Финансовая деятельность как предмет финансово-правового регулирования в Российской Федерации

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре финансового права Юридического института Томского государственного университета. Основные положения исследования нашли отражение в докладах на итоговых научно-практических конференциях в Томском государственном университете "Правовые проблемы укрепления российской государственности" в январе 2002, 2003 и 2004 года, а также на конференции "Актуальные вопросы формирования правовой системы России" в г. Юрге 3-4 октября 2003 года. Итоги исследования апробированы в ходе обсуждения на кафедре финансового права Томского университета, а также изложены в четырех публикациях автора в сборниках научных работ.

Содержание диссертационного исследования

Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, показаны цели и задачи, научная новизна и практическая значимость работы, положения, выносимые на защиту, представлена информация о состоянии научно-теоретической разработанности проблемы.

Первая глава - "Сущность и значение финансовой деятельности в Российской Федерации" состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - "Понятие, содержание и виды финансовой деятельности" - сделан акцент на раскрытии практически организующей сущности финансовой деятельности через функциональный подход. Предпринята попытка нового подхода к содержанию финансового планирования, прогнозирования, координации, регулирования и контроля. Особое внимание в содержательном аспекте финансовой деятельности обращено на сочетание ее цели, задач и функций. Цель финансовой деятельности определена как финансовое обеспечение жизнедеятельности государства и общества, обеспечение финансами государственных программ и иных взаимных публичных и частных интересов. Эта цель достигается в результате постановки, разрешения и исполнения задач по ее реализации. То есть единством задач по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов на различные общественные потребности, на содержание самого государства, его структурных подразделений, местного самоуправления.

На основе сопоставления цели и задач финансовой деятельности сделан вывод, что цель - первична, задачи по отношению к ней - вторичны, а функции по реализации задач всегда зависят от первых двух и модифицируются по мере их изменения. Функции обусловлены целенаправленностью, планомерностью, качеством организованности поставленных задач, предопределяются субъектом, объектом, политическим характером деятельности. Это позволяет в качестве функций самой финансовой деятельности и для реализации ее каждой задачи выделить: прогнозирование, планирование, координацию, регулирование и контроль. Именно функции, обусловленные целью и распределённые по задачам финансовой деятельности (собрать, распределить и использовать денежные ресурсы, фонды), представляют в своём единстве содержание финансовой деятельности.

Финансовое планирование и прогнозирование - одна их сохранившихся сфер плановой деятельности государства в переходе к рыночной экономике. Без организации процедур сбора, распределения и использования денежных средств, трудно представить их практическое осуществление. Организация как сущность финансовой деятельности призвана, через всё её функциональное содержание, не только упорядочить аккумулирование, распределение и расходование государственных и муниципальных денежных фондов, но и объединить их в строгую систему, обеспечить строение каждого из них.

Многообразие форм и видов финансов, организационных структур предполагает целенаправленное регулирование и координацию. Финансовый контроль как составная часть финансовой деятельности и как её завершающая функция подчинён выявлению результатов всего планового процесса и всего иного функционального проявления деятельности по аккумуляции, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансов, всей организации финансово-правового механизма.

В диссертационной работе кроме классификации финансовой деятельности по характеру содержания регулируемых общественных отношений (то есть ее деления на бюджетную, внебюджетную, налоговую, кредитную, страховую) даны другие основания. В зависимости от уровней общественно-территориальных образований финансовая деятельность распадается на федеральную, региональную и муниципальную финансовую деятельность. По компетенции субъектов, осуществляющих финансовую деятельность, - на деятельность органов законодательной, исполнительной и правоохранительной власти. По функциональному назначению финансов - на фискальную, распределительную и контрольную деятельность; по характеру экономической направленности - на инвестиционную и текущую деятельность. По особенностям природы финансовой деятельности в ней можно увидеть правовую, экономическую, организационную сущность. По способам финансового обеспечения потребностей можно в финансовой деятельности выделить самофинансирование, государственное или муниципальное финансирование, кредитование.

Таким образом, сущность и содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований для современного периода целесообразно рассматривать в различных видовых проявлениях и через взаимосвязь её целевого назначения с задачами и функциями.

