Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Право социального обеспечения о комплексной реабилитации инвалидов

Специальность: 12.00.05 - Трудовое право;

право социального обеспечения

кандидата юридических наук

Ясырева Ирина Николаевна

Пермь - 2007

Работа выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного университета

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент Васильева Юлия Валерьевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов Владимир Шамильевич

кандидат юридических наук Маматказин Илья Робертович

Ведущая организация:

Государственное краевое учреждение социального обслуживания населения «Центр комплексной реабилитации инвалидов» (г. Пермь)

Защита состоится 14 ноября 2007 года в 10.00 часов на заседании Диссертационного совета К.212.189.03 в Пермском государственном университете по адресу: 614600, г. Пермь, ул. Букирева, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Пермского государственного университета.

Автореферат разослан « 12 » октября 2007 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Ю.В. Васильева

Общая характеристика работы

реабилитация инвалид социальный правовой

Актуальность темы исследования. Уровень инвалидности в Российской Федерации неуклонно растет, а учитывая демографическую ситуацию, сложившуюся за последнее десятилетие на территории нашей страны (численность граждан РФ с 1990 года сократилась на 4,2 млн. человек), данный процесс приобретает характер национальной катастрофы. Современные социально-экономические условия России характеризуются снижением уровня социальных гарантий для всех граждан, поляризацией качества жизни отдельных социальных групп, разрушением единства социального пространства страны. Очевидное стремление российского государства направить развитие отношений в сфере социального обеспечения в либеральное русло влечет за собой трансформацию многих социальных ценностей. В последние годы на первый план выходят такие из них, как индивидуальная ответственность и личная активность граждан в достижении своего материального и социального благополучия. В этих условиях решение проблем инвалидов, как наименее защищенной части общества, становится первостепенной задачей. Помочь инвалидам интегрироваться в общество в качестве его полноценных членов, создать им условия для реализации своих возможностей, в том числе к самообеспечению, может институт комплексной реабилитации инвалидов. Развитие этой формы социальной защиты инвалидов в последние годы приобретает особую значимость. Не умаляя роли материальной поддержки, следует констатировать, что реабилитация обладает гораздо более высоким потенциалом не только в том, что касается улучшения качества жизни инвалидов, но и в достижении социального сплочения всего российского общества.

Несмотря на свою значимость, институт реабилитации инвалидов в России получил развитие только в конце ХХ века. При этом долгое время данный феномен рассматривался довольно ограниченно - как социально-трудовая реабилитация, то есть восстановление профессиональных навыков индивида, помощь ему в трудоустройстве. Понятие «социальная реабилитация» появилось в российском законодательстве только в 90-е годы ХХ века в связи с принятием Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» (далее - ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»). Причем изначально политика в отношении инвалидов представляла законодательно закрепленный комплекс мер, направленных на обеспечение их жизнедеятельности, и практически не учитывала специфику инвалида как индивидуума с определенными физическими недостатками, препятствующими его самореализации. Только в 2004 году, в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - ФЗ № 122), изменившего весь вектор политики государства в отношении инвалидов, приоритетной формой социальной защиты данной категории граждан становится их реабилитация, позволяющая достигнуть и поддерживать оптимальные физический, интеллектуальный, психический и социальный уровни, предоставив тем самым возможности для изменения их жизни и расширения рамок независимости. Важное значение приобрел целостный подход к личности инвалида, учитывающий все его проблемы, образ мышления и поведения, социальный фон, индивидуальные потребности, надежды и интересы.

Конечной целью реабилитации инвалидов на сегодняшний день признана их социальная интеграция, т.е. активное участие в основных направлениях деятельности и жизни общества, включенность в социальные структуры, предназначенные для здоровых людей и связанные с различными сферами жизнедеятельности человека - учебой, культурой, спортом, профессиональной подготовкой, посильным и приносящим удовлетворение трудом, общественной деятельностью.

Вместе с тем при попытке достижения поставленных целей государство столкнулось с целым рядом трудностей: отсутствие эффективной нормативной правовой базы по комплексной реабилитации инвалидов; значительные противоречия между объявленными целями и механизмами их реализации; отсутствие консолидированной ответственности всех уровней власти за создание в стране системы комплексной реабилитации инвалидов, возрождение реабилитационной индустрии, развитие социально-средовой реабилитирующей инфраструктуры.

