Принципи та напрями державної політики у сфері управління побутовими відходами

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Активний розвиток адміністративного права України призводить до необхідності переосмислення його предмета і системи. Ми поділяємо погляди науковців на те, що сьогодні система адміністративного права України передбачає її поділ на дві тісно пов'язані підсистеми: загальне адміністративне право і особливе адміністративне право [1]. Як підсистема загального адміністративного права, так і підсистема особливого адміністративного права перебувають на стадії свого осмислення, виокремлення правових утворень в їхніх межах. Безперечно, це також стосується інституту принципів адміністративного права. Як справедливо зазначає Р.С. Мельник: «<...> нині постало надзвичайно важливе завдання, пов'язане, по-перше, з виробленням оновленої системи принципів адміністративного права, які максимально узгоджувалися б із завданням сучасного адміністративного права (забезпечення прав і свобод людини і громадянина в ході практичного виконання законів та інших правових актів) [2, с. 148] та, по-друге, об'єднанням їх в окремий інститут адміністративного права з подальшим розміщенням його в межах загального адміністративного права» [3, с. 52].

Варто зазначити, що розгляд тематики, пов'язаної з побутовими відходами, у межах дослідження адміністративно-правового спрямування є нетиповим для вітчизняної юридичної науки. Водночас взаємозв'язок адміністративного права зі сферою управління побутовими відходами в Україні є прямим і безпосереднім. Це, насамперед, пов'язано з тим, що сфера управління побутовими відходами в Україні є сферою публічного адміністрування. У такій сфері публічне управління здійснюється суб'єктами публічної адміністрації України, а саме: органами виконавчої влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та суб'єктами делегованих повноважень. Таке управління здійснюється за допомогою норм саме адміністративного права. Тому існують підстави для об'єднання норм, які регламентують таке управління, у межах окремої підгалузі особливого адміністративного права як сфери публічного адміністрування. Така сфера публічного адміністрування має принципи права, які є її підґрунтям і потребують комплексного осмислення та дослідження, адже вони не тільки відіграють важливу роль із позиції теорії адміністративного права, правотворчої та правозастосовної діяльності, але також є важливим орієнтиром для визначення напрямів державної політики в згаданій сфері.

Стан опрацювання. Еколого-правові дослідження побутових відходів в Україні здійснювали такі українські вчені, як: В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, Л.О. Бондар, А.П. Гетьман, Т.Г. Ковальчук, М.В. Краснова, Е.В. Позняк, Т.О. Третяк, Ю.С. Шемшученко та ін.

Вагомий внесок у розвиток тематики, пов'язаної з побутовими відходами, зробили дисертаційні дослідження Т.Л. Антонової, В.В. Джарти, Н.О. Максименцевої, М.В. Федунь, В.О. Юрескул.

Варто зазначити доробок щодо тематики, пов'язаної із принципами адміністративного права, таких дослідників, як: Р.С. Мельник, А.А. Пухтецька та ін.

Метою статті є дослідження принципів і напрямів державної політики у сфері управління побутовими відходами. Для досягнення дослідницької мети необхідно виконати такі завдання: 1) визначити, що в сучасній юридичній науці розуміється під принципом права; 2) сформувати систему принципів права у сфері управління побутовими відходами в Україні; 3) дослідити принципи права, які визначають управління побутовими відходами як публічним майном; 4) проаналізувати принципи права, які визначають управління діяльністю суб'єктів права у сфері управління побутовими відходами; 5) обґрунтувати напрями державної політики України у сфері управління побутовими відходами як публічним майном; 6) окреслити напрями державної політики України в частині управління діяльністю суб'єктів права у сфері управління побутовими відходами.

Для того, щоб отримати правильне уявлення про принципи управління побутовими відходами в Україні, необхідно, передусім, визначити, що в сучасній юридичній науці розуміють під принципом права, які вимоги висувають до нього.

На наш погляд, говорячи про принципи права в певній галузі права, ми, насамперед, маємо на увазі носіїв фундаментальної ідеї, яка пронизує всю галузь права, усі правовідносини, встановлює обов'язкову до виконання вимогу, якою не можуть знехтувати адресати відповідного принципу.

