Административные ограничения конкуренции на товарных рынках Российской Федерации

Специфика правового регулирования административных ограничений конкуренции состоит в том, что эти правонарушения и совершаются, и пресекаются в процессе реализации исполнительной власти: субъект управления, осуществляющий регулирующие функции в отношении неопределенного круга лиц и допустивший нарушение антимонопольного законодательства, обязан по предписанию антимонопольного органа отменить либо изменить принятое им решение в сфере управления. Сложность выявления административных ограничений конкуренции обусловлена тем, что в отношениях, влияющих на конкуренцию, публичные органы совмещают разнородные качества и могут одновременно выполнять функции:

а) субъекта управления экономической деятельностью иных лиц;

б) субъекта гражданского права, представляющего публичное образование;

в) объекта управления со стороны антимонопольных органов.

В процессе детального исследования содержания и структуры статей 7, 8 Закона о конкуренции и обзора наиболее показательных дел о нарушении этих запретительных норм, автор выделяет ряд проблемных вопросов.

В частности, отмечается, что динамика общего состояния производства на соответствующих территориях нередко обусловливает различные по форме, но схожие по сути проявления экономического сепаратизма регионов путем введения ограничений на ввоз или вывоз товаров. Подобные ограничения могут устанавливаться как в форме однозначных запретов, так и в форме предоставления необоснованных льгот, которые также запрещены. Вместе с тем вопрос о методике оценки обоснованности льгот до сих пор остается открытым.

Запрещенное антимонопольным законодательством совмещение административных и хозяйственных функций, будь то осуществление публичным органом самостоятельной экономической деятельности либо наделение отдельных хозяйствующих субъектов функциями исполнительной власти, закономерно порождает обращение специфических продуктов деятельности, сочетающих в себе качества товара и обязательного взноса, и находящихся вне границ официального гражданского оборота. В первом случае субъект управления взимает в свою пользу плату за исполнение им функций публичного характера, во втором - продукция хозяйствующего субъекта является условием совершения юридически значимых действий в сфере управления. Причем в обоих случаях отношения сторон имеют ярко выраженный административно-правовой характер, однако их юридической формой выступает гражданско-правовой договор.

Далее исследуется проблема тех видов ограничений конкуренции, подробное описание которых прямо не предусмотрено статями 7, 8 Закона о конкуренции. В гипотезе норм, запрещающих такие ограничения, используются как само понятие «ограничение конкуренции», так и понятие «ущемление интересов хозяйствующих субъектов», однако их соотношение длительное время остается одним из наиболее дискуссионных вопросов практики.

В частности, абзац 1 пункта 1 статьи 7 Закона о конкуренции запрещает ограничение самостоятельности и создание дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если это имеет либо может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. По мнению автора, формальное разделение данных понятий в гипотезе нормы вносит некоторую противоречивость и в содержание самого запрета, дезориентируя тем самым субъектов правоприменительной практики.

Самостоятельность хозяйствующих субъектов является одним из элементов юридического содержания понятий предпринимательской деятельности и конкуренции, и если ограничение такой самостоятельности ущемляет интересы субъектов рынка, то это одновременно ограничивает и конкуренцию. Аналогичные последствия могут наступить и при создании дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, когда нарушение принципа равенства исключает возможность эффективной конкуренции. В то же время для выводов о незаконном административном воздействии на конкуренцию совсем необязательно наличие конкретных потерпевших, чьи интересы ущемлены, и по этой причине включение в один понятийный ряд родового (ограничение конкуренции) и видового (ущемление интересов) понятий для целей правовой оценки того или иного деяния представляется неудачным.

Подводя итог, автор отмечает, что административные ограничения рыночной конкуренции можно отнести одновременно к политической, управленческой и правовой проблемам развития российской экономики.

Третья глава работы «Совершенствование правового регулирования административных ограничений конкуренции на товарных рынках» состоит из трех параграфов.

В параграфе 3.1 обосновывается потребность в дальнейшем развитии норм конкурентного права, рассматриваются вопросы, посвященные формированию системы профилактики административных ограничений конкуренции.

Разрешение проблемы профилактики административных ограничений конкуренции, по мнению автора, должно быть комплексным, так как эта проблема является межотраслевой и требует не только изменения норм-запретов антимонопольного законодательства, но и предполагает в перспективе более тщательный анализ других правовых норм, влияющих на развитие экономики.