Кроме того, российское законодательство во многом остается изолированным от социологической оценки процессов, протекающих в обществе. При этом данные демографии в ясной качественной и количественной форме отражают результат действия всех политических, экономических, социальных и культурных факторов, определяющих состояние и сам процесс общественного развития. Необходимы не только научно-методологический анализ причин высокого уровня инвалидизации населения РФ, но и создание законодательной и нормативной правовой базы для эффективной работы всех уровней управления и власти с данной категорией граждан. Одним из главных направлений в такой деятельности должен стать институт комплексной реабилитации инвалидов.

Все указанные факторы в совокупности свидетельствуют об актуальности рассматриваемых проблем. Именно они явились решающими при выборе темы и определении структуры настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Комплексная реабилитация инвалидов в настоящее время является предметом исследования в основном таких наук, как медицина, психология и социология. В юриспруденции и, в частности, в праве социального обеспечения данная проблема пока не получила должного освещения. Имеющиеся исследования, посвященные правовому регулированию социальной защиты инвалидов, лишь отчасти затрагивают вопросы реабилитации, не рассматривая их в качестве центральных. В числе таких работ, пожалуй, следует отметить кандидатскую диссертацию Н.В. Антипьевой «Правовое регулирование социальной защиты инвалидов в РФ» и докторскую диссертацию М.О. Буяновой «Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики». Думается, право социального обеспечения не должно оставаться в стороне от научного осмысления и правового опосредования столь важной проблемы.

Цель и задачи диссертационного исследования.

При написании работы применялись современные методы исследования, разработанные философской и социологической науками и используемые в юриспруденции, а также частные научные методы: структурного и сравнительного анализа, системный, формально-юридический, статистический, исторический, социологический и др.

Научной базой исследования явились труды ученых-юристов, внесших значительный вклад в правовую науку, а также исследования ученых сопредельных отраслей знаний - медицины, социологии, психологии и др.

Эмпирическую базу исследования составил комплекс правовых норм, регулирующих отношения по комплексной реабилитации инвалидов. В диссертации анализируются международные правовые акты, в том числе конвенции и рекомендации Международной организации труда, российское законодательство, зарубежное законодательство, материалы, полученные автором в результате работы в Министерстве социального развития Пермского края, статистические данные, результаты социологических исследований и материалы периодической печати.

Теоретические выводы сформулированы на основе творческого переосмысления достижений отечественных ученых в области права социального обеспечения и трудового права: Е.Г. Азаровой, В.С. Андреева, Н.В. Антипьевой, Е.И. Астрахана, К.С. Батыгина, А.Л. Благодир, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, З.Д. Виноградовой, К.Н. Гусова, А.Н. Егорова, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, И.Я. Киселева, М.В. Лушниковой, И.Р. Маматказина, Е.Е. Мачульской, П.М. Маргиева, В.М. Сазонова, В.А. Тарасовой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Я.М. Фогеля, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др.

В работе также использованы труды ученых в области медицины, социологии, социальной работы: С.И. Бояркиной, В.А. Бронникова, Н.В. Веденеевой, Т.В. Зозули, С.Г. Мезенина, Е.И. Холостовой, Е.Р. Ярской-Смирновой и др.

Научная новизна диссертационного исследования.

В диссертации впервые предпринята попытка системного исследования правовых вопросов, возникающих в сфере комплексной реабилитации инвалидов в РФ. Научная новизна проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Проанализированы существующие в мировой практике различные варианты концептуальных подходов к пониманию сущности феномена инвалидности, подчеркивающие отдельные важные аспекты данного социального явления, без которых невозможно его правильное полноценное восприятие и понимание. На основании сделанных выводов сформулировано определение: инвалид - это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, характеризующееся общим или частичным снижением приспособляемости к социальной среде, приводящее к социальной недостаточности и ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Важно отметить, что инвалидность, как правило, заключает в себе риск социального исключения, дискриминации со стороны здоровых членов общества и социальных институтов и приводит к социальной недостаточности индивида, т.е. к его невозможности полноценно функционировать в обществе. Эта важная проблема, как представляется, не охватывается общей категорией «ограничение жизнедеятельности» и требует к себе особого внимания. Поэтому в определении она выделена в отдельную составляющую.

2. Проведено исследование исторического развития понятия «реабилитация инвалидов», изучены современные представления о сущности данного явления, на основании чего предложено в науке права социального обеспечения и трудового права использовать понятие «комплексная реабилитация инвалидов», под которым следует понимать процесс и совокупность согласованных между собой мероприятий, носящих сложный системный характер, определяемый исходя из объективных потребностей гражданина с учетом возможности их реализации, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма с целью социальной адаптации инвалидов, интеграции их в общество. Данное определение предложено закрепить в ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ».