Во втором параграфе исследуются конституционные и правовые основы финансовой деятельности в их становлении и развитии. Проведен анализ поэтапного формирования правовых основ в сфере бюджетного, налогового, банковского законодательства, в становлении денежной, валютной и страховой политики, организации рынка ценных бумаг. Эволюция конституционных основ показана через сравнительный анализ конституционного законодательства, начиная с Конституции РСФСР 1918 г. и завершая Конституцией Российской Федерации 1993 года.

В качестве политико-правовых основ финансовой деятельности, по единодушному мнению многих исследователей, выступают общие конституционные требования, предъявляемые к организации власти и функционированию государственной деятельности в целом. Это, прежде всего, федерализм, обусловивший суверенность и равноправие государственных и муниципальных образований, единство экономического пространства, законность, демократизм, публичность, разделение властей. Эти качества как основы конституционного строя предопределяют начала финансовой деятельности и получают отражение в последующем финансовом законодательстве.

Федерализм как правовая основа получил своё декларативное закрепление во всех советских конституциях. По Конституции РСФСР 1918 года Российская Республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик. При этом все государственные доходы и расходы объединялись в едином общегосударственном бюджете, а банки переходили в собственность государства. Все последующие конституции советского периода отстаивали единый бюджет с его строгой централизацией при формировании доходов и определении направлений расходов. Таким образом, федерализм без власти над финансами и собственностью в регионах обеспечивал в большей степени унитаризм государственного устройства со всеми вытекающими из этого последствиями.

Провозглашение Конституцией РФ (1993 года) России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ст. 1) обусловило новый взгляд на федерализм. Наряду с объявленным равноправием субъектов федерации, разграничением предметов ведения и полномочий произошло разделение бюджетов и иных финансов общественно-территориальных образований. Кроме того гарантирована автономия местного самоуправления при самостоятельном управлении муниципальной собственностью, включающей местный бюджет и иные муниципальные финансы.

Федеративная природа финансовой деятельности есть особая организация бюджетно-налоговой системы и новых форм и методов её функционирования, в том числе в распределении доходов и расходов, равенстве бюджетных прав. Её формирование зависит в большей степени от качества и совершенства российского финансового законодательства. Вместе с тем ни Налоговый кодекс РФ, ни Бюджетный кодекс РФ, как и многие другие законы, пока ещё не содержат в себе совершенных норм обеспечения конституционных требований российского федерализма.

Принцип законности впервые провозглашён лишь в Конституции 1977 года и продублирован в конституциях других союзных республик. Конституция 1993 года ушла от определения законности как основ конституционного строя, показав отдельные проявления законности в различных нормах первой главы. Для финансовой деятельности законность - это особый режим деятельности органов власти по неуклонному исполнению законов при её осуществлении и принятию объективно-целесообразных правовых решений. Принцип как базовое начало такого режима требует, прежде всего, принятия самих законов в сфере финансов, поскольку нет законов - нет и законности. Вместе с тем законность не есть совокупность законов, это даже не механизм обеспечения их исполнения, а сущность правового государства.

Демократизм как признание демократии (народовластия) на государственном уровне для финансовой деятельности есть реальное и заинтересованное участие российского народа в формировании бюджетно-налоговой и иной финансовой политики. Самосознание российского гражданина не возникает на декларативном гарантировании его прав и свобод, оно должно формироваться объективными предпосылками реальной действительности.

Публичный характер финансовой деятельности отражает выражение публичности самого государства в его социальном и демократическом проявлении. Иначе говоря, публичный, значит, с одной стороны, государственно-властный, подчинённый общим интересам, но в то же время - гласный, открытый для общества, нацеленный на решение социальных задач.

Разделение властей как принцип осуществления государственной власти для России стал альтернативой непоколебимому прежде единству власти Советов. Для финансовой деятельности принцип разделения властей является основой её организационного построения. Каждый государственный орган, осуществляющий финансовую деятельность, имеет своё функциональное назначение и строго определённые полномочия в сфере финансов и взаимодействует с другими органами. В этом взаимодействии проявляется их ограничение друг от друга путём системы сдержек и противовесов.