Юридическое содержание государственных гарантий поддержки конкуренции видится в том, что реализация этих гарантий должна, с одной стороны, стимулировать развитие предпринимательской инициативы как таковой, с другой - сдерживать проявление тех инициатив, которые способствуют ограничению состязательности на рынке. В этой связи приоритетной задачей государства в названной сфере должно являться создание такой системы управления рынком, которая позволяет определять наиболее продуктивных субъектов хозяйствования на основе «естественного отбора» предпринимателей в борьбе за интересы потребителей. Функционирование такой системы, по мнению автора, будет обеспечивать оптимальную мобилизацию производительных сил, увеличение налоговых поступлений и повышение благосостояния населения, что одновременно дает необходимые ресурсы для решения почти всех социальных проблем.

В данном контексте отчетливо проявляется особая вредоносность административных ограничений конкуренции, имеющих противоположный результат - подавление законной предпринимательской инициативы стимулирует развитие теневой экономики, а поддержка отдельных предпринимателей создает условия для противоправной монополизации рынков.

Ограничение предпринимательской деятельности и ограничение конкуренции, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, имеют отличительные особенности по кругу тех общественных отношений, которые подвергаются управляющему воздействию. Предпринимательская деятельность и конкуренция объективируют устойчивые взаимосвязи, однако, сопоставить их с точки зрения диалектических категорий (общее и единичное, целое и часть) представляется затруднительным, поскольку предпринимательская деятельность индивида преследует своей целью монополизацию рынка, в то время как конкуренция, являясь совокупностью усилий всех индивидов, занимающихся однородной деятельностью, препятствует достижению указанной цели. В этой связи управляющее воздействие на рынок, ограничивающее конкуренцию в целом, может стимулировать развитие предпринимательской деятельности отдельных субъектов этого рынка (например, при установлении льготных налоговых режимов для местных предприятий), и напротив, ограничение деятельности отдельных субъектов предпринимательства (например, противодействие скупке акций конкурентов) может стимулировать развитие конкуренции. Следовательно, при разрешении вопросов повышения эффективности управления рынком развитие конкурентных механизмов производства и потребления должно выступать приоритетной целью упорядочивающего воздействия на деятельность субъектов предпринимательства по сравнению с такими целями, как, например, увеличение объемов производства местных товаров. Совершенствование правового регулирования административных ограничений конкуренции должно сопровождаться переработкой всего массива законодательства, затрагивающего конкурентные отношения. Основой государственной политики в этой сфере должны выступить следующие принципы:

1) распространение антимонопольного законодательства на все виды экономической деятельности, связанной с удовлетворением потребительского спроса, а также на всех участников этой деятельности;

2) недопустимость совмещения в одном лице исполнительно-распорядительных функций и правомочий на участие в гражданском обороте в качестве хозяйствующего субъекта;

3) ужесточение юридической ответственности за совершение посягающих на конкурентные отношения деяний.

Автор развивает точку зрения об актуальности принятия кодекса рынка, который смог бы урегулировать все процессы формирования общих условий товарного обращения в России и стимулировать развитие экономики.

Принятие такого правового акта, по мнению автора, позволит установить в соответствии со статьей 71 Конституции РФ правовые основы единого рынка и основы федеральной политики в области экономического развития государства, что особенно важно для определения пределов влияния на рыночные процессы со стороны органов, наделенных властными полномочиями.

Автор отмечает существенные недостатки правовых норм, запрещающих административные ограничения конкуренции, и вносит предложения по устранению дефектности указанных норм.

Исследуя общие недостатки редакции норм-запретов статей 7, 8 Закона о конкуренции, автор приходит к выводу, что для повышения эффективности их применения необходимо изменить содержание и структуру этих норм, а также дать легальное определение понятию «ограничение конкуренции». Нарушение логики изложения общего запрета в пункте 1 статьи 7 Закона о конкуренции автор видит в противоречии между смыслом гипотезы и диспозиции. Доказывается, что ограничение самостоятельности хозяйствующих субъектов и создание неравных условий их деятельности закономерно приводят к ущемлению их интересов и ограничению конкуренции. По этой причине используемую в норме гипотезу следует исключить и определить объектом посягательства самостоятельность хозяйствующих субъектов и равенство условий их деятельности.

Опираясь на практику, автор полагает, что пункт 1 статьи 7 Закона о конкуренции целесообразно разделить на две части. В первой изложить описание тех деяний, которые законодатель признает априори ограничивающими конкуренцию, во второй - охарактеризовать общие признаки деяний, которые могут быть признаны неправомерными при определенных условиях. В частности, автор предлагает запретить любые деяния, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, если возможность такого ограничения не предусмотрена федеральным законом, либо предполагают создание для субъектов одного товарного рынка неравных условий их деятельности.

