Застосування терміну "публічне адміністрування" в галузі охорони праці

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Застосування терміну «публічне адміністрування» в галузі охорони праці

Дараганова H.B.,

кандидат юридичних наук

Анотація

У статті досліджено питання щодо можливості застосування терміна «публічне адміністрування» в галузі охорони праці. Проаналізовано відмінності між поняттями «державне управління» та «публічне адміністрування». Подано авторське визначення терміна «публічне адміністрування охорони праці».

Ключові слова: державне управління, публічне адміністрування, охорона праці.

В статье исследован вопрос о возможности применения термина «публичное администрирование» в области охраны труда. Проанализированы различия между понятиями «государственное управление» и «публичное администрирование». Дано авторское определение термина «публичное администрирование охраны труда».

Ключевые слова: государственное управление, публичное администрирование, охрана труда.

The article examines the possibility of using the term “public administration” in the field of occupational safety. The differences between the concepts of “public administration” are analyzed. Author's definition ofthe term “public administration ofoccupational safety” is given.

Key words: public administration, labor protection.

Актуальність теми

Сьогодні ми спостерігаємо глибокі, швидкі й різкі зміни у сфері праці загалом та охорони праці зокрема. Усе це відбувається внаслідок поєднання різноманітних факторів і трансформацій політичного, соціального, економічного, адміністративного, культурного й технологічного характеру не лише в України, а й у всьому світі. З урахуванням цих змін актуалізуються й питання, пов'язані з удосконаленням національних адміністративно-правових інструментів управління охороною праці. При цьому для здійснення цього вдосконалення доцільно визначитися й із питаннями термінології у сфері управління охороною праці, до яких належить і питання щодо застосування такого нового для охорони праці терміна, як «публічне адміністрування».

Метою статті є висвітлення питань щодо застосування терміна «публічне адміністрування» в галузі охорони праці.

Виклад основного матеріалу

Передусім зазначимо, що аналіз наукових джерел засвідчує, що наукою адміністративного права сьогодні вироблено два основні підходи до визначення державного управління - широке та вузьке його трактування (сьогодні вже говорять про т. зв. «американський» і «європейський» підходи [1,с. 157]).

За широкого (американського) підходу, під державним управлінням розуміють регулювальну діяльність держави загалом - це сфера організуючої й розпорядчої діяльності державних органів. Така діяльність притаманна не лише органам виконавчої влади, а й іншими державним органам - законодавчим і судовим, зокрема, щодо здійснення ними таких функцій державного управління, як контроль, заохочення, покарання, планування, фінансування тощо. Ці функції тією чи іншою мірою здійснюють усі органи держави: суд, прокуратура, Верховна Рада України. Справді, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави (тобто всіх форм реалізації влади держави), за висловом В.Б. Авер'янова, є прийнятним лише на рівні аналізу загально соціальної системи управління загалом, що пов'язано з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У цьому випадку категорія «державне управління» дає змогу відмежувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від впливу з боку всіх інших, тобто недержавних, інститутів [2, с. 13].

Натомість вузьке трактування державного управління (європейський підхід) передбачає, що вся регулювальна діяльність цього управління має виключно виконавчо-розпорядчий характер і здійснюється лише органами виконавчої влади й іншими органами під час реалізації ними виконавчо-розпорядчих функцій. За такого підходу державному управлінню властиві всі основні ознаки виконавчої влади; воно спрямовано на виконання законів та інших нормативно-правових актів; пов'язано з використанням методів нормотворчості й розпорядливості; має підзаконний характер і передбачає можливість судового захисту громадянами своїх прав і свобод у разі їх порушення органами та посадовими особами виконавчої влади [З, с. 119-120]. Отже, за вузького підходу до визначення поняття державного управління береться за основу постулат: державне управління - це виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади й інших органів під час реалізації ними виконавчо-розпорядчих функцій. Зазначена діяльність здійснюється насамперед під час перебування особи на державній службі, згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України «Про державну службу», державною службою є публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.

Подібні визначення державного управління (тобто вузьке його розуміння) є досить поширеними в адміністративному праві. Як зазначив Ю.П. Битяк, в адміністративно-правовій науці найбільш поширеним є поняття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, як особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього управління економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом [4, с. 8].

Порівнюючи широкий і вузький підходи до визначення поняття державного управління, відзначимо, що спільним у них є те, що й в одному, і в другому випадку з'ясування поняття державного управління зумовлено діяльністю певної сукупності органів держави. І це, безсумнівно, правильно, тому що будь-яка соціальна діяльність припускає наявність її носіїв, суб'єктів. Оскільки виконавча та розпорядницька діяльність береться за основу, то природно, що залежно від того, як вона розуміється, і встановлюється коло її носіїв: уся система державних органів або її певна частина [5, с. 23].

