Деякі особливості втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації

Размещено на http://www.allbest.ru/

деякі особливості втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації

Панова Г.В., здобувач

кафедри адміністративного та господарського права

Запорізький національний університет

Процесуальний розсуд адміністративного суду не є самодостатнім інститутом адміністративного процесуального права, оскільки обов'язково має «продовження», яке проявляється в можливій зміні рішенням адміністративного суду рішення, дії, бездіяльності суб'єкта публічної адміністрації чи спонукання цього суб'єкта до інших дій. Адміністративне процесуальне законодавство безпосередньо не містить поняття «втручання адміністративного суду», але на підставі аналізу судової практики в адміністративних справах ми можемо констатувати об'єктивне існування такого явища, яке притаманне сучасній практиці національного адміністративного судочинства. Зауважимо, що хоча й різного виду та змісту, але втручання в розсуд суб'єкта публічної адміністрації об'єктивно притаманне для адміністративних судів усіх інстанцій - першої, апеляційної та касаційної; адміністративний розсуд суб'єкта публічної адміністрації є постійним предметом оцінки й дослідження адміністративного суду.

Ключові слова: втручання, адміністративний суд, адміністративне судочинство, адміністративний процес, розсуд, розсуд суб'єкта публічної адміністрації.

Процессуальное усмотрение административного суда не является самодостаточным институтом административного процессуального права, поскольку обязательно имеет «продолжение», которое проявляется в возможном изменении решением административного суда решения, действия, бездействия субъекта публичной администрации или побуждения этого субъекта к другим действиям. Административное процессуальное законодательство непосредственно не содержит понятия «вмешательство административного суда», но на основании анализа судебной практики по административным делам мы можем констатировать объективное существование такого явления, которое присуще современной практике национального административного судопроизводства. Заметим, что хотя и разного вида и содержания, но вмешательство в усмотрение субъекта публичной администрации объективно присуще для административных судов всех инстанций - первой, апелляционной и кассационной; административное усмотрение субъекта публичной администрации является постоянным предметом оценки и исследования административного суда.

Ключевые слова: вмешательство, административный суд, административное судопроизводство, административный процесс, усмотрение, усмотрение субъекта публичной администрации.

Panova G.V SOME PECULIARITIES OF THE ADMINISTRATIVE COURT'S INTERFERENCE IN THE DISCRETION OF THE SUBJECT OF PUBLIC ADMINISTRATION

The procedural discretion of the administrative court is not a self-sufficient institution of administrative procedural law, since it necessarily has a «continuation», which manifests itself in a possible change in the decisions of the administrative court of the decision, actions, inaction of the subject of public administration or the inducement of this subject to other actions. Administrative procedural law does not directly contain the notion of «intervention of an administrative court», but based on the analysis of judicial practice in administrative cases, we can state the objective existence of such a phenomenon that is inherent in modern practice of national administrative justice. Note that although it is of a different type and content, but the interference, at the discretion of the subject of public administration, is objective in the administrative courts of all, without exception, instances - the first, appellate and cassation; The administrative discretion of the subject of public administration is a constant subject of appraisal and investigation of an administrative court.

Key words: interference, administrative court, administrative proceeding, administrative process, discretion, discretion of the subject ofpublic administration.

Постановка проблеми

Адміністративний суд є не лише суб'єктом, який спостерігає, оцінює та співставляє факти (обставини) й відповідні їм норми права, які мали місце в спірних адміністративно-правових відносинах за участю суб'єкта публічної адміністрації. Як і не обмежується діяльність адміністративного суду лише висновком про те, наскільки законним і обґрунтованим є рішення, дія, бездіяльність суб'єкта публічної адміністрації, які оскаржуються. Безсумнівно, що адміністративний суд у сучасному суспільстві є суб'єктом контролю за законністю й обґрунтованістю функціонування суб'єктів публічної адміністрації, перевіркою реалізації ним їх компетенції. Однак адміністративний суд на власний розсуд також вправі впливати на розсуд суб'єкта публічної адміністрації.

Ступінь розробленості проблеми

Традиційно вважається, що засобом обмеження порушення законодавства суб'єктами публічної адміністрації, ігнорування ними суб'єктивних прав, свобод, інтересів є інститут адміністративної юстиції, який в Україні реалізується через систему адміністративних судів [1; 2, с. 1; 3].

Визнано, що саме створення та існування адміністративних судів може вважатися одним із найбільш видатних досягнень держави, заснованого на верховенстві закону, зокрема тому, що юрисдикція цих судів виносити рішення про дії адміністративних органів не було здобуто без боротьби [4].

