.

В советский период вопрос о правовом статусе и предметах ведения субъектов федерации нашел свое развитие в трудах Г.В.Александренко, Г.С.Гуревича, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, Е.Р.Кастеля, A.И.Кима, И.Д.Левина, А.И.Лепешкина, А.А.Мишина, С.И.Русиновой, Ю.П.Урьяса, B.Е.Чиркина, М.А.Шафира и др. Среди зарубежных ученых этого периода проблемами федерализма занимались такие ученые как Д.Д.Басу, Т.Маунц, К.Хессе, М.П.Шарма и др.

На современном этапе вопросы государственно-территориального устройства, принципов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также правового статуса субъектов федерации, получили свое развитие в трудах Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, П.А.Астафичева, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, В.В.Бакушева, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, С.В.Бошно, А.В.Безрукова, Н.А.Варламовой, А.В.Васильева, Н.В.Витрука, В.Г.Вишнякова, В.В.Воробьева, Б.Н.Габричидзе, Г.А.Гаджиева, М.В.Глигич-Золотаревой, Н.М.Добрынина, В.Р.Енгибаряна, В.Г.Ермакова, Т.В. Заметиной, В.Д.Зорькина, Р.В.Знаменщикова, Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Д.А. Ковачева, А.Н.Кокотова, К.Е. Колибаба, И.А.Конюховой, А.Е.Козлова, Б.С.Крылова, В.А.Кряжкова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо, Е.Ф.Лукьянчиковой, В.А.Максимова, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, А.А.Муравьева, Ф.Х.Мухаметшина, С.В.Нарутто, В.В.Невинского, B.C.Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, Ж.И.Овсепян, И.И.Овчинникова, В.А.Прокошина, П.И.Савицкого, М.С.Саликова, А.Д.Селюкова, С.С.Собянина, Ю.Н.Старилова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.В.Усса, И.Д.Хутинаева, Т.Я.Хабриевой, Г.Н.Чеботарева, Н.М.Чепурновой, В.А.Черепанова, А.Н.Черткова, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, Д.В.Шумкова, Б.С.Эбзеева, и др.

Вместе с тем, несмотря на постоянный научный интерес к заявленной теме, а также учитывая ее особую значимость и актуальность для Российской Федерации, имеющиеся в юридической науке разработки не исчерпывают всего спектра существующих и потенциальных проблем.

Это актуализирует обращение к вопросам определения исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, выработки оптимального механизма разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, особенно в условиях современной политико-правовой модернизации.

Объектом настоящего исследования явились общественные отношения, обусловленные разновидностями формы государственного устройства и связанные с этим подходы к трактовкам принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, прежде всего, в части определения предметов исключительного ведения и полномочий последних применительно к Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно-детерминированных правовых норм, регулирующих механизм обособления и формы реализации исключительного ведения и полномочий субъектов Российской Федерации в контексте общего процесса разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в современных условиях. Цель диссертационного исследования заключалась в комплексном конституционно-правовом исследовании проблем регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации в связи с ее обособлением, реализацией и совершенствованием как составной части механизма разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти с учетом современных особенностей.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- раскрытие теоретико-методологических основ предметоведческого обособления уровней государственной власти;

- анализ конституционно-правовых гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации;

- выявление принципов и механизма опережающего законодательства субъектов Российской Федерации;

- рассмотрение условий и факторов, определяющих правовую коррекцию предметоведческой сферы субъектов Российской Федерации;

- исследование факторов, влияющих на гармонизацию федерального и регионального законодательства;

- характеристика федеральной законодательной инициативы субъектов Российской Федерации;

- выявление направлений совершенствования конституционно-правового регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (системный, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирование, обобщение, аналогия) и частнонаучные методы (формально-юридический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, историко-правовой, системное, историческое, грамматическое и логическое толкование, моделирование, экстраполяция и др.).

