Механизм правового регулирования пограничной деятельности в Российской Федерации: сущность, структура и критерии эффективности

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПОГРАНИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, СТРУКТУРА И КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Гальчук Роман Леонидович

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Белгород - 2008

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре теории

государства и права ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет

путей сообщения»

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

доктор политических наук, профессор

Иванников Иван Андреевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Малько Александр Васильевич

кандидат юридических наук, доцент

Суменков Сергей Юрьевич

Ведущая организация:

Пограничная академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации

Защита состоится «24» декабря 2008 г., в 14:00 часов на заседании

диссертационного Совета Д 212.015.07 по защите докторских и кандидатских диссертаций по юридическим наукам при ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета, по адресу: 308015 г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте Белгородского государственного университета (www.bsu.edu.ru) 21 ноября 2008 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент А.Н. Нифанов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Кризисные явления в современном мире, а также социальные и экономические потрясения, произошедшие в нашей стране на рубеже ХХ - ХХI вв., обусловили формирование системы угроз национальной безопасности России во всех сферах её жизнедеятельности. Наиболее остро и отчетливо эти угрозы проявляются в пограничной сфере.

Основываясь на нормах и принципах международного права, положениях Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов Российской Федерации, Россия осуществляет комплекс мер по прогнозированию, выявлению, предупреждению, а также ликвидации опасностей и угроз государственной безопасности, существующих и развивающихся в её пограничной сфере, используя при этом согласованные усилия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, негосударственных организаций, общественных объединений и граждан.

Среди федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации особое место занимает Федеральная служба безопасности (далее ФСБ России), которая в пределах своих полномочий решает широкий комплекс задач по обеспечению безопасности Российской Федерации. «Одной из важнейших задач ФСБ России, является непосредственная реализация основных направлений деятельности её органов: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью и террористической деятельностью; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности» ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. - М.: Эксмо, 2006. -С. 63..

Защита и охрана Государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов, включая осуществление государственного контроля в области охраны морских биологических ресурсов, - есть важнейшая составляющая обеспечения национальной безопасности России в XXI в. В свете этого, а также в связи с осуществлением поэтапного реформирования пограничных органов федеральной службы безопасности первостепенное внимание уделяется вопросам совершенствования государственного управления в области обеспечения безопасности России в ее пограничном пространстве.

В настоящее время существует объективная необходимость в выработке современных подходов к совершенствованию законодательства Российской Федерации о пограничной сфере государства и приграничном сотрудничестве России с другими государствами. В результате хаотического правотворчества последнего десятилетия ХХ в. образовался «серьезный разрыв между имеющимся и требуемым состоянием правового регулирования общественных отношений в пограничной сфере»Проничев В.Е. Правовые основы стратегического развития пограничной службы // Право и безопасность. 2005. № 4 (17) декабрь, - С.22.. Преодоление указанного разрыва позволит обеспечить необходимый уровень пограничной безопасности, создать эффективную систему пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, и в конечном итоге создаст условия для реализации Россией своих географических преимуществ в длительной исторической перспективе.

Исследование рассматриваемой проблемы может способствовать не только углублению изучения проблемы механизма правового регулирования пограничной деятельности, как одного из важнейших направлений в теории права и государства, но и выработке рекомендаций по его совершенствованию в контексте обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации и последующему внедрению их в практику.

В связи с этим представляется актуальным целостное изучение понятий: «пограничная деятельность», «механизм правового регулирования пограничной деятельности», необходимых, прежде всего, в научном плане для обеспечения пограничными органами ФСБ России пограничной безопасности.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена совокупностью следующих объективных факторов:

во-первых, изменением приоритета угроз национальным интересам Российской Федерации на государственной границе, оказывающих непосредственное влияние на характер пограничной деятельности;

во-вторых, необходимостью совершенствования законодательства Российской Федерации о пограничной сфере государства в связи с оптимизацией государственного управления в указанной области, формированием качественно нового облика охраны и защиты пограничных рубежей России, адекватного современным реалиям XXI в.;

в-третьих, наличием противоречия между требуемым и имеющимся уровнем обеспечения правового регулирования пограничной деятельности, расширением внешнеэкономических и культурных связей Российской Федерации, интеграцией транспортной системы страны в мировую систему путей международного сообщения;

в-четвертых, недостаточной правовой определенностью механизма реализации и обеспечения координирующей роли ФСБ России и ее пограничных органов в вопросах защиты и охраны государственной границы и необходимостью конкретизации полномочий и регламентирования деятельности государства, общества и личности в пограничном пространстве;

в-пятых, отсутствием единого подхода к пониманию сущности и содержания терминов: «пограничная деятельность», «механизм правового регулирования», а также недостаточным учетом принципов и норм международного права в свете рассматриваемой проблемы.

