Роль рекомендацій Венеціанської комісії у сфері верховенства права для конституційного правозастосування

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Тематика є актуальною, передусім, тому що принцип верховенства права є основоположним принципом, який закріплений у конституціях багатьох європейських держав. Україна не є винятком, і в ст. 8 Конституції України зазаначено: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права».

Реформи 2016-2017 рр. в Україні зачепили і Конституцію держави, і навіть Конституційний Суд України (далі КСУ), який часто аргументує свою позицію за допомогою принципу верховенства права. Але дуже важливим є те, щоб КСУ не просто посилався на ст. 8 Конституції України, а й використовував європейські акти, як-от: Статут Ради Європи від 5 травня 1949 р.; Доповідь Венеціанської комісії «Про верховенство права»; «Контрольний список запитань для оцінки дотримання верховенства права»; Хартію суддів Європи (1997 р.); Рекомендації Ради Європи державам-членам про суддів: незалежність, ефективність і відповідальність (2010 р.); Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи державам-членам про роль державного звинувачення в системі кримінального правосуддя (2000 р.); рішення Європейського суду із прав людини, та інші. Тому в статті ми опрацьовуємо вищезазначені акти й аргументовуємо їх використання в діяльності Конституційного Суду та судів загальної юрисдикції України.

Питання розуміння та застосування принципу верховенства права було предметом уваги таких дослідників: Т. Дудаша, В. Кампо, А. Рибченко, С. Головатого, І. Малютіна та інших вчених-процесуалістів. Незважаючи на те, що згадане питання досліджувалося не раз, питання застосування принципу верховенства права Конституційним Судом України залишається актуальною темою дослідження. У зв'язку з тим, що наша демократична держава стрімко прямує європейським шляхом розвитку, реформи в Україні є неминучими, і, на нашу думку, саме Конституційна реформа та реформа Конституційного Суду України повинні відбуватися з дотриманням принципу верховенства права, і тільки за таких умов вони будуть дієвими.

Метою статті є опрацювання «Контрольного списку запитань для оцінки дотримання верховенства права» і деяких інших важливих документів щодо верховенства права та застосування таких документів на практиці в Україні.

Особлива увага приділяється рекомендаціям Венеціанської комісії та інших європейських спільнот щодо реалізації принципу верховенства права. Автором обґрунтовується твердження, що саме принцип верховенства права наповнює реальним змістом закріплене в Конституції положення про те, що Україна є правовою державою.

Верховенство права це універсальний принцип. «Необхідність загального забезпечення і дотримання верховенства права як на національному, так і на міжнародному рівні» була визнана всіма державами-членами Організації Об'єднаних Націй (далі ООН) у 2005 р. Принцип верховенства права згадується в Преамбулі Статуту Ради Європи серед трьох «принципів, з яких складається основа справжньої демократії», як-от демократія та права людини. У ст. З Статуту йдеться про те, що першочерговою умовою для прийому нової країни в члени Ради Європи є повага до принципу верховенства права [15]. Україна стала членом Ради Європи 9 листопада 1995 р. Отже, якщо Україна вже не одне десятиліття перебуває в Раді Європи, то і повага до принципу верховенства права в неї наявна, хоча доцільне використання такого принципу в українському правосудді ще не достатньо вдосконалено.

Тісний взаємозв'язок між верховенством права і демократичним суспільством підкреслюється в різноманітних узагальненнях Європейського суду із прав людини, наприклад: «Демократичне суспільство це суспільство, яке визнає верховенство права»; «демократичне суспільство, засноване на верховенстві права» [3, с. 166]. Європейський суд із прав людини у своїх рішеннях часто наголошує на важливості принципу верховенства права, і на тому, що без верховенства права неможливе демократичне суспільство.