Организационно-правовая база финансовой деятельности есть проявление системно-структурных начал, основанных на федерализме, разделении властей, предметов ведения и полномочий, а также иных требованиях конституционного строя России. Федерализм требует организации, в том числе и структурно-финансовой, всех территориальных подразделений государства. Разделение властей зависит от построения взаимоотношений между представительными и исполнительными системами власти. При этом целостность и неприкосновенность самой России, суверенитет власти народа, единство системы государственной власти, ее законности и единого экономического пространства должны быть незыблемы. От четкости и недвусмысленности конституционного решения организационно-правовых основ в сфере финансов зависит последующая разработка правовых основ финансовой деятельности на всех уровнях федеративных отношений.

Таким образом, конституционные основы, включающие в себя требования основного закона к различным проявлениям финансовой деятельности, являются определяющими в установлении правовых основ в сфере финансов. От них зависит качество, эффективность и результативность дальнейшего развития финансового законодательства и организации финансово-кредитного механизма.

В третьем параграфе - "Роль функций финансовой деятельности и её отдельных видов в формировании рыночной экономики" - показано значение финансового прогнозирования, планирования, координации, регулирования и контроля в новых экономических условиях. Подчёркивается, что именно финансовая деятельность государства, которой присущ плановый и контрольный характер, играет одну из ключевых ролей в государственном регулировании экономикой.

Роль финансовой деятельности в современной России показана через её практически организующую сущность. Организация для всех функций финансовой деятельности призвана упорядочить процедуру аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, а главное объединить в строгую систему формируемые денежные фонды, обеспечить строение каждого из них.

Финансовое прогнозирование является важнейшим условием для правильной организации финансовой деятельности, позволяющим обеспечить бюджетные, налоговые, валютные и иные финансовые прогнозы на планируемый период. От обоснованности и точности этих прогнозов во многом зависит достоверность, реальность финансовых планов и обязательств, приближение их к наиболее вероятным последствиям.

Финансовое планирование есть поиск оптимизации финансовой деятельности во всех её формах, методах и средствах её проявления и представляет собой одно из его направлений. Финансовое планирование и его отдельные виды (бюджетное, налоговое, кредитное, валютно-денежное) для финансовой деятельности есть не только функция, но и её принцип, метод, особая стадия процесса её реализации. Анализируя источники и направления финансовых ресурсов, можно определить возможные, наиболее целесообразные пути мобилизации дополнительных средств, их рационального расходования.

Каждая разновидность финансового планирования, как и правовые формы отдельных его видов, имеют свою специфику. Так, бюджетное планирование, реализуемое через высшую правовую форму (закон, решение представительного органа местного самоуправления), служит средством достижения сбалансированности доходов и расходов государства и отдельных общественно-территориальных образований.

Государственное налоговое планирование подчинено бюджетному планированию, поскольку составляет базу для всех уровней бюджетной системы. Для формирования доходной части бюджета важно определить налоговый потенциал, то есть предельно возможный объём налоговых платежей, рассчитанных по законодательно установленным ставкам.

Кредитное планирование предполагает развитие рынка ссудного капитала и направлено на определение удельного веса и расчёта кредитных вложений в экономику, их долгосрочных и краткосрочных источников на внешнем и внутреннем рынке.

Функция регулирования в сфере финансов как совокупность форм и методов, направленных на подчинение определённому порядку, правилу, на установление взаимодействия финансовых институтов, создаёт благоприятные условия для мобилизации, распределения и использования денежных средств государства и муниципальных образований. В качестве подвидов финансового регулирования выделено бюджетное, налоговое, банковское, валютное регулирование.

Финансовый контроль в функциональном содержании финансовой деятельности играет особую роль по выявлению обратных связей во всех её проявлениях. На всех временных этапах (предварительного, текущего и последующего характера) финансовый контроль определяет эффективность организации государственных и муниципальных финансов и результативность - задач по аккумуляции, распределению и расходованию денежных фондов.

Во второй главе - "Организационно-правовые принципы, формы и методы осуществления финансовой деятельности в новых экономических условиях" - показана теоретическая и практическая ценность данных категорий, их проявление в условиях рыночной экономики и построения федеративных отношений в России.