Запрет на совмещение административных и хозяйственных функций, предусмотренный пунктом 3 статьи 7 Закона о конкуренции, следует распространить на любую приносящую доход деятельность публичных органов.

Статью 8 Закона о конкуренции, по мнению автора, целесообразно разделить на три части. В первой изложить перечень запрещенных соглашений (согласованных действий), которые законодатель признает ограничивающими конкуренцию и которые уже нашли отражение в действующей редакции. Во второй части дать общую характеристику деяний, которые могут быть также признаны ограничивающими конкуренцию. Автору представляется допустимым охарактеризовать эти деяния как соглашения (согласованные действия), которые препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности, наделяют отдельных хозяйствующих субъектов исключительным правом в какой-либо сфере деятельности либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции в иной форме. При такой редакции уместна оговорка, что соглашения и согласованные действия, препятствующие предпринимательской деятельности, могут быть признаны правомерными лишь в том случае, если возможность их осуществления предусмотрена федеральным законом. В третьей части статьи целесообразно предусмотреть последствия незаконных соглашений в виде ничтожности таких сделок и ответственности за участие в их осуществлении.

Автор последовательно приходит к выводу, что при легальном определении понятия «ограничение конкуренции» следует отказаться от использования в нем признаков, характеризующих материальные последствия для рынка. Искомое определение предлагается изложить как осложнение условий работы на рынке, вызванное необратимыми и (или) не основанными на нуждах потребителей издержками имущественного или неимущественного характера, связанными с принятием решений лицами, которые в силу своего статуса или положения способны односторонне влиять на общие условия обращения товаров на рынке.

В заключительной части параграфа автор отмечает, что внесенный в Государственную Думу проект Федерального закона «О защите конкуренции», хотя и содержит некоторые прогрессивные новеллы, но никоим образом не способствует разрешению исследуемых в настоящей работе проблем.

В параграфе 3.2 исследуются проблемы предупреждения и пресечения нарушений законодательства, регулирующего конкуренцию на товарных рынках.

Анализируя административно-правовые методы предупреждения и пресечения правонарушений в сфере конкуренции, автор приходит к выводу, что предписание антимонопольного органа, как основной метод пресечения этих правонарушений, нельзя признать мерой юридической ответственности, достаточной для обеспечения целей антимонопольного законодательства.

На основе обзора арбитражной практики рассмотрения споров о недействительности предписаний антимонопольных органов, детального анализа материалов наиболее показательных дел и научных публикаций по заявленной проблематике автор отмечает незрелость подходов к толкованию норм антимонопольного законодательства и противоречивость практики их применения.

Например, в одном случае арбитражный суд считает безразличным для конкуренции противоправный запрет деятельности на рынке, в другом - признает нарушением статьи 7 Закона о конкуренции ограничение самостоятельности субъектов естественных монополий, у которых вообще нет конкурентов. Причем принятие судами необоснованных решений о недействительности предписаний антимонопольных органов, выданных иным публичным органам, имеет принципиальное значение для всей системы управления конкурентными отношениями. Во многих случаях такие решения затрагивают не столько интересы сторон конкретного процесса, сколько интересы неопределенного круга лиц, осуществляющих либо имеющих намерение осуществлять деятельность на том или ином рынке. Так, недействительность предписания о прекращении длящегося правонарушения фактически означает допустимость продолжения такого деяния и препятствует повторному рассмотрению тех же обстоятельств в административном производстве, что снижает результативность пресекательных мер и в конечном итоге негативно влияет на общие условия обращения товаров.

Анализируя юридическую природу этих споров, автор приходит к выводу, что они образуют особую группу публично-правовых споров, разрешение которых по общим правилам рассмотрения дел о недействительности ненормативных актов государственных органов представляется неоправданным. В подобных делах интересы лица, обжалующего предписание, никоим образом не связаны с его экономической деятельностью либо защитой экономических интересов иных лиц, скорее, напротив, заключаются в создании препятствий осуществлению законной деятельности последних. По мнению автора, методика разрешения данной группы споров должна предполагать более тщательный анализ действий обоих участников процесса, а не возлагать бремя доказывания только на тот публичный орган, акт которого обжалуется.