Водночас роль адміністративного суду в суспільстві не може зводитися лише до функції контролю за суб'єктами публічної адміністрації, на нього також покладається обов'язок активно захищати права, свободи та інтереси фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень суб'єктів публічної адміністрації (ст. 125 Конституції України, ч. 1 ст. 2 КАС України 2005 року) [5; 6].

Мета статті

Зважаючи на ці законодавчі приписи, науково обґрунтовану ідею та практику здійснення адміністративного судочинства, із впевненістю ми можемо говорити про такі завдання національних адміністративних судів: 1) оцінка та контроль за реалізацією суб'єктами публічної адміністрації їх адміністративної компетенції (за рішеннями, діями, бездіяльністю) (реалізація адміністративним судом контролюючої функції); 2) захист суб'єктивних прав, свобод, інтересів від порушень суб'єктів публічної адміністрації (захисна функція); 3) відновлення порушених прав, свобод, інтересів (реституційна функція).

В який же саме спосіб адміністративний суд має можливість захистити та відновити порушені суб'єктивні права, свободи та інтереси? Відповідь на це запитання безпосередньо знаходиться в площині дослідження сутності та особливостей процесуального розсуду адміністративного суду.

Варто наголосити, що процесуальний розсуд адміністративного суду не є самодостатнім інститутом адміністративного процесуального права, оскільки обов'язково має «продовження», яке проявляється в можливій зміні рішенням адміністративного суду рішення, дії, бездіяльності суб'єкта публічної адміністрації чи спонукання цього суб'єкта до інших дій.

Зрештою, можемо зробити висновок, що ухваливши рішення в результаті реалізації процесуального розсуду, адміністративний суд може втрутитися в розсуд суб'єкта публічної адміністрації. У чому саме природа, мета такого втручання та його прояв, - нам і належить з'ясувати. Зауважимо, що адміністративне процесуальне законодавство безпосередньо не містить поняття «втручання адміністративного суду», але на підставі аналізу судової практики в адміністративних справах ми можемо констатувати об'єктивне існування такого явища, яке притаманне сучасній практиці національного адміністративного судочинства. Зауважимо, що хоча й різного виду та змісту, але втручання в розсуд суб'єкта публічної адміністрації об'єктивно притаманне для адміністративних судів усіх без винятку інстанцій - першої, апеляційної та касаційної; адміністративний розсуд суб'єкта публічної адміністрації є постійним предметом оцінки й дослідження адміністративного суду.

Виклад основного матеріалу дослідження

В адміністративній справі про визначення бездіяльності суб'єкта владних повноважень та зобов'язання його вчинити певні дії адміністративний суд дійшов висновку, що рішення суду є зрозумілим та чітким і не потребує роз'яснень. Водночас суд звернув увагу на те, що районна адміністрація під час виконання рішення суду має керуватися чинними нормативно-правовими актами та діяти в межах наданих їй повноважень. Втручання суду у внутрішню діяльність районної адміністрації є неприпустимим [7; 8].

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що за наявності підстав для арешту коштів та відсутності доказів погашення позивачем свого боргу перед стягувачами зняття судом арешту з рахунків позивача у виконавчому провадженні є неможливим, а задоволення позову в спосіб, в який просить позивач, буде втручанням суду в законну процедуру примусового виконання судових рішень та звільненням активів позивача від заходів примусового виконання рішень, що, у свою чергу, буде втручанням в право стягувачів у такому виконавчому провадженні [9].

Вищий адміністративний суд України, переглядаючи за касаційною скаргою адміністративну справу за позовом до селищної ради про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії, констатував, зокрема, що позовні вимоги не можуть бути задоволені, оскільки є втручанням суду в дискреційні повноваження відповідача [10].

Численними є й інші адміністративні справи, де предметом оцінки й дослідження адміністративного суду був розсуд суб'єкта публічної адміністрації [1І].

Втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації відбуватиметься якщо:

1. суб'єкт публічної адміністрації діяв поза межами свого розсуду, і є потреба змусити його повернутися в ці межі. Адміністративний суд у такому разі зобов'язує суб'єкт публічної адміністрації вже в межах його розсуду діяти відповідно до обставин справи та приписів законодавства;

2. суб'єкт публічної адміністрації хоча і діяв у межах свого адміністративного розсуду, але обрані ним форми реалізації адміністративної компетенції частково або повністю не відповідають фактичним обставинам та/або приписам законодавства.