В первом параграфе предложена классификация специальных правовых принципов финансовой деятельности в аспекте общих конституционных начал. Отмечено, что в специальной, в том числе юридической, литературе определению принципа как особой категории общественного развития уделено значительное внимание. Вместе с тем единства в выявлении сущности принципа как объективной или субъективной субстанции, а также в его соотношении с другими категориями так и не достигнуто. Базой для всех дефиниций служит перевод с латыни, в котором принцип - principium - означает основу, первоначало, исходное положение теории, учения, деятельности. Не вдаваясь в предысторию поисков прошлого и дискуссий современного подхода к выявлению сущности принципа, следует отметить, что крайние суждения и оценки объективности и субъективности данной категории не проясняют данного вопроса, если вообще не уводят от решения проблемы. При выявлении признаков, характеризующих принцип финансовой деятельности во всех его проявлениях, мы исходим из того, что принципы - это проявление законов в субъективной форме, в общественном сознании. То есть принцип всегда есть результат человеческой деятельности, направленной на выявление и познание объективных закономерностей исследуемого явления.

В целом же, когда речь идёт о многоаспектном проявлении финансовой деятельности, мы разделяем позицию авторов, определяющих её принципы следующим образом: это есть базирующиеся на познании объективных закономерностей финансовой деятельности руководящие положения, которые через закрепление в правовых или иных социальных нормах приобретают обязательный характер и представляют собой высшую степень обобщённости политико-правовых, экономических, организационно-технических требований, предъявляемых к сфере финансов. Правовой принцип отражает политико-правовые требования и закреплен в правовых нормах.

При определении подсистемы специальных принципов в основу были положены общие конституционные требования. Прежде всего, это отражение финансового федерализма, законности, приоритета представительных полномочий над исполнительными правами и обязанностями органов, осуществляющих финансовую деятельность. Второе направление формирования специальных принципов видится в объективности финансовой деятельности, в отражении правды и общественной справедливости. То есть это полнота и реальность, достоверность и гласность в решении задач финансовой деятельности. Наконец, специфические проявления самой финансовой деятельности видятся в её целенаправленности, плановости, приоритете публичных интересов, в разделении финансовых полномочий между органами власти всех видов общественно-территориальных образований.

В качестве принципов финансового федерализма, определяющих финансовую деятельность современной России, названы следующие. Это принцип сочетания общегосударственных финансовых интересов с интересами регионов и муниципальных образований. Это принцип единства финансовой деятельности государства (финансовой политики, организации финансовой системы) и финансовой самостоятельности общественно-территориальных образований. Далее, это принцип разграничения предметов ведения, полномочий (компетенции) органов государственной власти федерации и регионов, определения уровня самостоятельности полномочий для органов местного самоуправления в сфере финансов. Наконец, это принцип финансового равноправия субъектов федерации и муниципальных образований между собой и во взаимоотношениях с вышестоящими органами государственной власти.

Анализ специальных принципов финансовой деятельности позволяет выявить ориентиры правотворчества, правоприменения и функционального назначения финансовой деятельности. Специальные принципы дают возможность правильно оценить характер, особенности и функциональное назначение финансовой деятельности в новых условиях хозяйствования. Однако разнообразие подходов в формировании принципиальных начал в отдельных актах финансового законодательства иногда приводит к их несовместимости. Поэтому есть потребность в принятии в сфере финансов законодательного акта обобщающего характера, систематизирующего и регулирующего общие, межотраслевые и отраслевые принципы финансовой деятельности.

Второй параграф второй главы посвящён исследованию организационно-правовых форм финансовой деятельности, их взаимосвязи с методами, задачами и функциями.

1. Лукьянова Т.Г. К вопросу о сущности финансовой деятельности в Российской Федерации // Т.Г. Лукьянова. Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сборник статей. Ч. 13. - Томск, 2002. С.163-166.

2. Лукьянова Т.Г. Функциональное содержание финансовой деятельности // Т.Г. Лукьянова. Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сборник статей. Ч. 15. - Томск, 2003. с. 223-226.

3. Лукьянова Т.Г. Специальные правовые принципы финансовой деятельности в Российской Федерации // Т.Г. Лукьянова. Актуальные вопросы формирования правовой системы России. Сборник материалов региональной научно-практической конференции в г. Юрге. - Томск, 2003. с. 32-37.

4. Лукьянова Т.Г. Организационно-правовые формы финансовой деятельности // Т.Г. Лукьянова. Юридический мир. 2003. № 10. с. 40-45.

Размещено на Allbest.ru