Кроме того, актуальность исследований, посвященных проблемам правового регулирования пограничной деятельности, объясняется не только особой научной значимостью данной проблемы, но и необходимостью совершенствования Российского законодательства в указанной сфере с учетом роли и места пограничных органов федеральной службы безопасности в общегосударственной системе противодействия реальным и потенциальным угрозам личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации. Именно в этом контексте весьма актуален комплексный анализ теории и практики правового регулирования пограничной деятельности.

Степень научной разработанности темы исследования определена тем устойчивым интересом, который проявляют исследователи к проблеме механизма правового регулирования, различным его элементам в отечественной юридической науке всегда уделялось и уделяется достаточное внимание. Прямо или косвенно эти вопросы затрагиваются практически всеми теоретиками права и представителями отраслевых дисциплин. Это обусловлено, прежде всего, интегрирующим, обобщающим характером проблемы, что и определило её особое место в юридической науке.

Следует отметить, что крупных современных исследований по данной проблематике в настоящее время недостаточно. В трудах военных ученых вопросы механизма правового регулирования пограничной деятельности в избранной автором постановке вообще не рассматривались.

Цель диссертационного исследования - разработать модель механизма правового регулирования пограничной деятельности на основе анализа и обобщения научных представлений о его содержании, а также комплексе правовых средств воздействия на общественные отношения в пограничной сфере Российской Федерации.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:

- дать понятие «пограничная деятельность»;

- сформулировать понятие «механизм правового регулирования пограничной деятельности» и определить его содержание, признаки, и выявить структуру;

- раскрыть понятие и содержание правового регулирования пограничной деятельности, провести анализ его состояния;

- выделить основные причины, указывающие на необходимость совершенствования механизма правового регулирования пограничной деятельности;

- определить «понятие эффективность механизма правового регулирования пограничной деятельности» и выявить основные критерии эффективности;

- выявить условия эффективного функционирования механизма правового регулирования пограничной деятельности;

- на основе исследования теории и практики правового регулирования пограничной деятельности определить основные направления его совершенствования;

- разработать теоретическую модель механизма правового регулирования пограничной деятельности в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования пограничной деятельности в Российской Федерации. Предмет исследования составляют сущность, содержание механизма правового регулирования и особенности его реализации в пограничной деятельности ФСБ России.

Теоретической основой диссертационной работы являются труды отечественных исследователей: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, С.Н. Братуся, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, В.М. Ведяхина, П.В. Витрука, И.А. Иванникова, В.В. Лазарева, В.И. Леушина, А.Б. Лисюткина, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М. И. Матузова, В.М. Сырых, К.В. Шундикова и других. Кроме того, были учтены взгляды военных юристов и практиков на проблемы правового регулирования общественных отношений в пограничной сфере С.С. Байманова, В.Ф. Бушменкова, А.И. Василенко, А.Г. Винниченко, В.А. Дмитриева, Н.Н. Кудинова, В.Е. Проничева, Н.Н. Рыбалкина, П.В. Стрельникова, В.Э., Хандожко, В.Е. Чеканова, В.Б. Чамарова, и других.

Были осмыслены взгляды российских дореволюционных юристов Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Шершеневича, Н.М. Коркунова на проблему правоотношений.

Правовая основа диссертационного исследования сформирована на основе международных нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы межгосударственного разграничения, борьбы с трансграничной преступностью, пересечения государственной границы лицами, транспортными средствами, а также перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных, Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральное законодательство и нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере обеспечения пограничной безопасности.

Эмпирическую базу работы составили социально-юридическая теория и практика пограничной деятельности и борьбы с трансграничной преступностью Пограничной службы ФСБ России.

Методологическую основу диссертации составили всеобщие, общенаучные и частнонаучные методы. Это, прежде всего, диалектический метод; общенаучные методы: анализ и синтез, дедукция и индукция; системный метод и другие. Среди частнонаучных юридических методов применялись историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический метод и социально-правовой эксперимент. В работе также широко применялся статистический метод. Сравнительно-правовой метод занимает центральное место в исследовании, так как способствует решению большинства поставленных задач, позволяет обнаружить повторяющиеся явления, что дает возможность учитывать взаимосвязь норм различных отраслей права, регулирующих отношения в пограничной сфере Российской Федерации. Использование историко-правового метода исследования способствовало анализу исторической обстановки принятия нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере, выявлению предпосылок их принятия и причин дальнейшего изменения.

Целью диссертационного исследования является разработка модели механизма правового регулирования пограничной деятельности на основе анализа и обобщения научных представлений о его содержании, а также комплексе правовых средств воздействия на общественные отношения в пограничной сфере Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем в числе первых:

- на монографическом уровне исследован механизм правового регулирования пограничной деятельности, его структура и критерии эффективности;

- выявлены особенности правового регулирования пограничной деятельности и закрепление указанных положений в соответствующих нормах российского законодательства

- определено авторское отношение к состоянию механизма правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности;

- разработана юридическая модель механизма правового регулирования пограничной деятельности;

- выявлены критерии эффективности и условия эффективного функционирования механизма правового регулирования пограничной деятельности;

- сформулированы основные направления совершенствования механизма правового регулирования пограничной деятельности.