Але, крім зазначених двох основних позицій щодо визначення поняття державного управління, сьогодні простежується тенденція щодо надання державному управлінню й інших визначень, часто залежно від того контексту, в якому таке визначення вживається.

Наприклад, В.Д. Бакуменко, К.О. Ващенко, С.О. Борисевич і група інших авторів уважають, що за системного підходу під державним управлінням розуміються процес цілеспрямованого впливу суб'єкта державного управління, що представляє державну владу у вигляді спеціально утворених органів і їх систем, на об'єкт управління, яким є все суспільство або його частини, внаслідок чого задовольняються потреби держави й суспільства; а з погляду суб'єкг-об'єктних відносин державне управління є неперервним процесом реалізації відповідних управлінських функцій, у зв'язку з чим для нього можна застосувати визначення через ці функції, а саме: державне управління є процесом планування, організації, мотивації, контролю та комунікацій, що пов'язують їх, і прийняття рішень з метою формулювання й досягнення цілей держави [6, с. 24--25].

Водночас, на думку Ю.П. Сурміна, сьогодні за найза- гальнішого підходу поняття державного управління можна звести до семи позицій. Державне управління - це:

1) сукупність наділених певною компетенцією й певним чином структурованих і супідрядних суб'єктів держави, діяльність яких спрямована на певні об'єкти суспільства;

2) розвинута система управлінських зв'язків, відносин та організації як суб'єктів, так і об'єктів, що виступають у вигляді каналів, по яких здійснюється комунікація й реалізується влада;

3) діяльність із її сукупними механізмами підвищення активності суб'єктів управління, що включає систему політичних, правових, моральних норм, стратегій, процедур;

4) сукупність управлінських функцій, пов'язаних із підтримкою рівноваги й розвитком суспільної системи, дотриманням режиму законності, прав і свобод людей, наданням суспільству різних послуг;

5) відповідні об'єкти, якими є ті чи інші об'єкти держави або суспільства, на які спрямовується компетенція суб'єктів державного управління, через які реалізується їх діяльність;

6) складна й суперечлива сукупність ідей, теорій, поглядів, що використовують суб'єкти управління для обгрунтування, побудови та реалізації управління (т. зв. «духовна оболонка державного управління, що пов'язує його з наукою, освітою й культурою»);

7) система саморозвитку, найважливішим складником якої є система її відтворення [7, с. 21-22].

Існують й інші точки зору щодо визначення поняття державного управління, наприклад, сутність державного управління в стислому вигляді полягає у виконанні законів та інших правових актів органів державної влади [8]; а під адміністративним аспектом державного управління варто розуміти організацію й управління державно-важливою функцією - кадровим забезпеченням [9] - тощо.

Але, незважаючи на неабияку розбіжність у сучасних поглядах науковців щодо поняття державного управління, вважаємо, що по факту це управління насамперед характеризується цілеспрямованим та організуючим впливом держави на суспільні відносини з метою їх упорядкування й належного функціонування. Справді, як відзначив Г.В. Атаманчук, державне управління - це практичний, організуючий і регулювальний вплив держави (через систему своїх структур, головним чином державного апарату, державних органів) на суспільну та приватну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, що опирається на його владну силу [10, с. 62]. І при цьому державне управління є надзвичайно складною динамічною системою, кожен елемент якої передає, сприймає та перетворює регулювальні впливи так, щоб вони впорядковували громадське життя [11, с. ЗО].

При цьому ми усвідомлюємо проблематику застосування нині терміна «державне управління», як і те, що поряд із цим терміном сьогодні набувають розповсюдження й такі новітні для національної правової системи терміни, як «публічне адміністрування» та «публічне управління». Виникнення цієї проблеми деякі науковці, наприклад Т.О. Паутова, А.І. Неділько, пов'язують із не дуже точним перекладом з англійської мови українською мовою термінів “public administration” (публічне адміністрування) та “public management” (публічне управління) як термін «державне управління» [12].

Загалом же сьогодні варто відмітити тенденцію до заміни терміна «державне управління» на термін «публічне адміністрування».

Як відзначає із цього приводу С.М. Клімова, термін «адміністрування» введено в науковий обіг порівняно недавно, найбільшого поширення він набув серед представників фінансової науки, а також на межі адміністративного та фінансового права [13, с. 54]. Саме у сфері фінансового, податкового права сьогодні найактивніше запроваджуються терміни: «адміністрування», «податкове адміністрування», «адміністрування у сфері фіскальних відносин», «електронне адміністрування податку на додану вартість» тощо (наприклад, Е.С. Дмитренко [14, с. 233]; С.О. Баранов [15,с. 30-32] та інші).

