Социальная политика и социальное развитие в субъектах Российской Федерации (вопросы трудового права и права социального обеспечения)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОУ ВПО «Пермский государственный университет»

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Социальная политика и социальное развитие в субъектах Российской Федерации (вопросы трудового права и права социального обеспечения)

Специальность 12.00.05 трудовое право; право социального обеспечения

Галицына Татьяна Вячеславовна

Пермь 2007

Работа выполнена на кафедре трудового права и социального обеспечения ГОУ ВПО «Пермский государственный университет»

Научный руководитель: заслуженный работник высшей школы РФ, доктор юридических наук, профессор Бугров Леонид Юрьевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Федорова Марина Юрьевна

доктор исторических наук, профессор Фадеева Любовь Александровна

Ведущая организация: некоммерческое партнерство «Прикамский социальный институт» (614012, г. Пермь, ул. Карпинского, д. 125,)

Защита состоится 13 ноября 2007 г. в 10 часов на заседании Диссертационного совета К.212.189.03 в Пермском государственном университете по адресу: 614600, г. Пермь, ул. Букирева, д. 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Пермского государственного университета по адресу: 614990, г. Пермь, ул. Букирева, д. 15.

Автореферат разослан 2007 г.

Ученый секретарь, диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Васильева Юлия Валерьевна.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что наше государство конституционно декларирует себя в качестве государства социального. Социальное государство обязано в силу своего статуса проводить развернутую и действенную социальную политику. Это полностью относится к субъектам РФ. Их социальная политика, имея много общего с такой общегосударственной политикой, обладает значительным своеобразием. При этом на современном этапе развития России все более существенное значение в реализации региональной социальной политики (в социальном развитии) имеет юридическая деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Немаловажна и соответствующая деятельность органов местного самоуправления. Дело прежде всего в том, что и те, и другие гораздо ближе к объектам социальной политики, чем федеральные структуры. Среди их функций в названной сфере нельзя не выделить функции нормотворчества и правоисполнения по вопросам трудового права и права социального обеспечения. Данные виды деятельности в субъектах РФ очень сильно взаимосвязаны. Следовательно, требуется общее исследование деятельности названных и иных органов в субъектах РФ по вопросам трудового права и права социального обеспечения с позиций социальной политики и социального развития. В настоящее время это видится крайне актуальным.

Степень научной разработанности. Актуальность темы исследования подтверждается и состоянием научной разработанности темы. Конечно, большой интерес представляют труды философов, экономистов, социологов и политологов. В них содержатся глубокие наработки, особенно, по теории социальной политики и социального развития. Но такие труды, как правило, по понятным причинам не содержат систематизированных юридических выводов и правового анализа. Этим призваны заниматься представители юридической доктрины. В науке трудового права по проблеме социальной политики первым был выдающийся ученый А.С. Пашков. Многие его идеи сохранили свою актуальность, не взирая на время. И тем не менее современные обстоятельства признают далеко не все суждения периода социализма. А в настоящий период специалисты трудового права рассматривают лишь отдельные составляющие проблем социальной политики и социального развития. Каким-либо обобщающим результатом в виде монографии или диссертации это не завершено, ни в общефедеральном плане, ни в плане региональном. Что касается науки права социального обеспечения, то в ней плодотворно рассматривается спектр вопросов социальной защиты (М.О. Буянова, М.Ю. Федорова, Э.Г. Тучкова, Е.Е. Мачульская, В.Б. Савостьянова и др.). Исследований именно по социальной политике (В.Ш. Шайхатдинов, В.В. Вертиль и Е.Г. Назаров) пока что мало. Однако почти что нет научных исследований, соединяющих проблематику права социального обеспечения и трудового права в соответствующем ракурсе. Известное исключение составляют, например, статьи, выполненные совместно М.В. Филипповой и Е.Б. Хохловым. Между тем указанные две очень близкие отрасли права и юридические науки в аспекте социальной политики соединены в нечто неразрывное. Данный вывод легко доказывается содержанием Конвенции МОТ № 117 от 22.06.1962 об основных целях и нормах социальной политики. В рамках настоящего исследования предполагается дать обоснование юридической деятельности в субъектах РФ по вопросам трудового права и по вопросам права социального обеспечения в аспекте социальной политики в условиях перехода к рыночным механизмам построения государственного управления.

Цели и задачи исследования. Цели данной диссертации заключаются в том, чтобы (1) обосновать значимость и направления юридической деятельности в субъектах РФ в период перехода социального государства от предоставления человеку минимума, необходимого для существования, к избавлению человека от нужды, а затем - и поддержанию все более высоких жизненных стандартов при решении вопросов трудового права и права социального обеспечения; (2) на основе проведенного анализа выработать необходимые для этого научно-практические рекомендации. Названные цели достигаются решением следующих задач: во-первых, уточнить содержание понятия «социальная политика», а также понятий «социальное развитие» и «социальная защита»; во-вторых, с учетом современных тенденций показать общие особенности региональной децентрализации в деятельности по вопросам трудового права и права социального обеспечения; в-третьих, исследовать обновление механизмов социальной политики и социального развития в регионах РФ в плане трудового права и права социального обеспечения; в-четвертых, дать достаточно развернутую картину того, что в настоящее время делается в субъектах РФ в области трудового права в ракурсе социальной политики, показать пути совершенствования позитивно оцениваемой деятельности и устранения имеющихся недостатков; в-пятых, провести общий обзор того, что в субъектах РФ делается в границах права социального обеспечения для социальной защиты; показать достижения и выявить и предложить разрешение недочетов в региональном регулировании по вопросам права социального обеспечения.