У науковій літературі виділяються такі властиві будь-якому принципу права ознаки:

- регулятивність [5, с. 289];

- нормативність [6, с. 39];

- об'єктивна обумовленість [7, с. 134];

- закріплення у формах права [6, с. 41];

- забезпеченість із боку держави та суспільства [6, с. 42];

- концентрованість [6, с. 42];

- засадничість [6, с. 42];

- імперативність [6, с. 43];

- високий рівень абстрагування [8, с. 34];

- стабільність [4, с. 44];

- системність [6, с. 45].

Безперечно, всі вищезгадані ознаки властиві також принципам управління побутовими відходами. Однак, характеризуючи зазначені принципи, на наш погляд, необхідно звернути увагу на таке:

- по-перше, визначаючи систему принципів управління побутовими відходами в Україні, необхідно зважати на те, що згадана сфера має два видових об'єкта і, відповідно до них, поділяється на два різних види управління:

1) управління побутовими відходами як матеріальним ресурсом, або публічним майном;

2) управління побутовими відходами як управління діяльністю суб'єктів права у сфері поводження з відходами [9, с. 100].

- по-друге, у сфері управління побутовими відходами в Україні реалізуються, як мінімум, дві групи принципів права, а саме:

1) принципи загального адміністративного права: а) загальні принципи адміністративного права; б) принципи належного врядування;

2) принципи права, які реалізуються в особливому адміністративному праві.

- по-третє, система принципів адміністративного права сьогодні суттєво збагачується завдяки запозиченню позитивного європейського досвіду функціонування суб'єктів публічної адміністрації в країнах-членах Європейського Союзу (далі ЄС). Саме там були сформовані принципи належного врядування, які зараз необхідно впровадити в Україні;

- по-четверте, до системи принципів управління побутовими відходами ми не включаємо принципи, які визначають внутрішньоуправлінську діяльність суб'єктів публічної адміністрації України; правовий публічний майно

- по-п'яте, система принципів управління побутовими відходами в Україні є відкритою та передбачає можливість її доповнення новими принципами;

- по-шосте, принципи управління побутовими відходами визначають спрямування та напрями державної політики в зазначеній сфері;

- по-сьоме, ні законодавство України, ні законодавство ЄС не виокремлює спеціальних принципів управління побутовими відходами. На наш погляд, такі принципи мають існувати, оскільки відходи є різними за своїми властивостями, а отже, визначати для них абсолютно тотожні принципи управління не варто.

Очевидно, що пріоритетне значення у визначенні та нормативному закріпленні принципів управління побутовими відходами в Україні належить саме законодавству. Аналізуючи зміст нормативно-правових актів у цій частині, ми мали б отримати цілісне уявлення про такі принципи. Однак законодавство України не дає чіткого уявлення про систему принципів управління побутовими відходами. Так, базовий Закон України «Про відходи» від 5 березня 1998 р. у ст. 5 дає досить обмежений перелік таких принципів, зазначаючи лише принципи державної політикиу сфері поводження з відходами [10]. Не містить принципів управління і Закон України «Про управління об'єктами державної власності» від 21 вересня 2006 р. [11]. Деякі принципи управління ми можемо знайти в Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 р.» від 21 грудня 2010 р. [12]. Отже, можна зауважити, що законодавство України не містить чіткої системи управління побутовими відходами в державі.

Окрему увагу принципам управління всіма видами відходів, очевидно, що й побутовими, приділено в Директиві ЄС № 2008/98/ЄС про відходи від 19 листопада 2008 р. [13]. Зазначеною Директивою ЄС також виокремлені принципи, які варто було б запозичити в законодавство України.

Підчас формування системи принципів управління побутовими відходами ми маємо виходити з того, що сфера управління побутовими відходами в Україні має два видових об'єкта. Така обставина, на наш погляд, має відбитися на системі принципів управління побутовими відходами. Ми вважаємо, що навколо цих двох видових об'єктів мають будуватися як публічне управління побутовими відходами в Україні, так і принципи, які закріплюють базові ідеї здійснення такого управління.

