Защита прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы

Обязательным элементом системы защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти в государствах Центральной и Восточной Европы является контроль институтов гражданского общества за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов исполнительной власти.

Проведенное исследование позволило диссертанту предложить общую для государств Центральной и Восточной Европы модель организации системы защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти, включающая институты парламентского, внутрисистемного административного и судебного контроля. При этом национальная система защиты прав и свобод человека и гражданина в конкретном государстве может иметь определенную специфику, обусловленную традициями государственного строительства.

Далее диссертантом выявлены и охарактеризованы общие тенденции развития национальных конституционных систем защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти.

Во второй Главе - «Конституционно-правовое исследование опыта организации и функционирования институтов защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти государств Центральной и Восточной Европы», - состоящей из трех параграфов, представлены национальные модели организации института парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов исполнительной власти названной группы государств, установлены общие тенденции развития данного института; выявлены общие и особенные направления развития законодательства, регулирующего деятельность органов исполнительной власти в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; установлены тенденции развития судебных форм восстановления прав и свобод человека и гражданина, нарушенных в деятельности органов исполнительной власти.

В первом параграфе - «Институт парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов исполнительной власти в государствах Центральной и Восточной Европы» - раскрыты общие и особенные черты национальных моделей парламентского контроля соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов исполнительной власти государств Центральной и Восточной Европы.

Сравнительно-правовой анализ законодательства, закрепляющего статус и полномочия парламентов в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, формы и методы осуществления парламентского контроля деятельности органов исполнительной власти позволили диссертанту выделить следующие механизмы парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов исполнительной власти: а) отчет правительства перед парламентом о своей деятельности; б) парламентский или депутатский запрос; в) вопросы депутатов к членам правительства и иным должностным лицам органов исполнительной власти; г) интерпелляция; д) контроль, осуществляемый постоянными комитетами и комиссиями парламента; е) парламентское расследование; ж) рассмотрение парламентом вопроса о доверии правительству. Сравнительно-правовое исследование статуса и полномочий омбудсманов (Уполномоченных по правам человека, парламентских адвокатов) в Российской Федерации и иных государствах Центральной и Восточной Европы позволяют определить их как специализированные институты парламентского контроля соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Анализ практики правозащитной деятельности парламентов государств Центральной и Восточной Европы в сфере исполнительной власти, взаимодействия их с омбудсманами показал, что общей чертой для всех государств Центральной и Восточной Европы является то, что омбудсман несет основную правозащитную нагрузку в сфере деятельности средних и низших структур исполнительной власти.

Выявлено, что национальные особенности моделей парламентского контроля обусловлены моделью организации омбудсмана и формами его взаимодействия с парламентом. Однако общей для большинства государств Центральной и Восточной Европы чертой института омбудсмана является его самое тесное взаимодействием с национальным парламентом. Так, практически во всех парламентах государств Центральной и Восточной Европы существуют специальные Комиссии или Комитеты по взаимодействию с омбудсманами или по делам омбудсманов, к ведению которых относится рассмотрение рекомендаций омбудсманов, их предложений по совершенствованию законодательства. Диссертант полагает, что учреждение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации аналогичного комитета или комиссии повысит эффективность правозащитного взаимодействия Уполномоченного по правам человека с парламентом.

Диссертантом установлено, что общими тенденциями развития данного института в государствах Центральной и Восточной Европы являются: расширение сферы их полномочий путем включения в сферу контроля соблюдения прав и свобод государственными и негосударственными учреждениями и организациями, оказывающими гражданам публичные услуги; «специализация» института омбудсмана путем учреждения институтов парламентского контроля соблюдения в деятельности исполнительной власти прав наиболее уязвимых слоев населения или содействие осуществлению наиболее уязвимых групп основных прав.

Далее представлены выводы диссертанта, основанные на анализе национального законодательства об омбудсманах Польши и Литвы. По его мнению, предоставление Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации права обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями в защиту неопределенного круга лиц, которые могут быть нарушены нормативными правовыми актами иных органов исполнительной власти, может существенно повысить эффективность правозащитной деятельности данного института в сфере исполнительной власти.

Во втором параграфе - «Внутрисистемный административный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» - диссертантом осуществлено сравнительно-правовое исследование названного вида контроля соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов исполнительной власти в государствах Центральной и Восточной Европы. Выявлено, что внутрисистемный административный контроль как элемент системы защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти, осуществляется по инициативе самих органов исполнительной власти в форме контроля - служебного; надведомственного; ведомственного - соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Диссертантом даны оценки правозащитной ёмкости данных форм контроля.