По результатам обобщений автор выделяет целый комплекс проблем квалификации административных ограничений конкуренции, путь к разрешению которых, по его мнению, должен начинаться с легального определения самого понятия «ограничение конкуренции». Неопределенность этого термина позволяет субъектам правоприменительной практики интерпретировать его на свое усмотрение и создает существенные препятствия для оптимизации процесса доказывания и упорядочения правоприменительной практики.

В параграфе 3.3 раскрываются теоретические и практические проблемы юридической ответственности за ограничение конкуренции.

По своим существенным признакам отношения между антимонопольным органом и органом, нарушившим запретительную норму, характеризуются как административные правоотношения. Нарушение норм-запретов влечет применение административных мер, целью которых является прекращение в принудительном порядке противоправных деяний. Причем применяются данные меры в отношении самого органа-правонарушителя, а не его должностного лица, то есть правовой статус такого органа в административном процессе ничем, по сути, не отличается от статуса иных субъектов правонарушений.

Вместе с тем автор приходит к выводу, что в таких делах указанные органы не могут рассматриваться в качестве субъектов административных правонарушений, так как совершаемые ими деяния не признаются административными правонарушениями ни по определению в теории (отсутствует элемент наказуемости), ни по действующему законодательству об административных правонарушениях (нет элемента ответственности).

Ограничение конкуренции органами исполнительной власти и местного самоуправления, по мнению автора, следует отнести к особому виду правонарушений, содержание которого еще не получило должного отражения в законодательстве и юридической литературе. Пока же представляется необходимым внесение ясности в юридическое содержание административного ограничения конкуренции как правонарушения в сфере управления.

Автор полагает, что субъектами административных правонарушений в этой области должны признаваться только должностные лица публичных органов, для чего следует распространить соответствующие нормы-запреты и на деяния этих лиц. По меньшей мере, такая концепция учитывает как саму природу властеотношений между субъектом права, нарушившим запретительную норму, и субъектом, пресекающим это правонарушение в административном порядке, так и необходимость наказания правонарушителя. Причем должностным лицам целесообразно запретить не только принятие соответствующих актов, совершение действий (бездействия) и заключение соглашений, но и прямое либо косвенное участие (соучастие) в осуществлении этих деяний.

Вопросы уголовной ответственности за ограничение конкуренции также следует отнести к числу проблемных аспектов конкурентной политики.

Диспозиция статьи 178 УК РФ, которая признает ограничение конкуренции уголовно наказуемым, воспроизводит описание многих деяний, запрещенных статьями 7, 8 Закона о конкуренции. На практике данные сходства значительно усложняют разграничение юридических составов преступных деяний и деяний, пресекаемых в административном порядке.

На начальном этапе развития антимонопольного законодательства России данная проблема обострялась тем, что состав преступления, предусмотренного статьей 178 УК РФ, был формальным, и по логике вещей практически каждое нарушение статей 7, 8 Закона о конкуренции должно было сопровождаться возбуждением уголовного дела. Однако статистика показывает, что количественные показатели раскрытия преступлений по этим делам были в сотни раз ниже аналогичных показателей по делам, рассмотренным антимонопольными органами. В конце 2003 года формальный состав этого преступления преобразован в материальный, и уголовно наказуемым стало признаваться лишь такое ограничение конкуренции, которое причинило ущерб более миллиона рублей. Однако и такие изменения не разрешили многие проблемные вопросы.

Во-первых, статья не позволяет однозначно определить, кому должен быть причинен ущерб - одному или нескольким потерпевшим, что имеет принципиальное значение. Если, например, противоправное ограничение доступа на рынок касается неопределенного круга лиц (в результате издания нормативного правового акта, противоречащего федеральному закону), то на рынках скоропортящихся продуктов любое такое ограничение может повлечь причинение крупного ущерба и при наличии прямого умысла правонарушителя должно рассматриваться как неоконченное преступление (ст.ст.29, 30 УК РФ).

Во-вторых, требуется более четкое определение юридического содержания применяемого в статье понятия «ущерб». В отличие от гражданского законодательства, в разных статьях уголовного кодекса это понятие может иметь разные значения. Например, в комментарии к статье 158 УК РФ под ущербом понимается только реальный ущерб, а в комментариях к статьям 165, 169, 173 УК РФ в составе ущерба учитывается и упущенная выгода. При буквальном же толковании понятия ущерба в соответствии со статьей 15 ГК РФ применительно к статье 178 УК РФ практически исключается уголовно-правовая охрана конкуренции в сфере оборота нематериальных ресурсов (в частности, услуг).