Окремо хотілося б відзначити те, що будь-яке управління побутовими відходами в Україні має базуватися саме на концепції людиноцентризму, яка нормативно визначена в ст. З Конституції України [14]. Як справедливо зазначає в цьому контексті Р.С. Мельник, «<...> людиноцентризм, це не лише вимога, звернута до держави «служити» особистості, а це ще й безумовний обов'язок країни реалізовувати це завдання в терміни та спосіб, які визначені Конституцією та законами України» [15, с. 159]. Водночас із переліку суб'єктів, зобов'язаних функціонувати для людини, Конституція України виключила інших суб'єктів публічної адміністрації, а саме: органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування та суб'єктів делегованих повноважень. На наш погляд, такі суб'єкти публічної адміністрації України також мають здійснювати будь-яку свою діяльність на засадах людиноцентризму.

Оскільки управління побутовими відходами як публічним майном і управління побутовими відходами як діяльністю суб'єктів права у сфері поводження з побутовими відходами, згідно із законодавством України, здійснюють ті самі суб'єкти суб'єкти публічної адміністрації України, то вони будуть функціонувати на підставі спільних принципів.

Отже, спільними принципами управління побутовими відходами для цих двох видів управління будуть принципи загального адміністративного права:

1) загальні принципи адміністративного права:

- принцип верховенства права. Цей принцип, як справедливо зазначається в доповіді «Верховенство права», схваленої Венеціанською комісією [16, с. 68], є складною конструкцією, що має низку обов'язкових елементів, якими є: законність; юридична визначеність; заборона свавілля; доступ до незалежного та безстороннього суду; дотримання прав людини; заборона дискримінації та рівність перед законом;

- принцип ієрархічної вищості закону [16, с. 78-79; 18, с. 72-73];

- принцип заснованості на законі [16, с. 80-81; 18, с. 73-74];

2) принципи належного врядування:

- принцип використання повноважень із метою, з якою це повноваження надане [3, с. 55; 18, с. 74-76];

- принцип обґрунтованості [18,с. 74-76];

- принцип неупередженості [18,с. 74-76];

- принцип добросовісності [18,с. 74-76];

- принципи виваженості [18,с. 74-76];

- принцип пропорційності [3, с. 54; 18, с. 74-76];

- принципучасті вухваленні рішень [18,с. 74-76];

- принцип своєчасності [18, с.74-76];

- принцип прозорості [18,с. 74-76];

- принцип ефективності [3, с. 57; 18, с. 74-76];

- принципи підзвітності [18,с. 74-76].

Окремо, на наш погляд, варто визначити принципи управління побутовими відходами на рівні особливого адміністративного права.

До принципів управління побутовими відходами як публічним майном ми віднесемо ті, які відповідають змісту та меті такого управління. На наш погляд, змістом управління побутовими відходами як публічним майном є реалізація прав власника щодо володіння, користування і розпоряджання побутовими відходами як матеріальним ресурсом (публічним майном) [9, с. 101]. Метою такого управління, на нашу думку, є визначення власником подальшої долі такого публічного майна [9, с. 101]. Отже, принципи управління побутовими відходами як майном будуть групуватися навколо такої мети і змісту управління. Варто зауважити, що більшість принципів цієї групи визначені в Цивільному кодексі України [17], оскільки він регулює основи здійснення права власності будь-яким суб'єктом права. Проте, на наш погляд, це не означає, що вони стосуються лише цивільних правовідносин, адже такі принципи визначають основи здійснення права власності в будь-якій галузі, як-от: у сфері господарського права, земельного права, сімейного права, а також адміністративного права. До таких принципів належать:

- принцип задоволення державних і суспільних потреб під час управління побутовими відходами як публічним майном [11];

- принципи дотримання правил екологічної безпеки під час поводження з побутовими відходами [10];

- принцип непорушності права власності [17];

- принцип вільного здійснення правомочностей власника [17];

- принцип рівності умов здійснення права власності [17];

- принцип можливості обмеження і припинення права власності на законних підставах [17].