3. Анализ развития российского законодательства о социальной защите инвалидов наглядно свидетельствует о том, что в настоящее время в связи с изменением вектора социальной политики в отношении инвалидов от материальной поддержки к активному включению индивида в общественную, в том числе и трудовую деятельность, комплексная реабилитация инвалидов должна рассматриваться как основная организационно-правовая форма их социальной защиты, конечной целью которой является социальная интеграция инвалида, т.е. его активное участие во всех сферах жизни общества. При этом, несмотря на значимость категории «социальная интеграция инвалидов», в российском праве социального обеспечения и действующем законодательстве ее понятие отсутствует. В результате анализа указанной категории в настоящей работе сформулировано следующее определение: социальная интеграция инвалидов - это законодательно закрепленный процесс, направленный на создание условий для включения лиц с ограниченными возможностями во все сферы жизнедеятельности общества, в результате которого становится возможной органическая принадлежность индивидуума к социуму.

4. В ходе анализа существующей структуры комплексной реабилитации инвалидов и данных, полученных при проведении правового эксперимента, предложено трансформировать данную структуру, в частности, выделить основные три вида реабилитации - медицинский, профессиональный, социальный, каждый из которых должен включать основные направления осуществления реабилитационных мероприятий. Медицинский вид реабилитации - восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию, протезирование, ортезирование и санаторно-курортное лечение; профессиональный вид реабилитации - профессиональную ориентацию, образование, трудоустройство и производственную адаптацию; социальный вид реабилитации - средовое, психологическое, информационное, культурное направления, бытовую адаптацию, оказание юридической помощи инвалиду и его семье, физическую культуру и спорт.

5. Анализ статистических данных о состоянии, структуре инвалидности и вызывающих ее причинах показывает, что существующая сегодня методология осуществления исследований имеет ряд недостатков и не дает целостного представления о реальном положении дел в этой сфере. В частности: учет инвалидов не как лиц, имеющих инвалидность, а как получателей социальных выплат; отсутствие показателей, свидетельствующих о создании необходимых условий для интеграции инвалидов в общество; отсутствие данных о реальных результатах самого процесса комплексной реабилитации; отсутствие корреляции между социальной и правовой оценками причин инвалидизации российского населения. Все эти обстоятельства не позволяют должным образом выстраивать социальную политику государства в отношении данной категории граждан.

6. Исследовано федеральное, региональное, местное и локальное законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере комплексной реабилитации инвалидов. В результате выявлен ряд проблем правового регулирования и правоприменения в рассматриваемой области, в том числе: отход от социальной модели инвалидности; отсутствие координации деятельности различных служб и учреждений в области комплексной реабилитации инвалидов; разрыв в уровне социальной обеспеченности инвалидов, проживающих в различных субъектах РФ; снижение возможностей инвалидов в области трудоустройства; отсутствие в законодательстве четко определенных критериев установления ограничения способности к трудовой деятельности; снижение возможностей в области реальной реабилитации (так, установленные инвалидам ежемесячные денежные выплаты взамен ряда льгот не компенсируют в полной мере затраты инвалидов на комплексную реабилитацию и зачастую расходуются не на реабилитационные цели, а на повседневные нужды).

7. Учитывая значимость института комплексной реабилитации инвалидов и существующие проблемы правоприменительной деятельности, предложено разработать и принять Федеральный закон «О комплексной реабилитации инвалидов в РФ», который позволит объединить обширный правовой материал о комплексной реабилитации инвалидов, привести его в соответствие с новым этапом развития общества, повысить качество правового регулирования, завершить процесс формирования новых видов и направлений комплексной реабилитации инвалидов, установить основы управления системой комплексной реабилитации инвалидов, закрепить ведущую роль реабилитационных учреждений в практике интеграции инвалидов в общество.

9. Дополнено учение о правовом эксперименте как важнейшей предпосылке и гарантии действенности правового регулирования отношений по комплексной реабилитации инвалидов. Сделан вывод о необходимости развития законодательной деятельности в сфере комплексной реабилитации инвалидов на научной основе, включающей в себя правовой эксперимент. На основании результатов проведенного в Пермском крае правового эксперимента предложено, в частности, расширить Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р, дополнив раздел «Технические средства реабилитации» следующими наименованиями: специальный автотранспорт (либо, в качестве альтернативы, оказание услуг социального такси), приспособления для ведения домашнего хозяйства, функциональные кровати, тренажеры, подъемники, очки.