У березні 2011 р. Венеціанська комісія на 86-му пленарному засіданні затвердила Доповідь за питаннями верховенства права. У зазначеній доповіді були підкреслені основні елементи верховенства права (Rule of Law). Венеціанська комісія проаналізувала визначення верховенства права, запропоновані різними авторами, які представляють різноманітні системи права і державні організації, а також різні правові культури. Комісія дійшла висновку, що поняття верховенства права являє собою чітку і передбачувану правову систему, за якої кожен громадянин має право на гідне, рівноправне і розумне ставлення відповідно до законодавства з боку всіх осіб, які мають владні повноваження, і також має можливість оспорювати рішення цих осіб у незалежних і неупереджених судах у межах справедливого судового розгляду. Комісія застерегла всіх від суто формального підходу до поняття верховенства права, яке потребує лише того, щоб дії представника влади були дозволені законом. І наголосила на тому, що «правління силою закону» або «правління за допомогою закону», або навіть «правосуддя по закону» все це спотворює розуміння поняття верховенства права. Основним висновком доповіді Венеціанської комісії 2011 р. є те, що основоположними елементами верховенства права (Rule of Law) є: 1) законність, яка складається із транспарентного, підзвітного та демократичного процесу законотворчості; 2) правова визначеність; 3) заборона свавілля; 4) доступ до правосуддя за допомогою незалежних і безпристрасних судів, зокрема й судовий контроль над адміністративними актами; 5) повага до прав людини; 6) недискримінація та рівність перед законом. Доповідь 2011 р. була покликана сприяти правильному й однаковому розумінню і тлумаченню поняття верховенства права. Додатком до цієї доповіді був перший варіант контрольного списку запитань для оцінки дотримання верховенства права в окремо взятій державі, в якому і були перераховані шість вищезазначених елементів верховенства права [2]. Отже, 2011 р. Венеціанська комісія зробила величезний крок у бік розуміння та застосування принципу верховенства права, однак зауважила, що доопрацювання такого принципу ще має майбутнє.

2 березня 2012 р. Венеціанська комісія провела конференцію під назвою «Верховенство права як практичний принцип». У рішенні цієї конференції було зазначено, що Венеціанською комісією буде розроблений контрольний список запитань із верховенства права з урахуванням пропозицій, які висловлювались на конференції.

А вже на пленарному засіданні Венеціанської комісії, яке відбулося у Венеції 10-11 березня 2016 р. був розроблений і застосований «Контрольний список запитань для оцінки дотримання верховенства права». У вступній частині цієї доповіді роз'яснюється ціль і предмет доповіді, і тільки після цього розкривається взаємозв'язок між верховенством права, з одного боку, і демократією та правами людини, з другого. Також розкривається сутність, так званого верховенства права в сприятливому середовищі.

Р. 2 згаданої доповіді став основою контрольного списку запитань для оцінки дотримання верховенства права. У ньому розкриваються різноманітні аспекти верховенства права, які були зазначені в доповіді 2011 р., а саме: законність, правова визначеність, запобігання зловживанню владою, рівність перед законом, недискримінація та доступ до правосуддя. І найголовнішим у цьому розділі є те, що там наводяться два приклади посягань на верховенство права: 1) корупція та конфлікт інтересів; 2) збирання інформації та стеження за особою. законодавчий верховенство конституція судовий

У р. З члени Венеціанської комісії перелічують найважливіші норми обов'язкового та рекомендаційного характеру, які стосуються верховенства права [3]. На нашу думку, одним із найважливіших підрозділів цього розділу є «Доступ до правосуддя», тому що ця проблематика є актуальною не тільки в країнах ЄС, а в Україні також.

У наш час верховенство права стало «глобальним ідеалом і цілеспрямованістю» [1, с. 6], основні принципи якого діють у всьому світі, незалежно від державного устрою держави. Але це не означає, що його реалізація повинна бути однаковою, незалежно від конкретних юридичних, історичних, політичних, соціальних і географічних умов.

Тоді як основні компоненти або «інгредієнти» [2] верховенства права залишаються незмінними, конкретні способи його реалізації в різних країнах можуть відрізнятися залежно від індивідуальних умов, зокрема й від конституційного устрою і традицій кожної країни. Такі умови можуть також визначати взаємне співвідношення різноманітних компонентів верховенства права.

Дуже цікавим є те, що Судова палата Європейського Союзу (далі ЄС), відповідно до її судової практики, визначила, що верховенство права охоплює законі права, інституційний баланс, судовий нагляд, основні (процедурні) права, зокрема й право на судовий захист, а також принципи рівноправності та рівномірності.

У своєму контрольному списку запитань для оцінювання дотримання верховенства права Венеціанська комісія вказала на те, що дуже важливо, щоб кожна держава дотримувалася конкретних механізмів і процедур верховенства права, які необхідно постійно контролювати, змінювати й удосконалювати, тоді вона досягне міцної політичної та правової культури. Саме Венеціанська комісія працює над розробленням контрольного списку запитань для оцінювання дотримання верховенства права, і такі запитання та відповіді на них є допоміжним регулятором розуміння і використання верховенства права в багатьох країнах [12].