В диссертации имеются авторские схемы «понятие и содержание пограничной деятельности», «механизм правового регулирования пограничной деятельности», «модель механизма правового регулирования пограничной деятельности» и другие. Даны авторские понятия и рекомендации по совершенствованию Российского законодательства.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Пограничная деятельность - это составная часть системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, комплекс мер, осуществляемых органами Федеральной службы безопасности России и другими субъектами в пределах их полномочий, по выявлению, предупреждению и пресечению противоправной деятельности, угрожающей пограничной безопасности и препятствующей реализации пограничной политики Российской Федерации. Данный термин целесообразно рассматривать в широком и узком смысле.

2. Механизм правового регулирования пограничной деятельности представляет собой систему организованных последовательным образом юридических средств, направленных на упорядочение, регулирование, закрепление, развитие и совершенствование общественных отношений в пограничной сфере, в соответствии с целями пограничной политики Российской Федерации».

3. Признаками механизма правового регулирования пограничной деятельности являются: системность, целенаправленность, функциональность, динамизм.

Структуру механизма правового регулирования пограничной деятельности составляют четыре основных звена:

- юридические средства нормативного характера;

- юридические факты;

- пограничные правовые отношения;

- юридические средства правореализационной практики пограничной

деятельности.

4. Причинами, указывающими на необходимость совершенствования механизма правового регулирования пограничной деятельности, являются:

а) недостаточная согласованность, противоречивость, неясность некоторых положений значительного числа действующих нормативных правовых актов различной юридической силы, относящихся ко многим отраслям права и регламентирующих те или иные аспекты деятельности в сфере защиты и охраны государственной границы;

б) изменчивость законодательства в пограничной сфере;

в) избыточный, подменяющий законодательные нормы правовой статус ведомственных нормативных правовых актов;

г) недостаточная определенность на уровне федерального законодательства правовой компетенции органов государственного управления и иных субъектов пограничной безопасности и их взаимодействия;

д) отсутствие необходимой согласованности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пограничной сфере;

е) нечёткое определение применяемых терминов в законодательстве, регламентирующем вопросы обеспечения пограничной безопасности.

5.Эффективность механизма правового регулирования пограничной деятельности - это особая качественная характеристика процесса специально-юридического воздействия права на общественные отношения в пограничной сфере Российской Федерации.

Основными, но не исчерпывающими критериями (элементами) эффективности механизма правового регулирования пограничной деятельности являются:

результативность - степень практической реализации юридической цели правового регулирования пограничной деятельности;

социальная прогрессивность - степень социальной ценности полученных в ходе правового регулирования общественных отношений в пограничной сфере результатов;

адекватность - степень соответствия применяемых юридических средств характеру предмета и юридической цели правового регулирования пограничной деятельности;

практичность - степень практической пригодности (совершенства) применяемых в механизме правового регулирования пограничной деятельности юридических средств.

6. Условиями эффективного функционирования механизма правового регулирования пограничной деятельности являются: совершенство норм правового регулирования пограничной деятельности и их согласованность; стабильность законодательства в пограничной сфере; высокий уровень правоприменительной деятельности в пограничной сфере; наличие действенного механизма государственного принуждения исполнения законов; отсутствие пробелов в правовом регулировании пограничной деятельности; высокий уровень правосознания должностных лиц пограничных органов; надежная зашита субъективных прав участников пограничных правоотношений и усиление ответственности за неисполнение юридических обязанностей всеми субъектами пограничных правовых отношений, посредством совершенствования института юридической ответственности во всех его аспектах.

7. Совершенствование механизма правового регулирования пограничной деятельности должно осуществляться по следующим основным направлениям на международном, федеральном и ведомственном уровне:

а) совершенствование правотворчества, в процессе которого наиболее полно должны выражаться общественные интересы и потребности;

б) создание условий для соблюдения законов, повышение гарантированности всех правовых средств, задействованных в механизме правового регулирования пограничной деятельности;

в) оптимизация взаимодействия правотворчества и правоприменения, призванного минимизировать сбои и разного рода несогласованности, коллизии в процессе функционирования механизма правового регулирования;

г) повышение уровня правосознания и правовой культуры субъектов права, влияющих на качество правового регулирования, укрепление законности и правопорядка, создающих благоприятные условия для реализации прав и законных интересов личности, упрочения её правового статуса.

8. Модель механизма правового регулирования пограничной деятельности содержит две главные стороны: внешнюю (формальную) и внутреннюю (содержательную).

