Оприлюднення нормативно-правового акта як стадія підзаконного нормотворчого процесу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оприлюднення нормативно-правового акта як стадія підзаконного нормотворчого процесу

Богачова Л.Л.

У статті розглянуто стадії підзаконного нормотворчого процесу; проаналізовано поняття та способи оприлюднення підзаконних нормативно-правових актів; розкрито особливості їх опублікування в офіційних друкованих виданнях; запропоновано шляхи вдосконалення та уніфікації процедури доведення змісту нормативних актів до відома суб'єктів права.

Ключові слова: підзаконний нормативно-правовий акт, нормотворчий процес, оприлюднення, опублікування, офіційні друковані видання.

В статье рассмотрены стадии подзаконного нормотворческого процесса; проанализированы понятие и способы обнародования подзаконных нормативно-правовых актов; раскрыты особенности их опубликования в официальных печатных изданиях; предложены пути усовершенствования и унификации процедуры доведения содержания нормативных актов до сведения субъектов права.

Ключевые слова: подзаконный нормативно-правовой акт, нормотворческий процесс, обнародование, опубликование, официальные печатные издания.

In the article the stages of the by-law rulemaking process are considered; the concept and methods of promulgation of by-law normative acts are analyzed; the peculiarities of their publication in official printed editions are revealed; ways of improving and unifying the procedure of bringing the content of normative acts to the attention of the subjects of law are offered.

Key words: by-law normative legal act, rulemaking process, promulgation, publication, official printed editions.

Постановка проблеми. Відповідно до ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, а інакше вони визнаються нечинними. Незнання опублікованих законів не звільняє від юридичної відповідальності (ч. 2 ст. 68 Конституції України). З метою забезпечення доступу до законодавчих та інших нормативних актів фізичним та юридичним особам держава забезпечує офіційне видання цих актів масовими тиражами в найкоротші строки після їх прийняття (п. З ст. 17 Закону України «Про інформацію»), Нормотворчість є основною правовою формою діяльності органів виконавчої влади. Як відомо, призначення підзаконних нормативно- правових актів - конкретизувати приписи законів, проте часто вони містять первинні норми, які стосуються прав, свобод, обов'язків людини і громадянина, встановлюють міру відповідальності за правопорушення, інші заходи примусового характеру. Тому дослідження порядку і способів оприлюднення підзаконних нормативно-правових актів набуває особливої актуальності, оскільки гарантує суб'єктам права отримання своєчасної інформації про рішення, прийняті органами публічної влади, запобігає можливості виходу ними за межі своєї компетенції, сприяє реалізації принципу прозорості і відкритості в роботі державного апарату. Крім того, з промульгацією нормативно-правових актів безпосередньо пов'язані параметри їх дії в часі (моменти набрання, зупинення чи припинення чинності, напрями дії у часі), а отже, вирішення суто практичних проблем - правильного застосування нормативно- правових актів, розв'язання темпоральних колізій між ними, забезпечення автентичності й офіційності їх текстів.

Стан опрацювання проблеми. Питання юридичної природи підзаконних нормативно-правових актів, стадійпідзаконного нормотворчого процесу, офіційного оприлюднення і введення в дію нормативно-правових актів постійно знаходяться в центрі уваги як фахівців загальної теорії права, так і представників галузевих юридичних наук. Окремі аспекти зазначеної проблеми висвітлювалися в працях С. Алексєєва, М. Анциферова, В. Баранова, В. Барського, Д. Бахраха, 3. Будько, Н. Власенко, Є. Гетьмана, К. Кармадонова, Т. Кашаніної, В. Косовича, Л. Ле- гін, А. Мірошниченка, Н. Оніщенко, М. Панова, Н. Пархоменко, А. Піголкина, М. Плотнікової, С. Погребняка, О. Пушняка, П. Рабіновича, В. Риндюка, Я. Романова, О. Скакун, В. Тація, М. Теплюка, Ю. Шемшученко, І. Шу- така, О. Ющика та ін. У той же час більш детального розгляду і систематизації потребують способи оприлюднення нормативно-правових актів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, регуляторних актів, актів з обмеженим доступом, які містять державну таємницю або відомості, розголошення яких може спричинити шкоду інтересам держави або конкретного відомства, форми електронного обнародування нормативно-правових актів. підзаконний акт оприлюднення право