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, юристов и государственных деятелей, раскрывающие основы государственности и практику реализации федеративных отношений. В ходе исследования диссертантом использованы работы и концептуальные подходы таких авторов, как: Е.С.Аничкин, Ю.П.Алексеев, И.И.Бажин, У.Бернам, Г.А.Борисов, С.Б.Глушаченко, Ж.В. Гусева, А.А.Елисеева, И.В.Кохова, П.Кинг, М.Китинг, Н.Н.Косаренко, М.В.Кострицкая, М.А.Краснов, Г.В.Крыжановская, Б.М.Лазарев, А.Н.Лебедев, С.В.Лихолетова, Р.Г.Маннапов, М.В.Мархгейм, И.Х.Машуков, А.Н.Нифанов, И.С.Новоженова, И.Н.Плешивцев, Е.Д.Проценко, У.Райкер, М.В.Савельева, К.Н.Савин, В.Н.Самсонов, Е.А.Соловьева, Е.Е.Тонков, В.В.Штукин и др.

Правовую основу диссертационной работы составили:

- конституционные акты (Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации);

- федеральные конституционные законы: от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»;

- федеральные законы: от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 31 июля 1998 г. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» и др.; - подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы федеральных министерств и служб, приказы генеральной прокуратуры);

- законы и иные нормативные правовые акты республик Адыгея и Калмыкия, Камчатского и Ставропольского краев, Архангельской, Читинской, Новосибирской и Саратовской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, конституционные законы республик Адыгея, Алтай и Ингушетия.

В работе широко использованы постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения и определения Верховного Суда Российской Федерации, отражающие его правовые позиции относительно разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также установления исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации.

Научная новизна исследования определяется всесторонним исследованием понятия и содержания исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Конкретно научная новизна проявляется в:

- постановке проблемы понимания и содержания исключительного ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, исходя из его диалектической связи с принципом и современным процессом разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в России.

- выявлении места и роли терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» в системе разграничения власти между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

- формулировании авторских понятий «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «государственные (муниципальные) функции органа исполнительной власти», «государственные (муниципальные) услуги органа исполнительной власти», «предметоведческое обособление», «статус законодательного акта»;

- раскрытии особенностей правового регулирования исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации и гарантий их соблюдения органами государственной власти Российской Федерации;

- определении неисчерпывающим образом перечня предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также механизма разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

- обосновании необходимости законодательно определить взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Анализ доктринальных источников показал, что в отечественной науке конституционного права не сложилось четкого понимания соотношения терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» применительно к системе разграничения государственной власти между ее федеральным и субъектным уровнями.

Учитывая это, автором диссертации приведены доводы в пользу того, что понятие «предмет ведения» выступает более широким по отношению к двум другим. При этом «компетенция», являясь совокупностью полномочий, является более широким понятием относительно «полномочий». Выстроенный ранжир позволит систематизировать понятийный ряд и осуществить более точную законодательную формализацию. 2. Диссертантом сделан вывод, что отсутствие в российской юридической науке и законодательстве четко установленных терминов «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «предметоведческое обособление», «статус законодательного акта» негативно сказывается, помимо прочего, на:

- единообразии их применения;

- четком определении сферы ведения субъектов Российской Федерации;

- формировании единой государственной политики в части разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.

Восполняя наличествующий пробел и в целях преодоления приведенных деструкций, в диссертации представлены авторские трактовки указанных понятий.

3. Российская конституционно-правовая теория и практика дают основания утверждать, что в нашей стране не завершился процесс формирования исчерпывающего по каталогу, непротиворечивого по содержанию и надлежащего по форме нормативно-правового регулятивного аппарата. Это особенно характерно для сферы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в части определения и упорядочения исключительного ведения последних.

Исходя из этого, с учетом более общих проблем обеспечения единства правового пространства автором диссертации предложен ряд мер, направленных на соблюдение конституционно-правовых гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации.

4. Анализ законодательства, касающегося исследуемой сферы показал, что отсутствие конституционно установленных предметов исключительного ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также наблюдающаяся неопределенность в федеральном законодательстве создали условия для необоснованного роста числа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых, в том числе, в рамках опережающего правового регулирования. В результате обнаруживается не только дублирование, но и прямое нарушение актами субъектов Российской Федерации федеральных норм.