Якщо говорити про принципи управління побутовими відходами як керування діяльністю суб'єктів права у сфері поводження з побутовими відходами, то змістом такого управління є визначення порядку здійснення суб'єктами права діяльності, пов'язаної з побутовими відходами [9, с. 101]. Метою такого управління є обмеження негативного впливу побутових відходів на здоров'я людини та довкілля [9, с. 101]. Очевидно, що принципи керування побутовими відходами як управління діяльністю суб'єктів права у сфері поводження з побутовими відходами будуть групуватися навколо такої мети і змісту управління. Варто звернути увагу на те, що значна кількість принципів цієї групи має подвійну природу: з одного боку, вони є адміністративно-правовими, оскільки безпосередньо стосуються діяльності суб'єктів публічної адміністрації, та є вимогами, адресованими ним, а з другого такі принципи мають екологічне спрямування, оскільки спрямовані на охорону людини та навколишнього природного середовища від негативного впливу побутових відходів. Такі принципи можна назвати еколого-управлінськими. До них, на наш погляд, належать:

1) принципи, закріплені у ст. 5 Закону України «Про відходи» від 5 березня 1998 р. [10]:

- пріоритетний захист навколишнього природного середовища та здоров'я людини від негативного впливу відходів;

- забезпечення ощадливого використання матеріально-сировинних і енергетичних ресурсів;

- науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства щодо утворення та використання відходів для забезпечення його сталого розвитку;

2) принципи, визначені в р. 2 Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 р.» від 21 грудня 2010р. [12]:

- посилення ролі екологічного управління в системі державного управління України з метою досягнення рівності трьох складників розвитку (економічного, екологічного, соціального), яка зумовлює орієнтування на пріоритети сталого розвитку;

- врахування екологічних наслідків під час ухвалення управлінських рішень, під час розроблення документів, які містять політичні та/або програмні засади державного, галузевого (секторального), регіонального і місцевого розвитку;

- участь громадськості та суб'єктів господарювання у формуванні та реалізації екологічної політики, а також урахування їхніх пропозицій під час вдосконалення природоохоронного законодавства;

- невідворотність відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

- пріоритетність вимоги «забруднювач навколишнього природного середовища та користувач природних ресурсів платять повну ціну»;

- відповідальність органів виконавчої влади за доступність, своєчасність і достовірність екологічної інформації;

- доступність, достовірність і своєчасність отримання екологічної інформації;

- державна підтримка та стимулювання вітчизняних суб'єктів господарювання, які здійснюють модернізацію виробництва, спрямовану на зменшення негативного впливу на навколишнє природне середовище;

3) на наш погляд, ця група принципів має бути розширена за рахунок принципів, закладених у Директиві № 2008/98/ЄС про відходи [18]:

- принципи охорони довкілля: а) передбачуваності та сталості; б) технічних можливостей і економічної ефективності; в) захисту ресурсів; г) загальних наслідків для довкілля, здоров'я людини, економіки та соціуму;

- принцип самодостатності. Держава повинна вжити всіх необхідних заходів, щоб створити інтегровану й адекватну мережу установ із ліквідації відходів і установ з утилізації змішаних муніципальних відходів, зібраних із приватних домогосподарств, зокрема й тоді, коли такий збір поширюється також на відходи від виробників, враховуючи найкращі з наявних способів [13];

- принцип наближеності. Держава може для захисту своєї мережі обмежувати вхідні поставки відходів, призначених для спалювання, які класифікуються як утилізація, якщо було встановлено, що такі поставки призведуть до того, що національні відходи повинні будуть ліквідовуватися, або відходи доводиться розглядати таким чином, що це не узгоджується із планами з управління відходами [13].