10. Проведен анализ международных правовых актов в сфере социальной защиты и комплексной реабилитации инвалидов, обозначены основные принципы формирования международной политики в отношении данной категории граждан, намечены пути реального использования зарубежного опыта в условиях российской действительности.

Научно-практическая значимость работы.

Научно-практическая значимость диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в процессе реформирования законодательства о социальной защите и комплексной реабилитации инвалидов. Положения диссертации могут использоваться для преподавания дисциплины «Право социального обеспечения» в юридических вузах и факультетах. Результаты исследования могут быть использованы в работе органов социального развития, центров комплексной реабилитации инвалидов.

Апробация работы.

Основные положения исследования опубликованы в ряде научных статей. Результаты исследования использованы автором при работе в Министерстве социального развития Пермского края при разработке законодательных актов, направленных на осуществление комплексной реабилитации инвалидов, обеспечение их жизнедеятельности (Закон Пермского края от 05.07.2006 № 3125-708 «Об утверждении отчета об исполнении областной целевой программы «Комплексная реабилитация инвалидов Пермской области на 2003-2005 гг.»; Закон Пермского края от 12.05.2006 № 5-КЗ «О краевой целевой программе «Реабилитация и обеспечение жизнедеятельности инвалидов Пермского края на 2006-2008 гг.»; постановление Правительства Пермского края от 18.05.2007 № 99-п «О государственном стандарте социального обслуживания населения Пермского края»).

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международных научно-практических конференциях: «Традиции и инновации в понимании и решении проблем инвалидности», г. Пермь, 2005 г., «Актуальные вопросы комплексной реабилитации инвалидов», г. Пермь, 2006 г. и др.

Структура работы.

Содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы исследования; определены цели и задачи исследования; изложены его методологические и теоретические основы; обозначена научная новизна исследования; сформулированы основные положения, выносимые на защиту; изложены сведения по апробации результатов исследования; указана структура работы.

Первая глава «Теоретико-методологические основы анализа правового аспекта комплексной реабилитации инвалидов» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Понятие «инвалид» в праве социального обеспечения и законодательстве РФ» определены существующие в российской и мировой практике различные варианты концептуальных подходов к пониманию сущности инвалидности: медицинский, экономический, социальный, правовой, подход с позиции культурного плюрализма, каждый из которых, подчеркивая отдельные важные аспекты исследуемого явления, позволяет достичь правильного полноценного восприятия и понимания феномена инвалидности.

Анализ исторического развития понятия «инвалид» в международном и российском праве свидетельствует о том, что определение, содержащееся в отечественном законодательстве (ст.1 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ») в целом соответствует базовым международным стандартам. Однако важно отметить, что инвалидность, как правило, заключает в себе риск социального исключения, дискриминации со стороны здоровых членов общества и социальных институтов и приводит к социальной недостаточности индивида, т.е. к его невозможности полноценно функционировать в обществе. Эта важная проблема, как представляется, не охватывается общей категорией «ограничение жизнедеятельности», используемой законодателем при определении рассматриваемого феномена, и требует к себе особого внимания. Поэтому в предлагаемом определении исследуемого понятия она выделена в отдельную составляющую: инвалид - это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, характеризующееся общим или частичным снижением приспособляемости к социальной среде, приводящее к социальной недостаточности и ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.

В качестве признаков, характеризующих понятие «инвалид», выступают: а) нарушение здоровья, то есть любая потеря или аномалия психологической, физиологической или анатомической структуры или функции организма, характеризующееся длительностью во времени и стойкостью проявлений; б) общее или частичное снижение приспособляемости к окружающей социальной среде (т.е. среде социального обитания и социальному окружению), которое может вызвать ответную реакцию этой среды в форме дискриминации и социального исключения инвалида из числа полноценных членов общества и, как следствие, его социальную недостаточность; в) ограничение жизнедеятельности - любое ограничение или отсутствие (в результате нарушения) возможности осуществлять деятельность (в том числе и трудовую) способом или в рамках, которые считаются нормальными для человека данного возраста; г) необходимость применения к индивиду мер социальной защиты.