Справді, сучасне розуміння демократичної держави, за визначенням О.В. Кузьменко [16, с. 23], полягає в тому, що не громадяни служать державі, а вона є організацією на службі в суспільства. Це означає, що держава не управляє громадянами, а надає їм управлінські послуги, тобто вчиняє різноманітні дії, спрямовані на створення умов для реалізації громадянами своїх прав і свобод. Останнім часом увага акцентується на терміні «адміністративні послуги», де вказується на суб'єкт, який надає такі послуги, на адміністрацію, адміністративні органи. Крім того, ознака «адміністративності» характеризує владно-публічну природу діяльності щодо надання цих послуг Сучасна правова система, продовжує О.В. Кузьменко, тяжіє до узагальненого терміна, який би охоплював зміст, характер та особливості діяльності публічної адміністрації [16, с. 23].

Фактично сьогодні в процесі розвитку адміністративного права наукова думка все більше відходить від концепції права державного управління та все частіше використовує категорію «публічне адміністрування», яку західна правова думка традиційно розуміє як здійснення державної політики переважно виконавчою владою. А Програма розвитку ООН використовує категорію “public administration” у двох тісно пов'язаних значеннях: 1) апарат (що становить сукупність політики, правил, процедур, систем, організаційних структур, персоналу тощо), який фінансується за рахунок бюджету держави й відповідає за управління і спрямування діяльності виконавчої влади та його взаємодії з іншими зацікавленими сторонами в державі й суспільстві; 2) управління повним комплексом державних заходів для реалізації законів, правил і рішень уряду та управління щодо надання державних послуг [17, с. 172].

Ураховуючи наведені вище аргументи, вважаємо, що застосування терміна «державне управління» у сфері охорони доцільно лише за широкого підходу - тоді, коли мова йде про регулювальну діяльність держави, що стосується галузі охорони праці. Відповідно, ця діяльність притаманна й законодавчій владі - в особі Верховної Ради України, і судовій владі - в особі судів усіх інстанцій, і виконавчій владі, і Президенту України, і органам прокуратури, коли ці органи приймають акти законодавства, рішення, приписи тощо, що стосуються сфери охорони праці [18, с. 123-131].

Але, на відміну від такого широкого розуміння державного управління охороною праці, існує ще й вузьке розуміння цього управління, коли мова йде про регулювання сфери охорони праці в основному органами виконавчої влади, а також деякими іншими органами в процесі реалізації ними виконавчо-розпорядчих функцій і надання адміністративних послуг у сфері охорони праці. Саме це вузьке розуміння державного управління охороною праці подається в Законі України «Про охорону праці» й у виданих на його основі підзаконних актах з охорони праці. І в цьому разі, вважаємо, вже на часі застосування іншого терміна - «публічне адміністрування охорони праці».

Цим терміном - «публічне адміністрування охорони праці в Україні», вважаємо, можна визначити практичну, організувальну та регулювальну діяльність державних органів (посадових осіб), що здійснюють управління та надання адміністративних послуг у сфері охорони праці, спрямованих на задоволення потреб держави й суспільства щодо належного практичного упорядкування та ефективного функціонування охорони праці в Україні.

У зв'язку із зазначеним і враховуючи те, що не лише в науковій літературі, а вже й у нормативно-правових актах термін «державне управління» починає відходити на другий план, видається за можливе внести зміни до назви розділу VI Закону України «Про охорону праці», згідно з якими чинну назву цього розділу («Державне управління охороною праці») змінити на «Публічне адміністрування охорони праці».

Висновки

З урахуванням наведеного вище, вважаємо, доцільно зробити такі узагальнення:

- питання щодо застосування термінів «державне управління» та «публічне адміністрування» є не лише суто технічним питанням, пов'язаним із невдалим перекладом з англійської терміна “public administration”, мова йде про зміну вектору спрямованості цього управління;

- термін «державне управління» щодо сфери охорони праці можна застосовувати лише в широкому значенні - це управління охороною праці, що здійснюється всіма органами державної влади - законодавчою владою, судовою владою, виконавчою владою, Президентом України, органами прокуратури, коли ці органи приймають акти законодавства, рішення, приписи тощо, що стосуються сфери охорони праці;

- коли ведемо мову про виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади й інших органів щодо реалізації ними виконавчо-розпорядчих функцій і надання адміністративних послуг у сфері охорони праці, то застосовуємо новий для галузі охорони праці термін «публічне адміністрування охорони праці»;

- термін «публічне адміністрування охорони праці в Україні» означає практичну, організувальну та регулювальну діяльність державних органів (посадових осіб), що здійснюють управління й надання адміністративних послуг у сфері охорони праці, спрямованих на задоволення потреб держави та суспільства щодо належного практичного упорядкування й ефективного функціонування охорони праці в Україні;

Ураховуючи те, що не лише в науковій літературі, а вже й у нормативно-правових актах термін «державне управління» починає відходити на другий план, видається за можливе внести зміни до назви розділу VI Закону України «Про охорону праці», згідно з якими чинну назву цього розділу («Державне управління охороною праці») змінити на «Публічне адміністрування охороною праці».