Метою статті є аналіз поняття, ознак і порядку оприлюднення підзаконних нормативно-правових актів як самостійної стадії нормотворчого процесу, пошук шляхів оптимізації цієї діяльності і підвищення інформованості населення про джерела офіційного опублікування нормативно-правових актів.

Виклад основного матеріалу. Підзаконні нормативно- правові акти ухвалюються переважно органами (посадовими особами) виконавчої влади і у порівнянні з законами мають більш вузький, спеціальний предмет правового регулювання, розробляються і приймаються за більш спрощеною процедурою, поширюються, як правило, на менше коло осіб і розраховані на менш тривалий термін дії у часі[1, с. 408]. У національній правовій системі розрізняють такі види підзаконних нормативно-правових актів: нормативні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти (накази, постанови, рішення, положення, інструкції, правила тощо) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, нормативні акти органів (рішення місцевих рад) та посадових осіб (розпорядження голів місцевих рад) місцевого самоврядування, розпорядження голів і накази керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

Уніфікованої процедури підготовки і прийняття підзаконних нормативно-правових актів в Україні не існує. Кількість і змістовна наповненість стадій підзаконного нор- мотворчого процесу залежать від виду акта і нормотворчої компетенції органу, який його видав. Я. Романов виокремлює п'ять стадій підзаконного нормотворчого процесу: підготовку проекту нормативно-правового акта; внесення його до правотворчого суб'єкта; проходження проекту в органі, який наділений правотворчими повноваженнями; промульгацію і введення в дію нормативно-правового акта [2, с. 59]. У муніципальному нормотворчому процесі М. Петришина виділяє шість стадій: ініціювання необхідності розробки і прийняття нормативно-правового акта; прийняття рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта; розробку проекту правового акта; попередній розгляд проекту; офіційний розгляд радою проекту з дотриманням установлених процедур; прийняття нормативного правового акта, його оформлення, опублікування, набрання чинності [З, с. 14]. Порядок підготовки і прийняття підзаконних актів уряду деталізовано в Регламенті Кабінету Міністрів України: підготовка розробником (переважно міністерством або іншим центральним органом виконавчої влади) проектів актів; внесення проектів на розгляд Кабінету Міністрів; опрацювання актів у Секретаріаті Кабінету Міністрів; розгляд проектів актів на засіданні урядового комітету і на засіданні Кабінету Міністрів; прийняття, підписання, оформлення і введення в дію нормативного акта [4, розд. 4]. Аналіз наукової літератури і вітчизняного законодавства свідчить про те, що оприлюднення нормативно-правових актів є самостійною стадією підзаконного нормотворчого процесу, необхідною для створення дублікатів офіційного тексту прийнятих нормативних актів і визначення часу набуття ними чинності.

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів - це доведення їх текстів до відома громадян, органів державної влади та місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій. Воно має формально-юридичне значення і полягає в нормативно врегульованому оголошенні від імені нормотворчого органу для загального відома повного і точного тексту прийнятого нормативного акту шляхом його вміщення в передбаченому законодавством офіційному виданні, на яке можна посилатися у зводах і зібраннях законодавства, в актах застосування норм права, друкованих наукових працях тощо. Як слушно підкреслює В. Барський, офіційне оприлюднення - це формальне підтвердження факту нормативності правового акта [5, с. 42]. Перед офіційним оприлюдненням нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації в Єдиному державному реєстрі нормативних актів із зазначенням їх реєстраційного коду.