В целях разрешения названных проблем автором предложено установить принципы опережающего законодательства субъектов Российской Федерации и механизм разрешения противоречий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

5. Основываясь на теоретических выводах современной конституционно-правовой науки, диссертантом сделан вывод о том, что отсутствие в российской Конституции четкого перечня предметов собственного ведения субъектов Российской Федерации оказалось наиболее проблемным вопросом в формировании института их исключительного ведения. Неопределенность в этой сфере позволяет федеральным органам государственной власти в одностороннем порядке осуществлять переквалификацию предметов собственного или совместного с субъектами Российской Федерации ведения. Для восполнения существующего пробела автором диссертации дано определение предметоведческой сферы субъектов Российской Федерации и проведена ее правовая коррекция.

6. Следствием закрепления Конституцией Российской Федерации исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации (ст. 73) по остаточному принципу явилось отсутствие до настоящего времени в конституционно-правовой науке и законодательстве единой концепции регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации. В порядке корректирования сложившейся ситуации автором диссертации предложено на уровне федерального закона определить перечень предметов собственного ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, используя при этом не исчерпывающий подход. Это позволит адаптировать предметную сферу субъектов Российской Федерации с учетом актуальных проблем и стратегии федеративного строительства. 7. Диссертант, определяя право законодательной инициативы, с одной стороны, ядром правового статуса субъекта Российской Федерации, с другой, - существенной особенностью государственного устройства Российской Федерации, подчеркнул, что оно создает почву для противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу их совместного участия в федеральном законодательном процессе. Исходя из этого сделан вывод о необходимости принятия федерального закона, который бы установил:

- процедуру участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе;

- четкие критерии возврата субъектам Российской Федерации проектов федеральных законов, не соответствующих действующему законодательству или критериям оценки документов с позиций юридической техники.

Теоретическая значимость исследования определяется необходимостью дальнейшего развития научных положений, посвященных особенностям функционирования федеративной формы государственного устройства Российской Федерации, установлению перечня исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также понятийного аппарата используемого в данном процессе.

Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, теории государства и права.

Практическая значимость исследования выражается в разработке конкретных предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также практики его применения в части, касающейся определения исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в области федеративных отношений. Диссертационное исследование способствует уточнению и развитию концептуальных позиций, касающихся сферы ведения субъектов Российской Федерации, дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.

Апробация результатов исследования проявилась в процессе обсуждения основных положений диссертационного исследования на кафедре международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета; кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ; в выступлениях на научно-практических конференциях.

Положения, содержащиеся в диссертационном исследовании опубликованы в 5 статьях автора, общим объемом более 2 п.л.

Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

законодательный инициатива субъект конституционный

Во введении обосновывается актуальность темы, излагается степень научной разработанности проблемы; определяются цель, задачи, объект и предмет исследования; рассматриваются методология и методика исследования; раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; содержатся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.

Первая глава - «Конституционно-правовые основания выделения исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации» - посвящена анализу федерации как формы государственно-территориального устройства, ее особенностям, правовому регулированию предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, установлению соответствия нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, а также определению принципов и механизма опережающего законодательства субъектов Российской Федерации. Даны определения терминов «предметоведческое обособление», «статус законодательного акта», «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «государственные (муниципальные) функции органа исполнительной власти» и «государственные (муниципальные) услуги органа исполнительной власти».

В первом параграфе - «Концептуальное и конституционно-правовое предметоведческое обособление уровней государственной власти» - автором определяется, что представляет собой сфера ведения субъектов Российской Федерации, исследуются термины «предмет ведения», «компетенция» и «полномочия» субъектов Российской Федерации.