Венеціанська комісія неодноразово наголошувала на тому, що головною вимогою верховенства права є повага до закону та його дотримання. Це означає, що органи державної влади повинні ефективно втілювати в дію закони. Сама сутність верховенства права була б поставлена під питання, якщо б закон існував тільки в законодавчих актах, а не виконувався на практиці. «Основним завданням проведення істинно демократичних виборів залишається прояв політичної волі всіма гравцями для підтримання букви та духу закону і його повного й ефективного виконання», слушно стверджує Венеціанська комісія. Цікавою є класифікація обов'язку виконання законів і розділення складників цього обов'язку на три елементи: 1) дотримання законів всіма індивідами; 2) обов'язок розумного виконання законів державою; 3) обов'язок державних посадових осіб діяти в межах їхніх повноважень.

Щодо того, чи мають громадяни України вільний доступ до рішень судів відповідно до принципу верховенства права, ведуться тривалі дискусії серед науковців. Саме в контрольному списку запитань для оцінювання дотримання верховенства права Венеціанська комісія сформулювала таке запитання: «Чи мають громадяни вільний доступ до рішень судів?». Звичайно, що тут не йдеться саме про Україну, але такі питання та відповіді на них Україна повинна враховувати під час ведення внутрішньої політики, для того, щоб правильно дотримуватися всіх аспектів верховенства права. Відповідь на вищезгадане питання Венеціанська комісія дала неоднозначну з одного боку, підкреслюється: «У зв'язку з тим, що рішення судів можуть установлювати, уточнювати і роз'яснювати закони, їхня доступність є частиною поняття правової визначеності». А з другого боку, Венеціанська комісія вказала на те, що «певні виключення з цього правила можуть бути виправдані, якщо їхньою ціллю є захист приватного права, наприклад, прав неповнолітніх у кримінальних справах» [12].

Отже, у такій ситуації Венеціанська комісія розмежовує і допускає певні винятки із правил, і ще раз підтверджує те, що для повноцінного дотримання принципу верховенства права потрібно йти на компроміси, і не запроваджувати авторитарного рішення, тому що саме таке ставлення є запорукою дотримання згаданого принципу.

У р. Е «Контрольного списку запитань для оцінки і дотримання верховенства права», який має назву «Доступ до правосуддя», йдеться про те, що судові органи повинні бути незалежними. Незалежність визначається тим, що судові органи мають бути вільними від зовнішнього тиску і не можуть бути підданими політичному утиску або маніпуляціям, особливо з боку органів виконавчої влади. Отже, саме таке твердження Венеціанської комісії вказує на недоторканість суддів будь-якої інстанції.

28 червня 2014 р. Європейський суд із прав людини у своєму рішенні «Кембелл і Фелл проти Сполученого Королівства» виділив 4 елементи незалежності суддів: 1) спосіб призначення суддів; 2) термін повноважень суддів; 3) наявність гарантій, які протидіють зовнішньому тиску, зокрема і в фінансових питаннях; 4) сприйняття громадянами певної країни судових органів, як незалежних і безпристрастних [5]. Якщо відштовхуватися саме від такої класифікації під час оцінювання незалежності суддів в Україні, то спосіб призначення суддів у нашій державі відповідає європейським вимогам, термін також є справедливим і лояльним, а от із двома останніми пунктами, на жаль, в Україні виникають проблеми, тому що гарантії, які протидіють зовнішньому тиску, теоретично існують у конституції та в різних процесуальних кодексах прописана незалежність суддів, а от на практиці все набагато складніше, і відомі випадки зовнішнього тиску на суддів. З п. 4 також у нашій державі проблема, тому що громадяни України після великих розчарувань від рішень і вчинків деяких суддів, не сприймають органи судової влади як незалежні та безпристрастні, та, насамперед, як не корумповані. Отже маємо надію, що судова реформа, яка зараз здійснюється в Україні, принесе хороші плоди і поверне громадянам нашої держави віру в справедливе та незалежне правосуддя.