Во втором параграфе «Понятия «реабилитация инвалидов» и «комплексная реабилитация инвалидов» в праве социального обеспечения и законодательстве РФ» дается анализ формирования концепции реабилитации инвалидов и развития понятийного аппарата в данной сфере в отдельные исторические периоды в России и иных странах. Генезис понятия «реабилитация» вполне очевиден и укладывается в параметры от сугубо медицинского до социально наполненного. На современном этапе развития в мире изменяется парадигма реабилитации. В международных правовых актах все чаще провозглашается приоритет личного выбора, необходимость активного участия самого инвалида в процессах своей реинтеграции, подчеркивается значение взаимодействия общества и индивида в деле его социальной адаптации и реабилитации.

Аналогичную тенденцию можно заметить и в отечественном праве социального обеспечения. Современное представление о реабилитации инвалидов прошло в России путь трансформации от социально-трудовой модели до концепции комплексной реабилитации. В.С. Андреев, Я.М. Фогель, П.М. Маргиев, В.С. Сазонов еще в середине ХХ века, подчеркивая в своих работах самостоятельность проблемы реабилитации, все же рассматривали ее как составную часть общих вопросов права социального обеспечения, связанных в первую очередь с материальным обеспечением инвалидов. Лишь в начале ХХI века изменение вектора социальной политики России в отношении инвалидов позволило признать, что именно реабилитация должна стать основной формой их социальной защиты, поскольку содержит все необходимое для восстановления, работоспособности и навыков самостоятельной бытовой деятельности, обеспечения предпосылок конкурентоспособности инвалидов на рынке труда, приобретения ими материальной и социальной независимости, формирования способности индивида к адекватному взаимодействию с обществом.

В ходе проведенного исследования сделан вывод о том, что реабилитация граждан с ограниченными возможностями - это не просто механическая сумма строго определенных мероприятий, осуществляемых в единой для всех инвалидов последовательности, а индивидуальный набор согласованных между собой действий, носящих сложный комплексный характер, определяемый исходя из объективных потребностей конкретного лица с учетом возможности их реализации. В связи с этим было предложено в юридической доктрине и законодательстве использовать понятие «комплексная реабилитация инвалидов», под которым следует понимать процесс и совокупность согласованных между собой мероприятий, носящих сложный системный характер, определяемый исходя из объективных потребностей гражданина с учетом возможности их реализации, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма с целью социальной адаптации инвалидов, интеграции их в общество.

Процесс реабилитации состоит из трех основных этапов: реконвалисценции, адаптации (реадаптации) и ресоциализации. Логическим завершением данного процесса является интеграция инвалида в социум. В российском праве социального обеспечения понятие социальной интеграции инвалидов на должном уровне не исследовано и законодательно не закреплено, в связи с чем в диссертации предпринята попытка сформулировать следующее определение данного понятия: социальная интеграция инвалидов - законодательно закрепленный процесс, направленный на создание условий для включения лиц с ограниченными возможностями во все сферы жизнедеятельности общества, в результате которого становится возможной органическая принадлежность индивидуума к социуму.

В третьем параграфе «Виды комплексной реабилитации инвалидов» исследуются вопросы классификации комплексной реабилитации инвалидов как необходимого шага исследования, позволяющего определить действительное содержание, цели и функции данного института.

В ходе проведенных исследований были рассмотрены предложенные в различные исторические периоды подходы ученых юристов к проблеме классификации реабилитации инвалидов. Однако наиболее оптимальной была признана классификация реабилитации, предложенная законодателем в ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ», в зависимости от характера мероприятий, предоставляемых инвалидам в ходе ее проведения. При этом, с нашей точки зрения, было бы целесообразнее несколько трансформировать существующую систему, а именно: выделить основные три вида реабилитации - медицинский, профессиональный, социальный, каждый из которых должен включать основные направления осуществления реабилитационных мероприятий. Медицинский вид реабилитации - восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию, протезирование, ортезирование и санаторно-курортное лечение; профессиональный вид реабилитации - профессиональную ориентацию, образование, трудоустройство и производственную адаптацию; социальный вид реабилитации - средовое, психологическое, информационное, культурное направления, бытовую адаптацию, оказание юридической помощи инвалиду и его семье, физическую культуру и спорт. В работе приводятся определения указанных направлений реабилитации.

Четвертый параграф «Состояние и структура инвалидности в России, причины инвалидизации населения» посвящен сопоставлению статистических данных, свидетельствующих о состоянии, структуре инвалидности, причинах, к ней ведущих, и правовой базе, регулирующей данные вопросы.