В настоящее время, как в законодательстве, так и юридической науке отсутствует единое понимание исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации и таких понятий как «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия», что значительно затрудняет их использование. В целях предметоведческого обособления сферы ведения субъектов Российской Федерации и единообразного правоприменения указанные термины следует понимать в следующем значении:

предметоведческое обособление - отнесение конкретных сфер общественных отношений - предметов ведения, а также прав и обязанностей органов государственной власти по исполнению предметов ведения - полномочий к ведению Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, соглашениями о передаче полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и принятыми на основе Конституции Российской Федерации Конституциями, Уставами и законами субъектов Российской Федерации;

предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, федеральными законами, а также принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации Конституциями, Уставами и законами субъектов Российской Федерации, к компетенции субъектов Российской Федерации;

компетенция органа государственной власти субъекта Российской Федерации - совокупность полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, соглашениями о передаче полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации Конституциями, Уставами и законами субъектов Российской Федерации;

полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации - права и обязанности органа государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении принятия нормативных правовых актов и осуществления иных государственно-властных действий.

В работе отмечено, что в современных условиях широкую практику применения при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации получили термины «функция» и «услуга». Правовое оформление данных терминов произошло в ходе преобразования системы государственного управления в рамках реформы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или так называемой Административной реформы, а также изменения методов и средств осуществления «региональной политики Российской Федерации». При этом законодательное определение указанных понятий до сих пор отсутствует.

В этой связи автором предлагается понимать указанные термины в следующем значении:

«государственные (муниципальные) функции органа исполнительной власти» - это права и обязанности органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований по исполнению полномочий в соответствии с положениями об их деятельности;

«государственные (муниципальные) услуги органа исполнительной власти» - это деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований по осуществлению государственно-властных действий в соответствии с положениями об их деятельности. Например, по выдаче разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и (или) конкретных действий, регистрации актов, документов, прав, объектов, ведению информационных ресурсов и выдаче информации из них и др.

Исходя из системного подхода к взаимоотношениям между Российской Федерацией и ее субъектами, диссертант приходит к следующим выводам. Первоначально, все предметы ведения в государстве подразделяются на три группы: принадлежат Российской Федерации, совместно Российской Федерации и ее субъектам и отдельно субъектам Российской Федерации. В дальнейшем происходит распределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований. Каждый орган государственной власти или местного самоуправления, обладая правом на исполнение отдельных полномочий, выстраивает их исполнение внутри себя самостоятельно. И только на этом (последнем) уровне появляются «государственные (муниципальные) функции органов исполнительной власти», которые выступают средством реализации самого «полномочия», а также «государственные (муниципальные) услуги органов исполнительной власти», которые предоставляют конкретному субъекту, будь то физическое или юридическое лицо возможность воспользоваться своим правом.

Автором подчеркнуто, что отсутствие четкого понимания терминов «государственная функция» и «государственная услуга», а также широкое их употребление в российском законодательстве вызывают множество споров, и вносят правовую неопределенность в соотношении этих понятий с терминами «предметы ведения» и «полномочия». В этой связи только законодательное закрепление указанных терминов поможет избежать правовой неопределенности, которая не позволяет в должной мере осуществить разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Второй параграф - «Конституционно-правовые гарантии статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации» - включил в себя анализ законодательства федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с целью исследования особенностей принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, вступления в силу и конституционно-правовых гарантий их статуса.

По причине того, что перечень исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации отсутствует федеральный законодатель в настоящее время установил правовое регулирование не только сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но и даже исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации, принимая практически по всем вопросам жизни общества федеральные законы. В этом случае роль субъектов Российской Федерации как одной из сторон законодательного процесса чрезвычайно минимизируется. Субъекту Российской Федерации остаётся только дословно воспроизводить нормы федеральных законов. В результате чего ни в законодательстве, ни в юридической науке, не сложилась целостная и единообразная практика принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, вступления в силу и конституционно-правовых гарантий их статуса.

При этом под «статусом законодательного акта» автором предлагается понимать правовое положение (юридическую силу) письменных нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти, обусловленных конституционно-правовыми гарантиями их исполнения, в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, принятых Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах собственных полномочий.