Далее в диссертации обращено внимание на проблемы рассмотрения обращений граждан органами исполнительной власти с учетом законодательства об административных процедурах. Отмечено, что в России, Молдове и Украине отсутствуют законы, закрепляющие порядок рассмотрения органами исполнительной власти заявлений, жалоб и иных обращений граждан, поданных в защиту их прав и законных интересов. Данный пробел отчасти восполняется законодательством о порядке рассмотрения обращений граждан, а в Российской Федерации - в порядке подзаконного правотворчества, посредством принятия административных регламентов, устанавливающих порядок осуществления органами исполнительной власти отдельных государственных функций. Однако в современных условиях необходим специальный закон, объектом регулирования которого должны быть общественные отношения, возникающие между органом публичного управления и гражданином в процессе реализации прав и законных интересов граждан, а также их защиты от нарушений со стороны властных структур.

Исследование законодательства об административном производстве в государствах Центральной и Восточной Европы показало, что его основополагающими принципами являются: уважение прав человека; равенство граждан перед законом и запрет дискриминации; законность деятельности органов исполнительной власти; открытость административной процедуры; оперативность и доступность административной процедуры (эффективность и процессуальная экономия); сотрудничество органов исполнительной власти при осуществлении административных процедур. В своей совокупности они обеспечивают реализацию прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов исполнительной власти.

Юридическое закрепление административной процедуры приводит к тому, что граждане становятся не просто субъектами, в отношении которых осуществляется исполнительная власть, они приобретают статус стороны административной процедуры, также как и орган исполнительной власти. Анализ законодательства государств Центральной и Восточной Европы об административных процедурах позволяет выявить каталог общих «процедурных» прав граждан: обращаться с заявлениями в уполномоченные органы; получать от уполномоченных органов разъяснение своих прав и обязанностей; принимать участие в административных процедурах лично и (или) через своих представителей, получать квалифицированную юридическую помощь и пользоваться услугами адвоката при рассмотрении дела в органе исполнительной власти; предоставлять доказательства своих доводов, изложенных в заявлении; знакомиться с материалами, связанными с рассмотрением своих заявлений, делать из них выписки; получать административные решения; отозвать обращение в любое время до окончания осуществления административной процедуры; обжаловать принятые административные решения.

Помимо процедур бесспорного административного производства в диссертации в правозащитном ключе рассмотрены процедуры, регулирующие обращение граждан в связи с восстановлением прав и свобод человека и гражданина, нарушенных правовыми актами (бездействием) органов исполнительной власти. Наибольшее распространение в Российской Федерации, также как и в государствах Центральной и Восточной Европы получил институт внутриведомственного обжалования. В диссертации показаны его положительные (простота и гибкость процедуры, привлечение экспертов, руководство принципами справедливости) и отрицательные (недостаточная открытость подзаконных норм и процедур рассмотрения жалоб, ответы «не по существу», затягивание сроков, переадресовка жалоб тем, на кого такие жалобы поступили, «защита чести мундира» вышестоящими инстанциями) черты.

Анализ опыта государств Центральной и Восточной Европы по реализации иных форм внесудебного восстановления прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти (таких как примирительство и посредничество, рекомендуемые Комитетом Министров Совета Европы), показывает, что они не находят столь же широкого применения, как в европейских государствах с «развитой демократической традицией». В этой связи примечателен положительный опыт Литовской Республики, где в соответствии с законами «О производстве по административным делам» и «О комиссиях по разрешению административных споров» рассмотрения жалоб на каждом «уровне» осуществления исполнительной власти - центральном, уездном, местном - учреждены специализированные независимые государственные органы. Кроме того, законодательством Литовской Республики предусмотрено создание специализированных комиссий, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на нарушение их прав и свобод в определенной сфере государственного управления. Это обеспечивает беспристрастное рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина в деятельности исполнительной власти. Представляется, что использование данного опыта при совершенствовании российского законодательства, закрепляющего порядок рассмотрения обращений, повысит эффективность внутрисистемного контроля как элемента системы защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти.

В третьем параграфе - «Судебная защита прав и свобод человека и гражданина от нарушений в деятельности органов исполнительной власти» - исследован опыт защиты органами конституционной юстиции прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти, уточнено понятие судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти как института конституционного права, а также содержания правозащитной функции суда.

Эффективность судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти обеспечивается императивом принципов и норм судопроизводства. При этом реализация данных принципов при осуществлении судебной защиты прав и свобод человека и гражданина от нарушений в деятельности органов исполнительной власти имеет свои особенности и ограничения, которые и раскрыты в диссертации с учетом характерных национальных черт.