Внешняя (формальная) сторона - это иерархическая совокупность различных правовых актов и содержащихся в них норм, относящихся к вопросам пограничной сферы Российской Федерации.

Внутренняя (содержательная) сторона представляет собой сам механизм правового регулирования пограничной деятельности. Она раскрывает сущность, содержание правовых средств (структурных звеньев) механизма, которые используются в этих целях на определенной стадии правового регулирования, и имеет нормативную, правоприменительную, правопсихологическую составляющие. Кроме того, модель подчеркивает наличие организационной составляющей, которая под воздействием системы факторов формирует цели правового регулирования, и организует на основе внешней стороны процесс воздействия на общественные отношения в пограничной сфере Российской Федерации.

Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его теоретических положений и научных рекомендаций в дальнейшем развитии теории и практики правового регулирования пограничной деятельности.

Теоретические выводы диссертации могут способствовать не только углублению теоретических знаний науки теории государства и права и других отраслей права по названной проблеме, но и выработке практических предложений, направленных на повышение эффективности правового регулирования пограничной деятельности и других направлений деятельности Федеральной службы безопасности, а также могут быть положены в основу дальнейших научных исследований в этой области.

Диссертационное исследование может представлять интерес для работников органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также для студентов и аспирантов как юридических ВУЗов при изучении и в процессе преподавания истории государства и права, теории государства и права, спецкурсов «пограничная деятельность», «пограничное право» как в военных, так и гражданских высших учебных заведениях, а также в системе подготовки кадров ФСБ России.

Апробация результатов исследования материала осуществлялась в процессе подготовки кадров пограничных органов ФСБ России. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на аспирантских семинарах и заседаниях кафедры «Теория государства и права» РГУПС, на всероссийских и региональных научно-практических конференциях: межвузовской научно-практической конференции преподавателей, аспирантов и студентов, а также на Всероссийских научно-практических конференциях «Юридическое образование» (г. Ростов-на-Дону, 15 ноября 2007 г.); «Актуальные проблемы государственной безопасности Российской Федерации» (г. Ростов-на-Дону, 22 февраля 2008 г.); «Направления устойчивого социально-экономического развития России» (г. Ростов-на-Дону, 4 апреля 2008 г.); Международной научно-практической конференции «Право и закон на современном этапе развития общества и государства» (г. Сочи, 16-19 октября 2008 г.). Основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных автором научных статьях.

Структура и объем диссертации опосредованы целевыми ориентирами разработки заявленной проблемы и ее особенностями. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

правовой регулирование пограничный российский

Во Введении обосновывается актуальность диссертации, характеризуется степень разработанности проблем исследования, определяются цели и задачи работы, указываются источники и методы исследования, ее научная новизна и практическая значимость, излагаются положения, выносимые на публичную защиту, отмечается апробация и внедрение результатов исследования.

В Главе 1 - «Правовое регулирование пограничной деятельности в Российской Федерации», - состоящей из двух параграфов, с методологических позиций ведущих ученых исследуются сущностные характеристики пограничной деятельности, степень их отражения в нормах права, а также правовое регулирование пограничной деятельности, определяется категория «пограничная деятельность».

В первом параграфе - «Пограничная деятельность: понятие и содержание» - определяется место пограничной деятельности в системе обеспечения национальной безопасности, её сущность и содержание в широком и узком смысле.

Подробно анализируются с позиций формально-юридического подхода содержащиеся в российском законодательстве нормы, определяющие сущность и содержание пограничной деятельности. В результате автор приходит к выводу о том, что лаконичного и четкого определения пограничной деятельности в нормах российского права не содержится. Отмечается, что категория «пограничная деятельность» впервые была закреплена в Федеральном законе от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 15. - Ст.1269; 2000. - № 1. - Ст.9; 2002. - № 30. -Ст.3033; 2003. - № 2. - Ст. 156. 30 июня 2003 года, как одно из основных направлений деятельности органов федеральной службы безопасностиФедеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 7 марта 2005 г., 15 апреля, 27 июля 2006 г.). Ст. 8. // Собрание законодательства Российской Федерации.1995. № 15. Ст. 1269.. Законодатель определил пограничную деятельность через два взаимосвязанных направления.

В связи с этим автор проводит сравнительный анализ содержания в русском языке понятий «деятельность» и «пограничная деятельность». Затем диссертант проводит анализ ряда международных и федеральных нормативных актов с позиции о том, что «стержневое значение для пограничной деятельности имеет понятие «государственная граница», которое и должно предопределять смысл и содержание названной деятельности» Проничев В.Е. Правовые основы стратегического развития пограничной службы // Право и безопасность. 2005. Декабрь. №4(17). С. 17.. Основываясь на этом утверждении руководителя пограничной службы В.Е. Проничева, автором проанализированы закрепленное в законодательстве понятие «Государственная граница Российской Федерации», а также связанные с ним категории, содержание которых охватывается направлениями пограничной деятельности. В частности «защита и охрана Государственной границы», «приграничная территория», «пограничное пространство», «пограничная сфера», «пограничная безопасность» и другие.