Загальний порядок оприлюднення нормативно-правових актів регулюється Указом Президента України від р. № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» [6], п. 1 якого наголошує, що «закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніше яку п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях». Офіційними друкованими виданнями для опублікування всіх нормативно- правових актів визнаються «Офіційний вісник України» і газета «Урядовий кур'єр». Офіційними друкованими виданнями, в яких здійснюється офіційне оприлюднення законів та інших актів Верховної Ради України, є також газета «Голос України», «Відомості Верховної Ради України» (ч. З п. 1). Офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України» (ч. 4 п. 1). Незважаючи на такі уточнення офіційних друкованих видань для різних видів нормативно-правових актів, зміст п. 6 Указу дає підстави стверджувати, що всі вони мають рівну юридичну силу, оскільки нормативно-правовий акт набирає чинності після опублікування в тому з них, де його опубліковано раніше.

Указом Президента передбачена і можливість в окремих випадках офіційно оприлюднювати акти Верховної Ради України, Президента України і Кабінету Міністрів України через телебачення і радіо (ч. 5 п. 1), однак не конкретизовано, якими саме повинні бути обставини для таких випадків.

Акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність (п. 7).

В Україні не існує єдиного правового акта, яким встановлюється порядок оприлюднення підзаконних нормативно-правових актів. Найчастіше конкретизація способів оприлюднення окремих видів підзаконних нормативно- правових актів міститься в Законах, Регламентах, Положеннях та інших актах, які закріплюють компетенцію нор- мотворчих органів і процедурні питання їх діяльності. Часто такі акти просто дублюють положення наведеного вище Указу Президента. Так, Законом України про Кабінет Міністрів України (ст. 52, п. 5) і Регламентом Кабінету Міністрів України (глава 1, п. 1) визначено, що постанови Кабінету Міністрів України публікуються в Офіційному віснику України, газеті «Урядовий кур'єр», а також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб- сайті Кабінету Міністрів України (Єдиному веб-порталі органів виконавчої влади). Постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом (з грифом «Таємно», «Цілком таємно», «Особливої важливості» або «Для службового користування»), не підлягають опублікуванню і доводяться до виконавців в установленому порядку [4;7]. Відповідно до ч. 5 ст. 15 і ч. 4 ст. 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» [8] накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які є нормативно- правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях і оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті цих органів у порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації». Публікація підзаконних нормативних актів, які пройшли процедуру державної реєстрації, відбувається згідно зп. 6.7 Наказу Міністерства юстиції України «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» [9]. Після включення нормативно-правового акта до Єдиного державного реєстру і присвоєння йому реєстраційного коду Управління систематизації передає нормативно-правовий акт для опублікування в бюлетені «Офіційний вісник України».

Порядок оприлюднення нормативно-правових актів Національного банку України закріплений у ч. 4 ст. 56 Закону України «Про Національний банк України»: офіційним опублікуванням нормативно-правового акта Національного банку вважається перше опублікування його повного тексту в одному з періодичних друкованих видань - «Офіційному віснику України», газетах «Урядовий кур'єр», «Голос України» або перше розміщення на сторінці Офіційного інтернет-представництва Національного банку України [10]. На думку М. Плотнікової, такий підхід законодавця породжує ряд проблем, зокрема викликає запитання про можливість Національного банку України обирати спосіб оприлюднення нормативно-правового акту, не враховується вимога проходження нормативно- правовим актом державної реєстрації в Міністерстві юстиції України, немає чіткого поняття офіційного інтернет- представництва Національного банку України, процедури фіксації факту оприлюднення, здійснення контролю за тим, щоб до тексту нормативно-правового акту не було внесено свавільних змінтощо [11, с. 130].