охорона праця публічне адміністрування

Список використаних джерел

1. Ковбасюк Ю.В. Державне управління / Ю.В. Ковбасюк, В.Д. Бакуменко II Енциклопедія державного управління: у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; наук.-ред. колегія: Ю.В. Ковбасюк (голова) та ін. - К.: НАДУ, 2011. -Т. 1: Теорія державного управління / наук.-ред. колегія: В.М. Князев (співголова), І.В. Розпутенко (співголова) та ін. - 2011. - 748 с.

2. Авер'янов В.Б. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки / В.Б. Авер'янов //Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - 384 с.

3. Авер'янов В.Б. Державне управління / В.Б. Авер'янов II Юрид. енциклопедія / редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова) та ін. - К.: Укр. енциклопедія, 1998-2004. -Т.2.- 1999. - С. 119-120.

4. Битяк Ю.П. Державне управління, його зміст та мета /Ю.П. Битяк II Адміністративне право: [підручник] / за заг. ред. Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуй. - X.: Право, 2010. - 624 с.

5. Нижник Н.Р. Направления оптимизации государственно-управленческих отношений и государственного управления / Н.Р Нижник// Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе: [монография]. - К.: ОП «Миронівська друкарня», 1995. - 208 с.

6. Державне управління: [підручник]: у 2 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; ред. кол.: Ю.В. Ковбасюк (голова), К.О. Ващенко (заст. голови), Ю.П. Сурмін (заст. голови) та ін. - К.; Дніпропетровськ: НАДУ, 2012. -Т.1. -2012. - 564 с.

7. Сурмін Ю.П. Тенденції розвитку державного управління / Ю.П. Сурмін II Взаємодія органів державної влади та громадянського суспільства: [навчальний посібник] / [авт. кол.: Ю.П. Сурмін, А.М. Михненко, Т.П. Крушельницька та ін.]; за наук. ред. Ю.П. Сурміна,

А.М. Михненка. - К.: НАДУ, 2011.-388 с.

8. Пилипишин В.П. Сутність та поняття державного управління / В.П. Пилипишин //Актуальні проблеми права: теорія і практика. -

2008. - № 17. -С. 351-360. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/app_2010_17_35.

9. Гробова В.П. Адміністративний аспект державного управління / В.П. Гробова II Актуальні проблеми права: теорія і практика. - 2010. - № 18. -С. 298-304. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/app_2010_18_42.

10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: [курс лекций] / Г.В. Атаманчук. - 2-е изд., доп. - М.: Омега-Л, 2004. -584 с.

11. Бахрах Д.Н. Социальное управление / Д.Н. Бахрах II Административное право: [учебник] / Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. - 3-є изд., пересмотр, и доп. - М.: Норма, 2008. -816 с.

12. Паутова Т.О. Сутність публічного управління на місцевому рівні / Т.О. Паутова, А.І. Неділько [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.Ua/e-book/tpdu/2013-4/doc/1/09.pdf.

13. Кпімова С.М. Адміністрування як правова форма управління у сфері публічних фінансів /С.М. Кпімова II Науковий вісник Херсонського державного університету. - 2016. - Випуск 5. - Том 2. - С. 54.

14. Дмитренко Е.С. Удосконалення фінансового законодавства України - нагальна потреба сьогодення / Е.С. Дмитренко //Актуальні наукові дослідження сучасної юридичної науки: теорія та практика: збірник матеріалів III Науково-практичної конференції / Вищий навчальний заклад «Університет економіки та права «КРОК». - К.: ВНЗ «Університет економіки та права «КРОК», 2016. -С. 233.

15. Баранов С.О. Актуальні проблеми протидії та запобігання корупції в органах державної фіскальної служби України / С.О. Баранов II Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія «Юриспруденція». - 2016. - № 20. - С. 30-32.

16. Кузьменко О.В. Правова детермінація поняття «публічне управління» /О.В. Кузьменко// Юридичний вісник. -2009. - № 3 (12). -С. 23.

17. Літовченко В.Б. Адаптація категорії “public administration” у доктрині українського адміністративного права / В.Б. Літовченко II Ві- сникАМСУ. Серія «Право». - 2013. -№2 (11). -С. 172.

18. Дараганова Н.В. Державне управління охороною праці в Україні: дискусійні питання / Н.В. Дараганова II Бюлетень Міністерства юстиції України. -2014. -№6 (червень). - С. 123-131.

Размещено на Allbest.ru