Автором на основе анализа научных подходов к пониманию сущности и содержания пограничной деятельности обоснован тезис о необходимости законодательного закрепления понятия «пограничная деятельность».

В результате автор определяет место пограничной деятельности в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, сущность и содержание пограничной деятельности в широком и узком смысле, её цели, средства и результат, а также субъекты пограничной деятельности.

Во втором параграфе - «Правовое регулирование пограничной деятельности» - автор на основе достижений теории права и государства, системного метода, а также подходов военных юристов исследует феномен правового регулирования пограничной деятельности и обосновывает необходимость изучения механизма правового регулирования пограничной деятельности.

Диссертант утверждает, что Пограничная безопасность Российской Федерации не может быть обеспечена в современных условиях без соответствующего правового регулирования пограничной деятельности.

Автор отмечает, что в современной науке сложилось неоднозначное понимание термина правовое регулирование пограничной деятельности. При этом большинство ученых и практиков в качестве основной цели правового регулирования пограничной деятельности, а равно и действия механизма правового регулирования пограничной деятельности, рассматривают установление оптимального правопорядка в области защиты и охраны Государственной границы, максимально соответствующего требованиям предписаний юридических норм, в соответствии с которыми субъекты пограничных правоотношений строят свое поведение.

Диссертант поддерживает мнение С.С. Байманова и др. о том, что в широком смысле «правовое регулирование пограничной деятельности» - это целенаправленное и организованное с помощью системы юридических средств (правовых норм, юридических фактов, правоотношений, актов реализации норм права) воздействие на общественные отношения в пограничной сфере, а также на поведение индивидов, приводящее деятельность всех субъектов обеспечения пограничной безопасности в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в действующем законодательстве Российской Федерации и нормах международного права Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. - М.: Эксмо, 2006, - С.418-437.».

Рассмотрев понимание правового регулирования пограничной деятельности в узком смысле, диссертант выделяет его структуру, которая включает в себя три содержательных элемента: 1) нормы правового регулирования пограничной деятельности; 2) принципы правового регулирования пограничной деятельности; 3) основополагающие институты правового регулирования пограничной деятельности. Далее автор анализирует содержащиеся в литературе определения структурных элементов правового регулирования пограничной деятельности с указанных методологических позиций.

Автор поддерживает мнение большинства ученых в том, что предмет правового регулирования пограничной деятельности составляют общественные отношения, которые связаны с защитой пограничной сферы Российской Федерации, то есть правовым обеспечением пограничной безопасности государства как составной части безопасности Российской Федерации См.: Василенко А.И. Пограничная деятельность в Российской Федерации: Дисс. …д - ра истор. наук.-М., 2001. - 401 с.; Головин Ю.А. Жизненно важные интересы Российской Федерации в пограничном пространстве на рубеже XX-XXI вв. и роль ФПС Российской Федерации в их защите: дисс. …канд. юрид. наук. - Ярославль, 1999. - С. 210.; Субботкин Д.С. Конституционно - правовое регулирование безопасности границ Российской Федерации: дисс. …канд. юрид. наук. - М., 2002. - С. 180..

На основе полученных результатов диссертант определяет «пограничную деятельность» как составную часть системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, которая представляет собой комплекс мер, осуществляемых органами Федеральной службы безопасности России и другими субъектами в пределах их полномочий, по выявлению, предупреждению и пресечению противоправной деятельности, угрожающей пограничной безопасности и препятствующей реализации пограничной политики Российской Федерации. Автор рассматривает данный термин в широком и узком смысле.

В широком смысле под пограничной деятельностью диссертант понимает целенаправленную деятельность управомоченных российским законодательством субъектов, направленную на защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства в его пограничной сфере от внутренних и внешних угроз, реализацию конституционных прав и свобод граждан, поддержание законности, охрану общественного порядка и борьбу с преступностью в пограничном пространстве России.

Пограничная деятельность в узком смысле, по мнению диссертанта, представляет собой процесс функционирования органов федеральной службы безопасности, направленный на обеспечение пограничной безопасности и реализацию пограничной политики Российской Федерации.

Пограничная деятельность осуществляется посредством ведения разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной, войсковой, контрольно-пропускной, уголовно-процессуальной, административно-процессуаль-ной, природоохранной и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации. Пограничная деятельность осуществляется пограничными органами Федеральной службы безопасности и является преимущественно правоохранительной и правоприменительной. В пограничной деятельности также участвуют в пределах своих полномочий территориальные органы Федеральной службы безопасности и иные структуры системы Федеральной службы безопасности.