Венеціанська комісія щодо зазначеного висловилася так: «Наявність достатнього фінансування є обов'язковою умовою для забезпечення незалежності судових органів від державних установ і приватних осіб, потрібно цього дотримуватися для того, щоб судові органи могли чесно й ефективно виконувати свої обов'язки, зміцнюючи тим самим віру суспільства в справедливість і верховенство права. А от можливість органів виконавчої влади урізати бюджет судовій системі є одним із прикладів того, як фінансування судової системи може служити інструментом несправедливого тиску» [13]. Щодо сприйняття незалежності судових органів із боку суспільства, то Венеціанська комісія наголошує: «Звинувачувальний тон суспільства один із прикладів відсутності незалежності. До такого невдоволення з боку суспільства можуть призвести санкції в разі винесення «неправильних» рішень. І, насамперед, справедлива та достатня винагорода є конкретним аспектом фінансової незалежності судових органів. Така винагорода є засобом запобігання корупції, яка може становити загрозу незалежності судових органів не тільки від інших гілок влади, але також і від фізичних і юридичних осіб» [10].

У зазначених вище твердженнях члени Венеціанської комісії дають нам чітке роз'яснення, що потрібно робити державам, для того, щоб зробити суддів у своїй країні незалежними фінансово та некорумпованими.

У контрольному списку запитань для оцінки і дотримання верховенства права ми знаходимо не тільки рекомендації щодо забезпечення незалежності всієї судової системи загалом, а й окремих суддів. Тут ідеться про те, що незалежність окремих суддів від законодавчої, а особливо від виконавчої гілки влади, повинна бути забезпечена так само, як і незалежність судової системи загалом. Єдиною формою контролю роботи суддів по застосуванню закону повинна бути можливість апеляційного оскарження рішення суддів. Судді не повинні піддаватися контролю з боку своїх колег-суддів. Саме такий контроль порушує їхню індивідуальну незалежність, і, як наслідок, суперечить принципу верховенства права [14].

Європейська комісія за демократію через право у своїй доповіді про незалежність судової системи звернула нашу увагу на те, що «у гарантії незалежності суддів є два аспекти. Один із них стосується суду загалом, а другий стосується окремого судді або колегії суддів, які розглядають певну справу <...>. Недостатньо тільки того, щоб компетенція суду для розгляду певної справи визначалась заздалегідь. Необхідний порядок, відповідно до якого окремий суддя або колегія суддів даного суду будуть вибрані заздалегідь. Такий порядок був би заснований на загальних принципах об'єктивності» [4].

Європейський суд із прав людини надає нам класичну формулу того, завдяки чому повинна бути забезпечена неупередженість судових органів як на практиці, так і на законодавчому рівні, ця формула звучить так: «Правосуддя повинне бути не тільки діючим, але і наглядним» [6]. Мається на увазі як об'єктивна, так і суб'єктивна неупередженість суддів. Саме суспільство конкретної держави має можливість допомогти в оцінці того, наскільки судові органи є неупередженими на практиці.

Декларування доходів і майна є засобом боротьби з корупцією, оскільки воно допомагає помітити конфлікт інтересів і підштовхує до перевірки джерел незвичайних доходів [11]. Саме це наголошує Венеціанська комісія, таке твердження є актуальним і для України, оскільки в теперішню епоху реформ і змін, у 2016-2017 рр. дуже багато урядовців і суддів, які подали власні декларації, виявилися нечесними людьми, в яких прибуток у декілька разів перевищує їхню заробітню плату.

І нарешті, перейдемо до розуміння Венеціанською комісією застосування верховенства права в конституційному судочинстві. Венеціанська комісія, зазвичай, рекомендує створювати конституційний суд або аналогічний орган. Важливу роль відіграє гарантія відповідності конституції діяльності органів державної влади, зокрема й законодавчої. Прикладом такої діяльності є фінське законодавство, яке одночасно передбачає як апріорний контроль конституційності Комітетом із конституційного права, так і апостеріорний судовий нагляд у тому разі, якщо застосування якогось законодавчого положення приведе до протиріччя з конституцією. У конкретному національному контексті це виявилося достатньою мірою захисту конституційності у Фінляндії [9].

Повний судовий нагляд конституційності є необхідним як найбільш ефективний засіб забезпечення дотримання конституції, і має такі особливості: 1) дуже важливим є питання locus standi: обмеження можливостей вимагати перевірки конституційності тільки органами законодавчої та виконавчої влади може серйозно зменшити кількість звернень, і, як наслідок, обсяг контролю, тому в більшості країн Європи надається доступ до конституційного правосуддя індивідуальним особам [7]. Саме такий суд може бути прямим і непрямим (коли протест подається у звичайний суд, який передає його в конституційний Р. К.); 2) не повинно бути обмеження видів актів, які можуть бути піддані конституційному контролю: це можуть бути як нормативні акти, так і індивідуальні (адміністративні або судові) акти. Водночас щодо індивідуальних заявників може мати місце вимога наявності особистого інтересу.