Спеціальні норми щодо оприлюднення деяких нормативно-правових актів можна зустріти, наприклад, у Митному Кодексі України, ст. 2 якого конкретизує, що офіційним опублікуванням нормативно-правового акта з питань державної митної справи, виданого Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, вважається опублікування його повного тексту в одному з періодичних друкованих видань, визначених законодавством України як офіційні. Днем офіційного опублікування вважається день виходу у світ номера того офіційного друкованого видання, в якому повний текст нормативно-правового акта опубліковано раніше, ніж в інших офіційних друкованих виданнях. Якщо опублікування нормативноправового акта здійснювалося частинами, днем його офіційного опублікування вважається день виходу у світ того номера офіційного друкованого видання, в якому раніше, ніж в інших офіційних друкованих виданнях, опубліковано останню частину зазначеного нормативно-правового акта [12]. Нормативно-правові акти Генеральної прокуратури України направляються для виконання лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування в бюлетені «Офіційний вісник України» [13]. У п. 12.3.4 ст. 12 Податкового кодексу визначається, що рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує плановому періоду [14]. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню в місцевих друкованих виданнях. Наприклад, нормативно-правові акти Харківської міської ради публікуються в офіційному друкованому органі - газеті «Харьковские известия», або в іншому друкованому засобі масової інформації, визначеному відповідним рішенням міської ради.

Більш деталізованим є порядок офіційного оприлюднення регуляторних актів. У ст. 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» пояснюється, що регуляторні акти, прийняті Національним банком України, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, іншими державними органами, центральними органами виконавчої влади, державними спеціалізованими установами та організаціями, некомерційними самоврядними організаціями, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, а також їх посадовими особами, офіційно оприлюднюються в «Офіційному віснику» та в газеті «Урядовий кур'єр» не пізніш як у десятиденний строк після їх державної реєстрації або прийняття та підписання, у випадку, якщо ці регуляторні акти не підлягають державнійреєстрації [15].

Зі змісту загальних і спеціальних норм, якими врегульовано порядок оприлюднення підзаконних нормативно-правових актів, очевидно, що існує декілька способів доведення їх текстів до відома суб'єктів права. Більшість науковців і практиків погоджуються з тим, що основним і найбільш доцільним з них є офіційне опублікування нормативно-правового акта [16; 17 с. 297]. Такий спосіб усуває будь-які суперечки з приводу автентичності тексту нормативного акта або моменту набрання ним чинності, є зручним і доступним для всіх суб'єктів права.

У той же час не можна не враховувати, що рівень розвитку інформаційної сфери сучасного суспільства потребує більш оперативного оприлюднення нормативно-правових актів, одним із варіантів якого є розміщення їх на офіційному веб-сайті нормотворчого органу (електронне оприлюднення). Але набрання чинності нормативно-правовими актами має пов'язуватися не з тим способом оприлюднення, який забезпечить якнайшвидше набрання цими актами чинності, а з їх реальним доведенням до відома населення. Таке доведення повинно надавати зацікавленим суб'єктам формальну можливість ознайомитися зі змістом нормативно-правових актів до того, як вони наберуть чинності. Щоб гарантувати своєчасне ознайомлення громадян з електронними текстами нормативно-правових актів, необхідно забезпечити постійний доступ до офіційних веб-сайтів органів державної влади і органів місцевого самоврядування (останні часто не працюють у зв'язку з їх оновленням, реконструкцією, перевантаженням тощо), супроводити їх зручними пошуковими системами і підтримувати відповідний технічний стан цих об'єктів. Електронне оприлюднення доцільно запровадити як додатковий спосіб оприлюднення нормативно-правових актів, і він має бути обов'язковим для всіх суб'єктів підзаконної нормотворчості, здійснюватися після державної реєстрації нормативних актів і контролюватися Міністерством юстиції України.

Висновки

Отже, оприлюднення нормативно-правових актів є самостійною, завершальною стадією підзакон- ного нормотворчого процесу. Оприлюднення відбувається в різний спосіб: шляхом опублікування в офіційному друкованому виданні; розміщення на офіційному веб-сайті нормотворчого органу; оприлюднення через телебачення і радіо; доведення актів з обмеженим доступом до відома виконавців. Основним і найбільш поширеним способом офіційного оприлюднення нормативно-правових актів визнається їх офіційне опублікування. Вибір способів оприлюднення залежить від виду нормативно-правового акту і характеру інформації, яка міститься в ньому. Усуненню недоліків у правовому регулюванні процедури оприлюднення підзаконних нормативно-правових актів сприятиме прийняття уніфікованого акту, який буде містити легальні визначення понять «офіційне оприлюднення», «офіційне опублікування», «офіційні друковані видання» та ін. і встановлювати єдині вимоги до порядку офіційного опублікування всіх видів нормативно-правових актів.