В работе подчеркнуто, что субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают перечень, процедуру и порядок вступления в силу собственных нормативных правовых актов и формируют систему законодательства. При этом срок введения в действие нормативных правовых актов должен определяться в законах самих субъектов Российской Федерации и составлять не более чем 1 месяц.

В целях соблюдения конституционно-правовых гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации, Министерству юстиции Российской Федерации следует при ведении Регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации установить правила оценки юридической техники, процедуру проверки и элементы, которые следует относить к правилам юридической техники, а также характерные признаки каждого из них. Отсутствие соответствующих правил может порождать неверное восприятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, результатом чего может быть признание их противоречащими действующему законодательству.

Третий параграф - «Государственно-правовой потенциал опережающего законодательства субъектов Российской Федерации» - включает анализ практики опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации в целях определения принципов опережающего законодательства субъектов Российской Федерации и механизма разрешения противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Под опережающим правовым регулированием субъектов Российской Федерации следует понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов по предметам ведения и полномочиям субъектов Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации имеют право опережающего правового регулирования не только в рамках совместного с Российской Федерацией, но и даже исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Указанное правомочие получило механизм защиты в судебном порядке.

В этой связи автором выделены следующие принципы опережающего законодательства субъектов Российской Федерации:

1. самостоятельность правового регулирования субъектов Российской Федерации в рамках вопросов, не урегулированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

2. в случае выявления противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действующим считается нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации;

3. после принятия федерального закона в рамках предметов ведения и полномочий Российской Федерации и (или) совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с федеральным законом;

4. исключительно судебный порядок разрешения споров и противоречий, вытекающих из предметоведческих отношений.

При этом в целях учета законодательства субъектов Российской Федерации и гарантий соблюдения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при приведении актов в соответствие с законодательством федерации Министерству юстиции Российской Федерации следует принять правила оценки юридической техники документов, отсутствие которых порождает неверное восприятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и признание их противоречащими действующему законодательству.

На основании изложенного, автором сделан вывод, что право опережающего законодательства субъектов Российской Федерации гарантируется не только Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, формирующими принципы этого процесса, но и имеет процессуальный механизм защиты, в том числе и в судебном порядке. Во второй главе - Конституционно-правовые ресурсы законотворчества субъектов Российской Федерации по предметам их исключительного ведения - сделан анализ правового регулирования отдельных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, с целью их закрепления неисчерпывающим образом в федеральном законе, а также исследованы роль и значение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как механизма реализации их исключительных предметов ведения и полномочий.

Параграф первый - «Правовая коррекция предметоведческой сферы субъектов Российской Федерации» - включает в себя анализ всего комплекса нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях определения исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также содержит комплекс мер социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Основной проблемной зоной сферы ведения субъектов Российской Федерации является отсутствие перечня предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации и в том числе в Конституции Российской Федерации, что позволяет федеральному законодателю в одностороннем порядке переквалифицировать предметы ведения субъектов Российской Федерации в предметы собственного или совместного с субъектами Российской Федерации ведения. При этом наличие взаимоисключающих решений Конституционного Суда Российской Федерации, но однородных по рассматриваемым в них вопросам, приводит к путанице и неоднозначности восприятия и понимания судебной практики относительно отнесения отдельных предметов ведения и полномочий то к ведению Российской Федерации, то к ведению субъектов Российской Федерации. В этой связи можно сделать вывод, что интересы субъектов Российской Федерации как в рамках совместного с Российской Федерацией, так и исключительного ведения субъектов Российской Федерации полностью игнорируются.