Далее рассмотрены конкретные организационные модели судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в государствах Центральной и Восточной Европы, которые обусловлены особенностями национальных правовых систем конкретных государств, спецификой реализации в данных государствах принципа разделения властей. Модель «множественной» юрисдикции, реализованная в Болгарии, Литве, Македонии, Польше, Хорватии, Чехии, Украине, характеризуется наличием наряду с судами общей юрисдикции Конституционного Суда и административных судов. Модель единой юрисдикции со специализированным административным судопроизводством учреждена в Беларуси и России. Модель организационной специализации, учрежденная в Венгрии, Латвии, Молдове, Словакии, Эстонии, определяется тем, что внутри общих судов выделяются административные коллегии вместо самостоятельной системы административных судов.

Затем в диссертации отмечено, что в России и большинстве государств Центральной и Восточной Европы полномочиями контролировать конституционность (а значит, и соблюдение прав и свобод человека и гражданина) правовых актов высших органов исполнительной власти наделены и конституционные суды. Однако, только в Венгрии, Польше и Словении гражданин может обжаловать нормативный правовой акт высшего органа исполнительной власти в судебный орган конституционного контроля. В Конституционный Трибунал Польской Республики может быть обжалован нормативный правовой акт центрального органа исполнительной власти (министерства). Данное обстоятельство значительно ограничивает правозащитные полномочия конституционных судов в сфере исполнительной власти.

Диссертантом сделан вывод о тенденциях, которые прослеживаются в развитии системы защиты прав и свобод человека и гражданина в государствах Центральной и Восточной Европы в системе исполнительной власти. Среди них параллельность развития законодательства, учреждающего институт судебной защиту прав и свобод человека и гражданина от нарушений их органами исполнительной власти, и закрепляющего несудебные формы такой защиты; внедрение в судебные процедуры элементов, присущих несудебным процедурам; переход от «административной специализации» судей к созданию административных судов.

В России федеральный конституционный закон «Об административных судах» не был принят; отсутствует и специализация судей на рассмотрении административных дел. Вместе с тем, опыт государств Центральной и Восточной Европы показывает, что даже введение административной специализации судей в судах общей юрисдикции способствует обеспечению законности и обоснованности судебных решений по делами, вытекающим из административных правоотношений, и, в конечном итоге, повышению эффективности судебной защиты прав и свобод человека и гражданина от нарушений их органами и должностными лицами исполнительной власти.

В заключении диссертационной работы подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы по вопросам, составляющим предмет исследования.

конституционный право исполнительный власть

ЛИТЕРАТУРА

Основные положения диссертации изложены в 10 публикациях автора общим объемом около 5 п.л.:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Становление конституционного механизма защиты прав и свобод человека в России [Текст] // История государства и права. - 2008. - № 22. - С. 4-7 (0, 5 п.л.).

2. Институты защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: сравнительно-правовое исследование [Текст] // Современное право. - 2010. - № 12 (1). - С. 101-107 (0, 7 п.л.).

Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

3. Обращения граждан как информационный ресурс общества и государства // Российское право на современном этапе: материалы III международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов н/Д, 2008. - С. 76-78 (0, 3 п.л.).

4. Несудебный механизм защиты прав человека: конституционный опыт России // Молодежь как инновационный ресурс развития современного российского общества: сборник тезисов докладов межрегиональной научно-практической междисциплинарной конференции студентов и молодых ученых юга России (5-6 ноября 2008 г.). - Ростов н/Д: Издательство СКАГС, 2008. - С. 335-339 (0, 3 п.л.).

5. Роль органов исполнительной власти в механизме защиты прав человека // Право и экономика: материалы Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. 15 декабря 2008 года. / Рост. гос. эконом. ун-т. - Ростов на/Д, 2008. - С. 56-60 (0, 5 п.л.).

6. Административная юстиция в системе защиты прав и свобод человека и гражданина в России и государствах Центральной и Восточной Европы [Текст] // Актуальные проблемы права и государства в современных условиях: Сб. научных статей. - Белгород, 2009. - С. 8-14 (0, 6 п.л.).

7. Омбудсман как институт парламентского контроля соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти в государствах Центральной и Восточной Европы [Текст] // Нравственные императивы в праве. - 2010. - № 3. - С. 65-69. (0, 4 п.л.).

8. Жалоба граждан в органы исполнительной власти в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы как форма защиты субъективных прав и законных интересов [Текст] // Государственное строительство и право. Выпуск 26, 2010 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М.: Изд-во МосГУ, 2010. - С. 160-167. (0, 6 п.л.).

9. Тенденции развития законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти в государствах Центральной и Восточной Европы // Государственное строительство и право. Выпуск 27, 2010 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М.: Изд-во МосГУ, 2010. - С. 81-87. (0, 5 п.л.).

10. Правозащитный потенциал органов исполнительной власти [Текст] // Право и государство в условиях модернизации: конституционные параметры и современная практика: Материалы межрегиональной научно-практической конференции (май, 2010). - Белгород, 2010. - С.87-93 (0, 5 п.л.)

Размещено на Allbest.ru