Як вказує Венеціанська комісія, право на справедливий суд передбачає виконання всіх рішень судів, зокрема й конституційних. Звичайне скасування закону, який порушує норми конституції, не є достатньою мірою для усунення всіх наслідків такого порушення, а у випадках законодавчих упущень усунути наслідки неможливо. Саме тому в «Контрольному списку запитань для оцінки дотримання верховенства права» підкреслюється, що дуже важливим є те, щоб парламент під час ухвалення законів керувався рішеннями конституційного суду або аналогічного органу. Суди зобов'язані переглядати та виправляти ті справи, в яких орган конституційного правосуддя знайшов невідповідності конституції. В Україні це право повного мірою реалізовується з ухваленням нової редакції Конституції

України, у Законі про Конституційний Суд України та Регламенті Конституційного Суду України. У цих нормативних актах була введена конституційна скарга як засіб оскарження рішення, яке не відповідає Конституції.

У Хартії суддів Європи 1997 р. наголошується на тому, що «легітимність органу конституційного правосуддя і сприйняття суспільством його рішень може залежати від урахування судом різних суспільних цінностей, незважаючи на те, що, зазвичай, на місце суспільних цінностей ставлять загальноприйняті цінності» [8, с. 21].

Венеціанська комісія у своєму контрольному списку питань для оцінювання дотримання верховенства права вказала на те, що «навіть у тих державах, де може здійснюватися контроль ex post конституційним чи верховним судом, контроль ex ante, який здійснюють органи виконавчої чи законодавчої влади допомагає запобігти невідповідностей конституції» [12].

Отже, опрацювавши низку вищезазначених актів, документів, рекомендацій Венеціанської комісії, та інших європейських джерел, ми дійшли висновку, що різного роду європейські спільноти дуже переймаються питанням розуміння та застосування верховенства права в усіх державах загалом і в кожній державі зокрема. Найцікавішим і найактуальнішим для українського суспільства зараз є «Контрольний список запитань для оцінки дотримання верховенства права», а особливо р. Е, в якому йдеться про доступ до правосуддя.

Література

1. Верховенство права. Руководство для политиков. ГИИП. -Лунд/Гаага, 2012.

2. Про верховенство права : Доповідь Венеціанської Комісії : Venice Commission: the Rule of Law. 25-26 березня 2011 p.

3. Дудаш Т. Практика Європейського суду із прав людини / Т. Дудаш. К.: Алерта, 2013. 368 с.

4. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия). Доклад о независимости судебной системы. ЧастьІ : Независимостьсудей.-§79.-С01--АО(2010) 004.

5. ЕСПЧ Кэмпбелл и Фелл против Соединенного Королевства. 28 июня 2014 г. 7819/77 и 7878/77. § 78.

6. ЕСПЧ Де Куббер против Бельгии. 9186/80. 26 октября 1984 г. § 26 : Микаллеф против Мальты. 17056/06. 15 октября 2009 г. -§98; Александр Волков против Украины. 21722/11. 9 января 2013 г. -§ 106.

7. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия). Доклад о независимости судебной системы. Часть I : Независимость судей. CDL AD (2010) 004.

8. Европейская ассоциация судей, Хартия судей Европы (1997 г.).

9. Заключение о Конституции Финляндии. -§ 115. -2008.

10. Заключение о правовой определенности и независимости судебных органов в Боснии и Герцеговине. --§81.-- 2012.

11. Заключение на внесение изменений в закон Кыргызстана «О статусе судей». -§ 15,2011.

12. Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права: Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия). 18 марта 2016 г.

13. Совет Европы, Рекомендация CM/Rec (2010) 12 Комитета министров государствам-членам о судьях: независимость, эффективность и ответственность.

14. Совет Европы, Рекомендация CM/Rec (2000) 19 Комитета министров государствам-членам о роли государственного обвинения в системе уголовного правосудия.

15. Статут Ради Європи від 5 травня 1949 р.

Размещено на Allbest.ru