Диссертант констатирует, что научные позиции в отношении понятия «пограничная деятельность» разнятся, отсутствует также адекватное формальное закрепление в нормах права. При этом содержание терминов, составляющих основные направления пограничной деятельности, находит своё отражение в нормах российского права и международного права. В связи с изложенным, автор обосновывает необходимость проведения их сравнительного формально-юридического анализа в целях определения современного состояния правового регулирования пограничной деятельности, и выработки на основе результатов исследования механизма правового регулирования пограничной деятельности мер по его совершенствованию.

В Главе 2 - «Теоретико-правовые аспекты механизма правового регулирования пограничной деятельности», - состоящей из двух параграфов, на основе изучения достижений юридической науки по проблематике механизма правового регулирования в исторической ретроспективе, определяется категория «механизм правового регулирования пограничной деятельности», выделяются и исследуются признаки и структура указанного феномена.

В первом параграфе - «Понятие и признаки механизма правового регулирования пограничной деятельности» - автор на основе историко-теоретического анализа проблемы исследования механизма правового регулирования и сравнительного анализа различных подходов российских юристов к данной проблеме определяет категорию «механизм правового регулирования пограничной деятельности» и выделяет его характерные признаки.

Диссертант подчеркивает, что, несмотря на традиционность, классический характер и особое место в теории государства и права, категория «механизм правового регулирования» до сих пор остается в разряде малоисследованных проблем теории права.

Общепризнано, что идею механизма воздействия права на общественную жизнь впервые выдвинул Н.Г. Александров. В своих работах он определил основные звенья правового воздействия на условия общественной жизни и те правовые категории, которые фиксируют внутренние взаимосвязи и работу данного механизма.

Основоположником исследования механизма правового регулирования считается С.С. Алексеев, который в работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» дал определение механизма правового регулирования. Его концепция признается многими учеными-правоведами, но является далеко не единственной. Единства мнений о понятии и структуре механизма правового регулирования нет и по сей день.

На основе системного анализа достижений теории права, а также результатов исследования с формально-юридической точки зрения сущности пограничной деятельности и особенностей её правового регулирования, автор рассматривает категорию «механизм правового регулирования пограничной деятельности» с позиции, предложенной А.В. Малько, а именно через призму цели.

В указанной плоскости диссертант определяет механизм правового регулирования пограничной деятельности как систему организованных последовательным образом юридических средств, направленных на упорядочение, регулирование, закрепление, развитие и совершенствование общественных отношений в пограничной сфере, в соответствии с целями пограничной политики Российской Федерации.

Свою позицию диссертант обосновывает, раскрывая сущность и содержание пограничной политики Российской Федерации, закрепленных в действующих нормативных актах.

В ходе анализа сущностных характеристик механизма правового регулирования пограничной деятельности диссертант выявляет следующие признаки этого феномена: системность; целенаправленность; функциональность; динамизм.

Далее диссертант подчеркивает, что категория «механизм правового регулирования пограничной деятельности» призвана показать, прежде всего, как, посредством каких механизмов происходит специально-юридическое воздействие на общественные отношения в пограничной сфере, какие этапы оно проходит.

Диссертант исследует в исторической ретроспективе проблему юридических средств в отечественной науке и проводит сравнительный анализ имеющихся мнений. На основе полученных результатов выделяет характерные признаки юридических средств и классифицирует их по следующим критериям: по уровню задач, решаемых в процессе правового регулирования общественных отношений; в зависимости от сферы правового регулирования; по форме выражения; в зависимости от деятельности, в рамках которой применяется то или иное правовое средство; по отраслям права.

Автор приходит к выводу, что высказывание А.В. Малько, определяющего механизм правового регулирования как «специфический юридический «канал», соединяющий интересы субъектов пограничной деятельности с ценностями и обеспечивающий доведение процесса управления до определенного логического результата» Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3. - С. 57., справедливо по отношению и к механизму правового регулирования пограничной деятельности.

Диссертант поддерживает мнение К.В. Шундикова и отмечает, что «механизм правового регулирования не является искусственной, формально-теоретической конструкцией. Это понятие отражает реально существующее на практике явление» Шундиков К.В.Механизм правового регулирования / Под ред. А.В. Малько. - Саратов: СГАП, 2001- С. 54.. Именно поэтому необходимо всесторонне исследовать это юридическое явление с целью получения знаний, на основе которых возможно совершенствовать процесс движения правовых средств к целям, практику действия правовых механизмов и правовых режимов в пограничной деятельности.

Во втором параграфе - «Структура механизма правового регулирования пограничной деятельности» - автор на основе комплексного анализа достижений сторонников «инструментального подхода» к исследованию проблемы структуры механизма правового регулирования выделяет основные звенья механизма правового регулирования пограничной деятельности и подробно изучает каждый из них.