К наиболее сложно решаемым можно отнести вопросы социального обеспечения граждан, градостроительной деятельности, земельного, лесного и водного законодательства, налогообложения и сборов, выравнивания бюджетной обеспеченности и территориального развития, дорожных фондов. Сложная ситуация сложилась и в сфере налогового и бюджетного законодательства особенно в части штрафов и иных сумм принудительного изъятия. Автор полагает, что указанные вопросы следует отнести к ведению субъектов Российской Федерации и закрепить неисчерпывающим образом в федеральном законе. Отсутствие единой концепции регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации, передача новых предметов ведения и полномочий субъектам Российской Федерации, при недостатке необходимых для их реализации финансовых средств, а также неразвитость стимулов экономического развития может повлечь и уже влечет ненадлежащее исполнение или даже неисполнение уже возложенных на субъекты Российской Федерации обязательств. При этом, несмотря на значительную работу, проделанную в последние годы по обоснованию и реализации «региональной политики», бюджетной обеспеченности и территориального развития субъектов Российской Федерации дифференциация социально-экономического развития субъектов Российской Федерации не уменьшается, что в перспективе может привести к снижению уровня жизни населения и качества оказания «публичных услуг» органами государственной власти, особенно в дотационных субъектах Российской Федерации. При этом думается, что наиболее эффективными направлениями развития субъектов Российской Федерации являются те, которые предполагают активное развитие экономической базы субъектов Российской Федерации на основе долгосрочного планирования, а также увеличения финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, следует создавать режимы наибольшего благоприятствования, и в первую очередь налоговые, особенно для предприятий, осуществляющих инновационное производства. При этом процесс создания стимулов для развития субъектов Российской Федерации немыслим без передачи предметов ведения и полномочий.

Во втором параграфе - «Факторы гармонизации федерального и регионального законодательства» - автором дана целостная концепция разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также установлены факторы гармонизации федерального и законодательства субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами допускает сочетание федерального закона, договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, соглашения о передаче полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Но Конституция Российской Федерации не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти три юридические формы. При этом если согласно ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, использование в ст. 26.7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ» договоров только как разграничения полномочий, а не предметов ведения и полномочий является положением, требующим своей конкретизации.

По мнению автора, механизм разграничения предметов ведения и полномочий должен охватывать все три формы. В частности, предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации следует неисчерпывающим образом закрепить в федеральном законе. Проанализировав федеральные законы, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, соглашения о передаче полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации думается, что в федеральном законе неисчерпывающим образом необходимо закрепить следующие предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации:

- административно-территориальное устройство;

- законодательное обеспечение организации местного самоуправления;

- формирование органов государственной власти;

- вопросы градостроительной деятельности, земельного, лесного и водного законодательства в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации;

- государственная собственность, управление и распоряжение объектами этой собственности;

- определение политики и принятие программ в сфере государственного, экономического, экологического, социального и научно-технического развития;

- бюджет, налоги и сборы, административные штрафы, внебюджетные фонды;

- государственная и муниципальная служба;

- учреждение и присвоение почетных званий, государственных наград, грантов, стипендий и премий;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей и отношений;

- заключение и расторжение договоров, заключение соглашений

- формирование дорожных фондов;

- установление социальных стандартов.

В дальнейшем, по мере того как субъекты Российской Федерации будут справляться с исполнением установленных в федеральном законе предметов ведения и полномочий, указанный перечень может быть расширен. Также в указанный закон необходимо включить уже установленные нами ранее термины «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти субъекта Российской Федерации» и «полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации». При этом в случае, если субъект Российской Федерации при исполнении закрепленных за ним предметов ведения и полномочий не в состоянии будет временно или в долгосрочной перспективе исполнять некоторые из них, на основе договоров и соглашений отдельные предметы ведения и (или) полномочия субъектов Российской Федерации могут передаваться на исполнение федерации.

Кроме того, проблему межрегиональной дифференциации и социально-экономического неравенства субъектов Российской Федерации, которая приводит к нарушению прав граждан Российской Федерации по получению единых на всей территории России публичных услуг и соблюдению «социальных стандартов» можно будет преодолеть за счет исполнения федерацией передаваемых ей субъектами Российской Федерации предметов ведения и полномочий. В свою очередь, данная государственная политика должна будет строиться на основе создания стимулов для развития социально-экономической инфраструктуры субъектов Российской Федерации, и в том числе в рамках мер по долгосрочному планированию и увеличению финансовых возможностей субъектов Российской Федерации с помощью режима наибольшего благоприятствования (в первую очередь налоговых льгот), особенно для предприятий, осуществляющих инновационное производство.