Безперечно, зазначені принципи мають визначати державну політику у сфері управління побутовими відходами. Сьогодні основні напрями такої політики визначені в ст. 5 Закону України «Про відходи» від 5 березня 1998 р. [10]. Зазначений закон, по-перше, окремо не виділяє напрями державної політики, які стосуються виключно державної політики у сфері управління побутовими відходами. По-друге, він не розмежовує напрями державної політики щодо управління побутовими відходами як публічним майном і напрями державної політики щодо управління побутовими відходами як управління діяльністю суб'єктів права у сфері поводження з побутовими відходами.

До напрямів державної політики у сфері управління побутовими відходами в Україні як публічним майном, згідно зі ст. 5 Закону України «Про відходи» від 5 березня 1998 р., належать такі:

- забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження та видалення відходів, а також дотримання правил екологічної безпеки під час поводження з ними;

- забезпечення комплексного використання матеріально-сировинних ресурсів;

- сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно-цінних відходів;

- здійснення комплексу науково-технічних і маркетингових досліджень для виявлення та визначення ресурсної цінності відходів із метою їх ефективного використання;

- сприяння створенню об'єктів поводження з відходами [10].

Напрями державної політики в цій частині мають бути доповнені: здійсненням управління відходами на підставі європейського переліку відходів (List of waste) [19,с. 80].

До напрямів державної політики у сфері управління побутовими відходами в Україні як управління діяльністю суб'єктів права у сфері поводження з побутовими відходами, згідно зі ст. 5 Закону України «Про відходи» від 5 березня 1998 р., належать такі:

- зведення до мінімуму утворення відходів і зменшення їхньої небезпечності;

- гарантування безпечного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, екологічно безпечних методів і засобів поводження з відходами;

- організація контролю за місцями чи об'єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров'я людини;

- забезпечення соціального захисту працівників, зайнятих у сфері поводження з відходами;

- обов'язковий облік відходів на основі їх класифікації та паспортизації;

- створення умов для реалізації роздільного збирання побутових відходів шляхом запровадження соціально-економічних механізмів, спрямованих на заохочення утворювачів цих відходів до їх роздільного збирання;

- сприяння залученню недержавних інвестицій та інших позабюджетних джерел фінансування у сферу поводження з відходами [10].

Напрями державної політики в цій частині мають бути доповнені такими напрямами:

- планування управління відходами [19,с. 78];

- запобігання утворенню відходів, зокрема й зменшення вмісту шкідливих речовину відходах [19,с. 80];

- запровадження розширеної відповідальності виробника під час створення систем поводження з відходами упаковки, відпрацьованими мастилами (оливами), шинами, батарейками й акумуляторами, електронними й електричними відходами тощо [19,с. 80];

- реалізація принципів самодостатності й наближення під час управління відходами та стратегічного планування поводження з ними в регіонах і на державному рівні [19, с. 80].

Зазначені напрями держаної політики мають бути оформлені шляхом внесення змін і доповнень до ст. 5 Закону України «Про відходи» від 5 березня 1998 р.

Отже, на підставі проведеного дослідження можна зробити такі висновки:

1. Управління побутовими відходами в Україні як сфера публічного адміністрування будується на принципах права, в яких закріплюються фундаментальні ідеї, що є підґрунтям публічного управління цією сферою. Такі принципи пронизують усе публічне управління побутовими відходами в Україні, є обов'язковими до виконання вимогами, якими не можуть знехтувати їхні адресати і, передусім, суб'єкти публічної адміністрації України.

2. Формуючи систему принципів управління побутовими відходами в Україні, необхідно виходити з того, що така сфера має два видових об'єкта, а отже, відповідно до них поділяється на два різних види управління: а) управління побутовими відходами як матеріальним ресурсом, або публічним майном; б) управління побутовими відходами як управління діяльністю суб'єктів права у сфері поводження з відходами. Ми вважаємо, що навколо цих двох видових об'єктів мають будуватися як власне публічне управління побутовими відходами в Україні, так і принципи, які закріплюють базові ідеї здійснення такого управління.