На основе имеющихся исследований стадий правового регулирования пограничной деятельности диссертант выделил четыре основных звена механизма правового регулирования пограничной деятельности: юридические средства нормативного характера; юридические факты; пограничные правовые отношения; юридические средства правореализационной практики пограничной деятельности.

Диссертант, опираясь на «инструментальный подход», исследует работу структурных элементов механизма правового регулирования пограничной деятельности на каждой стадии правового регулирования.

В результате автор приходит к выводу, что первая стадия правового регулирования пограничной деятельности - «стадия нормативно-юридического регламентирования общественных отношений в пограничной сфере» находит свое отражение в таком элементе механизма правового регулирования пограничной деятельности, как юридическая норма. Вторую стадию правового регулирования пограничной деятельности - стадию «наступления юридически значимых фактов и конкретизации условий действия нормативно-юридических программ», характеризует юридический факт или система юридических фактов (фактический состав). Третья стадия - «стадия установления индивидуально-юридической связи между субъектами социальных отношений в пограничной сфере», характеризуется таким юридическим средством, как пограничное правовое отношение. Завершающая четвертая стадия правового регулирования пограничной деятельности - стадия практической реализации субъективных прав и юридических обязанностей, которая объективно выражается в таком элементе механизма правого регулирования пограничной деятельности, как юридические средства правореализационной практики, которые образуют собой его замыкающее звено.

Таким образом, на каждой стадии правового регулирования пограничной деятельности в работу вступает определенный набор юридических средств (элементов механизма правового регулирования пограничной деятельности).

Подводя итог исследованию структуры механизма правового регулирования пограничной деятельности, диссертант отмечает, что рассмотренные выше элементы, являются его наиболее важными и крупными звеньями. При этом каждый такой узловой элемент, сам представляет собой систему, объединяющую едиными задачами разнообразные юридические средства. Далее автор выделяет в структуре механизма правового регулирования пограничной деятельности макроуровень - уровень четырех звеньев, и более глубокий микроуровень - уровень первичного, базового юридического инструментария.

В Главе 3 - «Состояние правового регулирования пограничной деятельности и основные направления его совершенствования», - состоящей из двух параграфов, исследуются проблемы современного состояния правового регулирования с целью определения в последующем направлений повышения его эффективности путем совершенствования, а также вырабатываются критерии определения эффективности механизма правового регулирования, формулируются условия эффективности механизма правового регулирования, на основе оценки механизма правового регулирования по критериям эффективности с учетом обеспечения соответствующих условий определяются основные направления его совершенствования.

В первом параграфе - «Современное состояние и проблемы правового регулирования пограничной деятельности» - автор, применяя историко-правовой, сравнительно-правовой и формально-юридический метод, проводит комплексный системный анализ состояния правового регулирования пограничной деятельности на современном этапе развития Российской Федерации в целях определения актуальных проблем, по критериям, предложенным Ю.А. Тихомировым, под углом предмета настоящего исследования на основе имеющихся оценок высших должностных лиц Федеральной службы безопасности и военных юристов. На основе полученных выводов диссертант подтверждает тезис о необходимости совершенствования механизма правового регулирования пограничной деятельности как системы организованных последовательным образом юридических средств, направленных на упорядочение, регулирование, закрепление, развитие и совершенствование общественных отношений в пограничной сфере Российской Федерации в соответствии с целями пограничной политики государства.

Суммируя изложенные в параграфе оценки современного состояния правового регулирования пограничной деятельности, диссертант отмечает, что есть серьезное отставание от уровня развития общественных отношений в пограничной сфере, потребностей развития российского общества и нарастающих угроз национальной безопасности. Правовое регулирование осуществляется бессистемно и хаотично, направлено в основном на фрагментарное совершенствование отдельных правовых норм, отсутствуют системная связь между законами и подзаконными актами, единство терминологии, имеются серьезные пробелы и противоречия в законодательстве.

Вместе с тем, диссертантом отмечено, что работа по формированию нормативной правовой базы обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации и пограничной безопасности России в целом непрерывно осуществляется с момента возрождения суверенной государственности Российской Федерации. В результате общее количество законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере, многократно увеличилось. При этом, как отмечают исследователи, несмотря на принимаемые усилия, вследствие постоянно меняющейся обстановки законодательство, регулирующее отношения в пограничной сфере, все еще продолжает содержать значительное количество нерешенных проблем. Более того, оно в настоящее время не в полной мере соответствует реалиям внутриполитической обстановки в стране, международному положению России и не позволяет адекватно правовыми средствами реагировать на новые угрозы и вызовы.