По мнению автора, специфика общественно опасных последствий ограничения конкуренции (не столько утрата или повреждение имущества, сколько неполучение должного гражданами, организациями, государством и обществом в целом) позволяет полагать, что материальный признак объективной стороны преступления должен заключаться в причинении убытков вообще. Для устранения возможных разночтений при квалификации деяний по статье 178 УК РФ примечание к этой статье после слов «миллион рублей» следовало бы дополнить словами «включая упущенную выгоду», а в часть первую статьи после слов «крупного ущерба» включить слова «одному или более потерпевшим». Кроме того, в качестве признака, альтернативного причинению ущерба, целесообразно рассматривать и получение дохода в том же размере.

Обозначенные проблемы становятся еще более актуальными при сопоставлении статьи 178 УК РФ со статьей 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за ограничение свободы торговли. Объективная сторона этого правонарушения заключается в недопущении на местные рынки товаров из других регионов либо запрещении вывоза местных товаров в другие регионы, что корреспондируется со статьей 7 Закона о конкуренции, запрещающей ограничение прав хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров.

Суть противоречия в том, что недопущение товаров на рынок либо запрещение их вывоза является ограничением конкуренции путем раздела рынка и ограничения доступа на рынок. Если ввоз или вывоз товаров запрещены нормативным правовым актом главы субъекта РФ, то при наличии потерпевших, которым причинен крупный ущерб, деяние может быть квалифицировано по части 2 статьи 178 УК РФ. Если же рассматривать недопущение вывоза товаров либо запрещение их ввоза на территорию региона как одну из форм незаконного ограничения самостоятельности субъектов рынка, то такое деяние образует и состав преступления, предусмотренного статьей 169 УК РФ.

Вышеназванные проблемы позволяют говорить о потребности в серьезной корректировке концепции ответственности за ограничение конкуренции.

Во-первых, статью 14.9 КоАП РФ следовало бы изменить полностью и установить административную ответственность за ограничение свободы любого вида предпринимательской деятельности, если это не образует состав преступления. По мнению автора, все без исключения нормы-запреты, предусмотренные статьями 7, 8 Закона о конкуренции, имеют одинаковое значение для правового регулирования конкурентной сферы, на каком бы рынке и в каких бы формах не вводились административные ограничения конкуренции. Неслучайно статья 4 Закона о конкуренции включает в понятие «товар» также работы и услуги, гарантируя равную правовую охрану экономических свобод на любом рынке.

Во-вторых, следует изменить и статью 178 УК РФ, приведя ее структуру и содержание к внутренней гармонии. Автор предлагает упростить описание объективной стороны преступления и представить его как «установление или поддержание монопольно высоких или монопольно низких цен, раздел рынка, ограничение доступа на рынок, устранение с него субъектов экономической деятельности, установление или поддержание единых цен, а равно ограничение конкуренции иным образом, если эти деяния повлекли причинение крупного ущерба одному или более потерпевшим либо извлечение дохода в том же размере». Также автор предлагает отказаться от использования в статье таких неопределенных категорий, как недопущение и устранение конкуренции.

В заключении отражены результаты исследования, синтезирована полученная научная информация и сформулированы основные выводы.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Особенности реализации норм антимонопольного законодательства Российской Федерации при конкурсном распределении заказов на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд / Особенности государственного контроля за соблюдением органами власти норм антимонопольного законодательства Российской Федерации: Тезисы докладов участников межрегионального семинара территориальных управлений ГАК России. - Тюмень, 1998. С.35-44 (0,3 п.л.).

2. Товарное обращение и муниципалитет // Налоги. Инвестиции. Капитал. 1999. №3-4 (16-17) июль-декабрь. С.150-152 (0,3 п.л.).

3. Ограничение оборота алкогольной продукции в форме региональной маркировки / Административные барьеры предпринимательской деятельности. Меры по их преодолению: Тезисы докладов участников межрегионального семинара территориальных управлений МАП России. - Тюмень, 2000. С.18-25. (0,4 п.л.).

4. Влияние административных барьеров на инвестиционную привлекательность рынка // Налоги. Инвестиции. Капитал. 2001. №3-4 (23-24) апрель-июнь. С.13-16 (0,5 п.л.).

5. Административные ограничения конкуренции на товарных рынках: Учебное пособие / под ред. проф. В.Е. Севрюгина. - Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2003. - 168 с. (14,7 п.л.).

6. Проблемы антимонопольной политики России на современном этапе // Налоги. Инвестиции. Капитал. 2005. №1-3 (43-45) январь-июнь. С.18-25 (0,8 п.л.).

Размещено на Allbest.ru