При этом данная модель должна иметь своей конечной целью возвращение субъекту Российской Федерации переданных федерации предметов ведения и полномочий обратно (после того, как отставание в социально-экономической сфере будет устранено), и таким образом выравниваю и преодолению социально-экономических диспропорций субъектов Российской Федерации. Указанная мера будет иметь и превентивное значение.

В третьем параграфе - «Федеральная законодательная инициатива субъектов Российской Федерации» - исследованы актуальные проблемы учета законодательных полномочий и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в принятии Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов.

Соответственно двум уровням государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выделились и два уровня законодательного регулирования, которые, тесно взаимодействуя друг с другом, образуют единое правовое пространство на территории Российской Федерации. Указанное единство находит своё выражение, прежде всего в том, что на всей территории России и в каждом её субъекте наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами действуют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые принимаются, как мы уже указывали ранее, в целях дополнения и развития федеральных норм, а также реализации собственных законодательных полномочий в федеральном законодательном процессе.

По результатам анализа законопроектной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва только около 2% законодательных инициатив субъектов Российской Федерации стали законами. В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации третьего, четвертого и пятого созывов данная тенденция сохранилась. В этой связи, автором сделан вывод, что наиболее действенной будет мера, предполагающая принятие отдельного закона, который бы определил процедуру и требования подачи законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации проектов федеральных законов и соответственно защитил бы интересы субъектов Российской Федерации в указанном законодательном процессе.

В то же время во многих Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации положение о возможности их участия в федеральном законодательном процессе либо вообще не определяются, либо указывается очень абстрактно. Проанализировав акты субъектов Российской Федерации на предмет их участия в законопроектной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации на 2010 год, автором отмечено, что данные акты разработаны лишь половиной субъектов Российской Федерации. Кроме того, указанные акты отличаются субъектами их принявшими и юридической силой. При этом организационно-правовая форма закона субъекта Российской Федерации обеспечила бы его большую значимость и охрану.

Не менее сложной, остается проблема совершенствования законотворческого процесса и повышения качества законопроектов субъектов Российской Федерации. В этой связи представляется необходимым подробно рассмотреть порядок согласования проектов федеральных законов.

Так, с момента внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, проекты федеральных законов направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для предоставления ими в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации создаётся согласительная комиссия (порядок формирования комиссии до сих пор законодательно не определён).

При этом как отмечается в Федеральном законе № 184-ФЗ мнение законодательного (представительного) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по проекту федерального закона должно быть единодушным, в противном случае оно будет считаться не выраженным. Однако законодателем не даётся оценки данного факта. Обязаны ли в этом случае органы государственной власти субъекта Российской Федерации принять какое-либо решение (положительный или отрицательный отзыв), расценивается ли это «не выраженное мнение» одобрением или неодобрением законопроекта? В этой связи было высказано предложение, согласно которому без получения положительного заключения из определённой части субъектов Российской Федерации законопроект вообще не может быть рассмотрен в первом чтении.

По мнению диссертанта, в случае если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия проекта федерального закона, на данном этапе работа над ним должна быть прекращена. При этом создание согласительной комиссии в этом случае предлагается рассматривать как этап дальнейшей работы над законопроектом и формирования положительного мнения о нем у субъектов Российской Федерации. Если в ходе последующей согласительной процедуры (не ранее чем через 6 месяцев) большая часть субъектов Российской Федерации (не менее 2/3) поддержит данный законопроект, то можно вносить его на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. При этом в целях практической реализации данного положения представляется необходимым все же формировать единое мнение органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Недостижение указанного единства, так же как и отсутствие решения по данному вопросу, предлагается воспринимать как отрицательный отзыв.