На основе уже имеющихся результатов анализа состояния правового регулирования пограничной деятельности, автором выделен ряд основных причин, указывающих на необходимость совершенствования механизма правового регулирования пограничной деятельности:

а) недостаточная согласованность, противоречивость, неясность некоторых положений значительного числа действующих нормативных правовых актов различной юридической силы, относящихся ко многим отраслям права и регламентирующих те или иные аспекты пограничной деятельности;

б) изменчивость принимаемого законодательства в указанной сфере;

в) избыточный, подменяющий законодательные нормы правовой статус ведомственных нормативных правовых актов;

г) недостаточная определенность на уровне федерального законодательства правовой компетенции органов государственного управления и иных субъектов пограничной безопасности и их взаимодействия;

д) отсутствие необходимой согласованности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере;

е) недостаточная согласованность законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения пограничной безопасности в части применяемых терминов.

Во втором параграфе - «Условия эффективности и основные направления совершенствования механизма правового регулирования пограничной деятельности» - на основе исследования современных подходов к исследованию критериев эффективности механизма правового регулирования автором выделяются критерии эффективности механизма правового регулирования пограничной деятельности, а также условия его эффективного функционирования. На основе полученных результатов, в русле концептуальных задач, определенных руководителем пограничной службы, формулируются направления совершенствования механизма правового регулирования пограничной деятельности.

На основе проведенного исследования механизма правового регулирования пограничной деятельности диссертант приходит к выводу о том, что его совершенствование должно осуществляться по следующим основным направлениям на международном, федеральном и ведомственном уровнях:

1. Совершенствование правотворчества (в процессе которого должны наиболее полно выражаться общественные интересы и потребности) и создание условий для соблюдения законов (повышение гарантированности всех правовых средств, задействованных в механизме правового регулирования пограничной деятельности).

2. Оптимизация взаимодействия правотворчества и правоприменения, призванного минимизировать сбои и разного рода несогласованности, коллизии, а также противоречия в процессе функционирования механизма правового регулирования.

3. Повышение уровня правосознания и правовой культуры субъектов права, влияющих на качество правового регулирования, укрепление законности и правопорядка, создающих благоприятные условия для реализации прав и законных интересов личности, упрочения её правового статуса.

4. Усиление ответственности за неисполнение юридических обязанностей всеми субъектами пограничных правовых отношений, посредством совершенствования института юридической ответственности во всех его аспектах.

На основе исследования достижений, имеющихся в юридической науке, в частности, позиций И.А. Иванникова, А.В. Малько, К.В. Шундикова, Е.М. Хохловой диссертант определил эффективность механизма правового регулирования пограничной деятельности как особую качественную характеристику процесса специально-юридического воздействия права на социальные отношения в пограничной сфере, и выделил три её основных, но не исчерпывающих элемента (критерия): степень практической реализации правовой цели (результативность); степень социальной полезности полученных результатов; степень совершенства применяемых юридических средств.

Рассмотрев условия эффективности механизма правового регулирования и условия эффективности действия норм права, на основе тезисов указанных ученых, диссертант определил условия эффективности функционирования механизма правового регулирования пограничной деятельности, а именно: совершенство правовых норм и их согласованность; стабильность законодательства в пограничной сфере; высокий уровень правоприменительной деятельности, наличие действенного механизма государственного принуждения исполнения законов (не зависящего от политической воли и не допускающего избирательности применения норм права); отсутствие пробелов в правовом регулировании пограничной деятельности; развитое правосознание должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, основанное на неотвратимости наступления юридической ответственности (в том числе и материальной); надежная зашита субъективных прав.

Диссертант считает, что ключевым в системе условий эффективного функционирования механизма пограничной деятельности является развитое правосознание должностных лиц федеральных органов исполнительной власти. При этом он поддерживает следующую принципиальную позицию И.А. Иванникова: «На государственной службе нужны законопослушные профессионалы. Эти люди должны иметь государственное правосознание, а значит, признавать огромную роль государства в обеспечении государственной безопасности. При этом само понятие «государственная безопасность» должно ими пониматься адекватно существующей форме государства» Иванников И.А. Роль политической и правовой культуры в системе обеспечения государственной безопасности // Актуальные проблемы государственной безопасности Российской Федерации. Сборник трудов научной конференции. Ротов-на-Дону,2008. - С.20..

Диссертант приходит к выводу о том, что для обеспечения функционирования механизма правового регулирования пограничной деятельности, необходимы продуманная и кропотливая научная и организационно-правовая работа, сбалансированный комплекс государственных мер, а не простое фрагментарное и хаотичное совершенствование отдельных правовых норм. Автор отмечает назревшую необходимость в комплексном исследовании механизма правового регулирования пограничной деятельности с применением методов теории права и государства с одной стороны и методов синергетики (теории систем) с другой стороны.

В Заключении диссертационной работы подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы, в том числе понятия «пограничная деятельность», «механизм правового регулирования пограничной деятельности», их признаки и структура, формулируются модель механизма правового регулирования пограничной деятельности, а также предложения, практические рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации и намечаются перспективы дальнейшей разработки исследуемой проблемы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

...