3. Управління побутовими відходами в Україні має базуватися саме на концепції людиноцентризму, яка нормативно визначена у ст. З Конституції України. Це обов'язкова до виконання вимога не тільки для держави, як це передбачає Конституція України, але й для інших суб'єктів управління побутовими відходами: для органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та суб'єктів делегованих повноважень.

4. Законодавство України комплексно не закріпило систему принципів управління побутовими відходами в України. На наш погляд, ця система має містити: 1) принципи загального адміністративного права: а) загальні принципи адміністративного права; б) принципи належного врядування; 2) принципи, які реалізуються у сфері особливого адміністративного права.

Державна політика у сфері управління побутовим відходами має будуватися на принципах управління побутовими відходами. Напрями державної політики в цій сфері мають бути доповнені такими: здійснення управління побутовими відходами на підставі європейського переліку відходів (List of waste); планування управління відходами загалом і побутовими відходами зокрема; запобігання утворенню відходів, зокрема й зменшення вмісту шкідливих речовин у відходах; запровадження розширеної відповідальності виробника під час створення систем поводження з відходами упаковки, відпрацьованими мастилами (оливами), шинами, батарейками й акумуляторами, електронними й електричними відходами та ін.; реалізація принципів самодостатності й наближення під час управління відходами. Зазначені напрями мають знайти закріплення на законодавчому рівні.

Література

1. Мельник Р.С. Система адміністративного права України: [монографія] / Р.С. Мельник. X.: Вид-во Харківського національного університету внутрішніх справ, 2010. 398 с.

2. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / В.Б. Авер'янов, М.А. Бояринцева, І.А. Кресіна та ін.; за заг. ред. В.Б. Авер'янова. К.: Наукова думка, 2007. 588 с.

3. Мельник Р.С. Інститут принципів адміністративного права як один з напрямів реформування Загального адміністративного права України / Р.С. Мельник II Публічне право. 2012. -№3,С. 51-60.

4. Смирнов О.В. Основные принципы советского трудового права / О.В. Смирнов. М.: Юрид. лит., 1977. -213 с.

5. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х т. / С.С. Алексеев. М.: Юрид. лит., 1981.-Т.1.360 с.

6. Фулей Т.І. Сучасні загальнолюдські принципи права та проблеми їх впровадження в Україні.

7. Международная защита прав и свобод человека: [сб. док.]. М.: Юрид. лит., 1990. 161 с.

8. Шмелева Г.Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании / Г.Г. Шмелева. Львов, изд-во при Львов, гос. ун-те ; изд. объед. «Вища школа», 1988. 106 с.

9. Кравченко М.Г. Побутові відходи як об'єкт управління у сучасних умовах розвитку Української держави / М.Г. Кравченко II Журнал східноєвропейського права. -2017.-№44.-С. 94-104.

10. Про відходи: Закон України від 5 березня 1998 р. № 187/98-ВР// Відомості Верховної Ради України. - 1998. -№ №36-37. -Ст. 242.

11. Про управління об'єктами державної власності: Закон України від 21 вересня 2006 р. № 185-У II Відомості Верховної Ради України. 2006. № 46. Ст. 456.

12. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 р.: Закон України від 12 грудня 2010 р. № 2818-УІII Відомості Верховної Ради України. 2011. № 26. Ст. 1284.

13. Директива № 2008/98/ЄС про відходи від 19 листопада 2008 р.

14. Конституція України II Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

15. Мельник Р.С. Концепція людиноцентризму у сучасній доктрині адміністративного права / Р.С. Мельник// Право України. 2015. № 10.-С. 157-165.

16. Мельник Р.С., Бевзенко В.М. Загальне адміністративне право: [навчальний посібник] / Р.С. Мельник, В.М. Бевзенко; за заг. ред. Р.С. Мельника. К.: Ваіте, 2014. 376 с.

17. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. II Відомості Верховної Ради України. 2003. № 40. Ст. 356.

18. 100 ответов на 100 вопросов по Общему административному праву: [учебное пособие] / под ред. Р.С. Мельника. Киев: Юринком-Интер, 2017. -240 с.

19. Національна стратегія наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері охорони довкілля.

Размещено на Allbest.ru