Предметом дослідження, оцінки та перевірки адміністративного суду є адміністративна процедура застосування (реалізації, ухвалення, прийняття) рішень, дій, бездіяльності суб'єкта публічної адміністрації, власні ці рішення, дії, бездіяльність та адміністративний розсуд суб'єкта публічної адміністрації, в межах якого реалізовувалася процедура застосування (реалізації, ухвалення, прийняття) рішення, дія, бездіяльність. Відповідно, втручання суду може здійснюватися щодо цих трьох категорій - адміністративної процедури застосування (реалізації, ухвалення, прийняття) рішень, дій, бездіяльності суб'єкта публічної адміністрації, власне цих рішень, дій, бездіяльності та адміністративного розсуду суб'єкта публічної адміністрації.

Оскільки всі три категорії виникають у зв'язку з безпосередньою реалізацією суб'єктом публічної адміністрації його адміністративної компетенції, то адміністративний суд не безпосередньо втручається в адміністративну процедуру застосування (реалізацію, ухвалення, прийняття) рішень, дій, бездіяльності суб'єкта публічної адміністрації, власне ці рішення, дії, бездіяльність та адміністративний розсуд суб'єкта публічної адміністрації, а впливає на суб'єкта публічної адміністрації через його права та обов'язки.

Тож можемо зробити висновок, що саме з такими адміністративною процедурою, рішенням, дією, бездіяльністю та адміністративним розсудом і пов'язане втручання адміністративного суду. Дійсно, адже саме до певної адміністративної процедури, рішення, дії чи бездіяльності адміністративний суд може зобов'язати суб'єкта публічної адміністрації, змушуючи його реалізувати право чи дотримуватися обов'язку. Втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації полягає в зобов'язанні цього суб'єкта до реалізації його повноважень щодо здійснення адміністративної процедури або щодо ухвалення рішення, вчинення дії, утримання від рішення чи дії.

Обов'язки суб'єкта публічної адміністрації своїм процесуальним рішенням, на підставі процесуального розсуду, спонукає цього суб'єкта публічної адміністрації до такої поведінки, яка відповідає фактичним обставинам та приписам законодавства. Обсяг зобов'язань, покладених адміністративним судом на суб'єкта публічної адміністрації, може бути різним і залежатиме від численних обставин: виду, змісту правовідносин, з яких виник спір, поведінки учасників правовідносин, відповідності функціонування суб'єкта публічної адміністрації фактичним обставинам та приписам законодавства, яке регулює спірні відносини.

Здійснивши аналіз практичної реалізації суб'єктами публічної адміністрації їх рішень, дій, бездіяльності, слід зробити висновок, що втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації слід характеризувати й оцінювати диференційовано, а саме:

- втручання адміністративного суду може стосуватися адміністративної процедури ухвалення рішення, вчинення дії і полягати у визнанні такої процедури незаконною, необ- ґрунтованою або нечинною, зобов'язанні суб'єкта публічної адміністрації провести таку процедуру повторно або утриматися від подальшої реалізації такої процедури;

- втручання адміністративного суду може стосуватися активного прояву реалізації компетенції суб'єкта публічної адміністрації (ухвалення рішення, вчинення дії) й полягати у визнанні такого рішення, дії незаконними, необґрунтованими або нечинними, встановленні заборони на подальшу реалізацію ухваленого рішення чи продовженні вчиненні дій;

- втручання адміністративного суду може стосуватися бездіяльності суб'єкта публічної адміністрації й полягати у визнанні такої бездіяльності незаконною, необґрунтованою або нечинною, зобов'язанні суб'єкта публічної адміністрації до ухвалення рішення, вчинення дії.

У Кодексі адміністративного судочинства України 2005 року лише в деяких статтях передбачені загальні положення щодо втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації, а саме - ст.ст. 11, 105, 117, 162, 195, 198, 199, 220, 223 [6].

Втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації залежно від часу його застосування може бути таких видів:

1) поточне втручання - здійснюється адміністративним судом під час розгляду та вирішення адміністративної справи до ухвалення постанови в справі. Таке втручання здійснюється за ухвалою суду, який розглядає та вирішує адміністративну справу й має тимчасовий характер. Як це передбачено ч.ч. 3, 4 ст. 117 КАС України 2005 року, предметом втручання адміністративного суду в такому випадку можуть бути рішення суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) або його дії [6]. Зважаючи на об'єктивне існування різноманітних й численних учасників адміністративно-правових відносин, наділених публічними повноваженнями та здійснення ними компетенції в різноманітних формах (проявах),, пропонуємо:

- визнавати, крім відповідача-суб'єк- та владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації), ще і будь-якого іншого носія публічних повноважень, зокрема організації самоврядних (саморегулівних) професій, органи суддівського самоврядування, фонди публічного права, тимчасові колективні утворення без статусу юридичної особи;

- передбачити в Кодексі адміністративного судочинства України предметом оскарження не загальне позначення реалізації компетенції суб'єкта владних повноважень - рішення, дії, бездіяльність, а цілком конкретизовані її прояви - нормативний акт, адміністративний акт, адміністративний договір, акт планування, акт дія, приватно-правові інструменти діяльності публічної адміністрації. Нами ці інструменти діяльності публічної адміністрації пропонуються закріпити в Кодексі адміністративного судочинства України, оскільки кожен із них передбачає дотримання відповідних спеціальних вимог, недотримання яких і може слугувати окремою спеціальною підставою для ухвалення рішення про втручання суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації.

Поточне втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації - інструмент тимчасового захисту прав. свобод, інтересів в адміністративному судочинстві, рекомендований Комітетом Міністрів Ради Европи. У Рекомендації № R (89) 8 державам-членам щодо тимчасового судового захисту в адміністративних справах роз'яснено, що у випадку, коли в розпорядженні суду є скарга на адміністративний акт і цей суд ще не виніс стосовно неї свого рішення, заявник може вимагати від цього суду або іншого правоможного органу вжити заходів з тимчасового захисту стосовно цього адміністративного акту. Таке саме право вимагати від правоможного суду заходів із тимчасового захисту має особа, яка ще не звернулася з оскарженням такого акту відповідно до положень першого абзацу, у випадку, коли справа є невідкладною або коли адміністративну скаргу, звернення з якою саме по собі не має суспензивної (відкладальної) дії, вже подано проти цього адміністративного акту, але рішення по ній ще не прийняте [12];

2) втручання за підсумками розгляду та вирішення адміністративної справи (наступне втручання). Таке вручання має місце за результатами розгляду й вирішення адміністративної справи судом, який приймає постанову щодо оскаржуваних рішень, дій, бездіяльності. Воно здійснюється на підставі приписів статті 162 КАС України 2005 року. На відміну від Кодексу адміністративного судочинства ФРН, у § 44а якого зроблене спеціальне застереження щодо можливості диференційованого (роздільного) втручання адміністративного суду в адміністративну процедуру та ухвалені (вчиненні або допущені) за її результатами рішення, дії, бездіяльність, положення національного адміністративного процесуального законодавства (положення КАС України) передбачає (допускає) можливість оскарження і рішень, дій, бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації, і адміністративної процедури їх ухвалення (вчинення або допущення) [13, с. 9, 122].

Так, як правило, громадянин не може відразу звертатися до адміністративного суду лише у зв'язку з формальною або процедурною помилкою, не враховуючи саме рішення по суті справи. Він має дочекатися цього рішення і потім використовувати надані Кодексом адміністративного судочинства можливості щодо оскарження рішень адміністративних органів. Засоби правового захисту проти процедурних дій суб'єктів публічної адміністрації можуть застосовуватися лише одночасно з допустимими засобами правового захисту проти рішень по суті справи [13, с. 9, 122].

Переконані, що такий законодавчий «фільтр» можливості оскарження адміністративних процедур в адміністративному суді є виправданим законодавчим заходом, позаяк запобігає безпідставному зверненню із позовною заявою до адміністративного суду, зволіканню із розглядом та вирішенням адміністративним справ, дієвістю та обґрунтованістю захисту суб'єктивних прав, свобод, інтересів.

Натомість у ч. 2 ст. 2 КАС України передбачено, що «до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень...» [6]. Як бачимо, для фізичних, юридичних осіб передбачені доволі широкі й недостатньо раціональні й обґрунтовані повноваження для оскарження адміністративної процедури, яка необов'язково закінчилася ухваленням рішення (адміністративного акту). Присутність у згаданій нормі іменника «дії» може сформувати помилкове уявлення про те, що зацікавлені особи можуть оскаржувати в адміністративному суді і адміністративну процедуру. Втім, усвідомлюючи об'єктивне існування ак- тів-дій суб'єктів публічної адміністрації, варто вказати, що в ч. 2 ст. 2 КАС України передбачена можливість оскарження саме таких ак- тів-дій, а не будь-яких процедурних дій, які не викликають у фізичних, юридичних осіб жодних прав чи обов'язків. Оскарження винятково адміністративної процедури не дозволяє адміністративному суду застосувати такий спосіб судового захисту, який би насправді сприяв би захисту, відновленню суб'єктивних прав, свобод, інтересів. Зважаючи на таку об'єктивно існуючу особливість адміністративного процесуального регулювання практичного оскарження в адміністративному суді рішень, дій, бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації та процедури їх ухвалення (вчинення або допущення), судову практику оскарження цих рішень, дій, бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації та їх процедури, за необхідне вважаємо передбачити в Кодексі адміністративного судочинства України спеціальну статтю-запобіжник. Такою статтею має обмежуватися право на оскарження в адміністративному суді адміністративної процедури, без підсумкового рішення (адміністративного акту).