Список використаних джерел

1. Велика українська юридична енциклопедія: у 20 т. Т. 3: Загальна теорія права / редкол.: О.В. Петришин (голова) та ін..; Нац.акад.прав.наук України; Ін-т держави і права імені В.М. Корецького НАН України; Нац.юрид.ун-т імені Ярослава Мудрого. - X. : Право, 2017 - 952 с.

2. Романов Я.В. Стадії підзаконного нормотворчого процесу / Я.В. Романов II Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер.: Юриспруденція. -2014. -№11.-Т. 1.-С. 59.

3. Петришина М.О. Нормотворча діяльність в органах місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис...канд. юрид. наук : спец. 12.00.02/ М.О. Петришина ; Нац.юрид.акад.України імені Ярослава Мудрого. -X., 2010. -20с.

4. Регламент Кабінету Міністрів України [Електронний ресурс]: Затверджено постановою КМУ від 18.07.2007. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/.

5. Барський В. Офіційне оприлюднення нормативно-правового акта представницького органу місцевого самоврядування як стадія муніципального нормотворчого процесу / В. Барський II Юридичний вісник. Одеська національна юридична академія. - 2012. - №1.-С. 41.

6. Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності : Указ Президента України від

7. р. № 503/97 //Офіційний вісник України. - 1997. -№ 24.-С. 11.

8. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 07.10.2010 р. № 2591-VIII Відомості Верховної Ради України. - 2014 р. - № 1. - Ст. 222; 2016 р. -№4,- Ст. 43.

9. Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від 17.03.2011 р. № 3166-VI II Відомості Верховної Ради. - 2011. - № 38. - Ст. 385.

10. Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів : Наказ Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. № 34/5 II Офіційний вісник України. - 2005. -№15,- Ст. 799.

11. Про Національний банк України : Закон України від 20.05.1999 р. № 679-XIV II Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 29. - Ст. 238.

12. Плотнікова М.В. Деякі проблеми правового забезпечення права знати свої права і обов'язки, встановлені органами публічної адміністрації в Україні / М.В. Плотнікова II Адміністративно-правове забезпечення прав людини органами публічної адміністрації в Україні : збірник наукових праць / За заг. ред. О.Ф. Андрійко. - К. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2015. - С. 128-136.

13. Митний кодекс України : від 13.03.2012 р. № 4495-VIII Відомості Верховної Ради. - 2012. - № 44-45, № 46-47, № 48. - Ст. 552.

14. Положення про порядок підготовки та подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів Генеральної прокуратури України [Електронний ресурс]: Наказ Генеральної прокуратури України від 8.08.2017 р. № 233. - Режим доступу : https://www.gp.gov.ua/.

15. Податковий кодекс України : від 02.12.2010 р. № 2755-VIII Відомості Верховної Ради. - 2011. - № 13- 14, № 15-16, № 17. - Ст. 112.

16. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності : Закон України від 11.09.2003 № 1160-IV II Відомості Верховної Ради. - 2004. -№9,- Ст. 79.

17. Опубликование нормативных актов / отв. ред. А.С. Пиголкин ; Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства. - М.: Юридическая литература, 1978. -168 с.

18. Косович В.М. Загальнотеоретичні аспекти удосконалення нормативно-правових актів України : дис. ... д-ра юрид. наук ; спец. : 12.00.01 / В.М. Косович. - Львів, 2015. - 488 с. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://law.lnu.edu.ua/uploads/media/ dys_Kosovych.pdf.

Размещено на Allbest.ru