адміністративний суд публічний контроль

Висновки

Оскільки втручання адміністративного суду може проявлятися в зобов'язанні суб'єкта публічної адміністрації до прийняття адміністративного акту, іншого рішення або зобов'язанні цього суб'єкта утриматися від певної поведінки, доцільно вести мову також і про втручання адміністративного суду, спрямоване на зобов'язання суб'єкта публічної адміністрації до активної реалізації його адміністративної компетенції або до пасивного утримання від такої реалізації.

Така класифікація втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації зумовлена процесуальними повноваженнями, якими адміністративний суд наділений Кодексом адміністративного судочинства України, приписами адміністративного законодавства, фактичними обставинами адміністративної справи та розсудом суб'єкта публічної адміністрації.

Втручання адміністративного суду в розсуд суб'єкта публічної адміністрації ми можемо визначити як ухвалення ним процесуального рішення про спонукання (зобов'язання) суб'єкта публічної адміністрації до прийняття або до утримання від прийняття рішення, вчинення дії або реалізації адміністративної процедури, які б (тобто рішення, дії та процедура) повністю відповідали адміністративному розсуду суб'єкта публічної адміністрації.

ЛІТЕРАТУРА

1. Куйбіда Р.О., Тимощук В.П. Розвиток адміністративної юстиції в країнах колишнього Радянського союзу / Р.О. Куйбіда. - К. : Книги для бізнесу, 2010. - 144 с.

2. Лемайеръ Карлъ. Административная юстиція: понятіе охраны субъективныхъ публичных правъ въ связи съ раз- випемъ воззръений на государство / Пер. съ нъм. барона А.Э. Нольде / Карлъ Лемайеръ. - СПб. : Сенатская типографы, 1905. - 206 с.

3. Педько Ю.С. Становлення адміністративної юстиції в Україні: монографія / Ю.С. Педько. - К. : Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. - 208 с.

4. Case of Kress v. France (Application no. 39594/98). - Judgment. - Strasbourg. - 7 June 2001 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://hudoc.echr.coe.mt/eng?i=001-59511.

5. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

6. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-ГУ // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-36, № 37. - Ст 446.

7. Ухвала Малиновського районного суду міста Одеси від 25 вересня 2014 року [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/40702244.

8. Ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду про відмову в забезпечення адміністративного позову від 14 листопада 2012 року № 2а-5784/12/і470 [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://www.reyestr.court.gov.ua/ Review/27561877.

9. Ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2016 року адміністративні справа № П/8ШШШ6 // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/62610334.

10. Постанова Вищого адміністративного суду України від 17 грудня 2015 року адміністративна справа К/800/33217/15 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.reyestr. court.gov.ua/Review/27642093.

11. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 16 березня 2010 року адміністративна справа К-3716/09 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.reyestr. court.gov.ua/Review/9887297.

12. Постанова Вищого адміністративного суду України від 13 серпня 2014 року адміністративна справа К/9991/74396/12 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://wwwreyestr. court.gov.ua/Review/40203638.

13. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 11 червня 2015 року адміністративна справа К/800/56938/14 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.reyestr. court.gov.ua/Review/45349541.

14. Постанова Вищого адміністративного суду України від 13 квітня 2016 року адміністративна справа К/800/24488/15 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.reyestr. court.gov.ua/Review/57344280.

15. Recommendation № R (89) 8 of the Committee of Ministers to member states on provisional court protection in administrative matters: Adopted by the Committee of Ministers on 13 September 1989 at the 428th meeting of the Ministers' Deputies [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://wcd. coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.Cm dBlobGet&InstranetImage=2011090&SecMode=1&DocId=702 300&Usage=2.

16. Адміністративні процедури і адміністративне судочинство в Німеччині: Збірник матеріалів № 2. - Київ, 2009. - 180

Размещено на Allbest.ru