Объектами исследования являются процесс управления развитием социальной политики в регионах России; общественные отношения в социальной сфере (под ней понимается совокупность социальных институтов, осуществляющих реализацию социальной политики); юридическая деятельность по вопросам трудового права и социального обеспечения в субъектах РФ.

Предметом исследования выступают вопросы, связанные с нормативно-правовым массивом, регулирующим трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, а также социально-обеспечительные отношения в их региональном аспекте, экономические и связанные с ними управленческие отношения, возникающие в процессе реализации социальной политики (социального развития) в регионах России.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методология работы определялась трудами философов, экономистов, социологов и политологов (К.С. Гаджиев, Л.А. Фадеева и др.), в том числе зарубежных, а также специалистов в области теории права (С.С. Алексеев и др.). Теоретической основой диссертации послужили труды представителей науки трудового права и науки права социального обеспечения Н.В. Антипьевой, А.Л. Благодир, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, М.Л. Захарова, С.А. Иванова, Т.В. Иванкиной, М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, Е.Е. Мачульской, М.В. Молодцова, А.С. Пашкова, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, М.В. Филипповой, Я.М. Фогеля, Е.Б. Хохлова, В.Ш. Шайхатдинова и др. Использовались работы по конституционному и муниципальному праву (А.В. Москалев, А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин и др.).

Информационную основу составили статистические данные, судебная и договорная практика, международные юридические документы, Конституция РФ, федеральное законодательство и иные нормативные акты РФ, значительное число нормативных правовых актов более 20 субъектов РФ, а также акты многих органов местного самоуправления и т.п.

Методы исследования. При проведении исследования использовались традиционные для правовых наук методы научного познания: обобщения, формально-логический, исторический, сравнительного анализа и другие. Кроме того, в диссертации применяются методы статистической обработки информации, конкретно-социологического и экономического анализа.

Научная новизна работы состоит в том, что эта диссертация является, в принципе, первым в России монографического характера исследованием, специально посвященным юридической деятельности в субъектах РФ по вопросам социальной политики и социального развития в контексте создания и реализации регионального нормативного массива в сфере и трудового права, и права социального обеспечения.

Новые научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту.

1. Отталкиваясь от мнения других специалистов, сформулирована авторская система основных категорий. Социальная политика есть политика, реализуемая в основном на базе принципов социальной справедливости и социального партнерства в виде целенаправленного воздействия государства (в том числе и на уровне его субъектов), органов местного самоуправления, работодателей, социальных групп и т.д. на систему и условия жизнедеятельности людей с целью улучшения качества их жизни, причем прежде всего - в сферах труда и социального обеспечения. Социальное развитие определяется как система взаимоотношений между социальными группами, государственными органами и иными субъектами социальной политики, нацеленная, главным образом, на улучшение качества жизни населения и развитие свободы человека. Под социальной реформой понимается внутренне единая система изменений в социуме, направленных на обеспечение качества жизни, достойного человеческой сущности, включая, в частности, достаточно высокий уровень доходов, обеспечение оптимальной занятости, надежную охрану здоровья, всесторонние возможности для реализации права на образование и права на жилье, наличие всех других необходимых гарантий для развития каждого человека и его свободы, в том числе в сфере труда и быта, совершающихся в силу социальных закономерностей и выявляющихся в определенных позитивных социальных новообразованиях. Социальная защита рассматривается в качестве начального уровня социального развития. При этом предлагается ее расценивать в узком смысле (применительно к социально-рисковым ситуациям) и в широком (когда современная крайне нелегкая для многих людей ситуация сама по себе может считаться в известном смысле социально-рисковой).

Если социальная политика с позиций права - это определенная нормотворческая деятельность и все то, что ее как бы питает, то социальное развитие с позиций права есть результат социальной политики в виде определенной системы правоотношений, возникающих между субъектами трудового права, права социального обеспечения, а также субъектами некоторых иных отраслей права, на основе особых юридических фактов с целью обеспечения достойной жизни каждого члена общества и с иными гуманитарными целями (включая исключение или хотя бы уменьшение вредных последствий социальных рисков) и реализуемых в порядке, установленном источниками трудового права, права социального обеспечения и ряда иных отраслей права. С позиций российского права социальное развитие можно поделить на три условных фрагмента: (1) осуществляемое, в основном, в границах трудового права; (2) реализуемое, в основном, в границах права социального обеспечения; (3) функционирующее в границах иных отраслей российского права. В свою очередь каждый из этих фрагментов может быть рассмотрен, как минимум, еще и в плоскости уровня правового поля (федеральное регулирование, регулирование на уровне субъекта РФ и т.д.).

2. В диссертации предлагается разработать и принять трехуровневую систему базовых нормативных правовых актов по вопросам социальной политики и социального развития. Ведь по Конституции РФ Россия есть правовое социальное государство. Этим выделяется значимость социальной политики и социального развития в РФ.

Целесообразен ФКЗ «О социальной политике и социальном развитии в РФ». В частности, в этом законе полезно прописать основные определения и принципы, четко зафиксировать компетенцию федеральную и региональную и т.п. В предложенном ФКЗ целесообразны, например, нормы о полномочиях субъектов РФ в области права социального обеспечения. В них желательно решить примерно те вопросы, которые относительно трудового права решены ст. 5 и ст. 6 ТК РФ. Для разработки предельно взвешенного проекта этого ФКЗ видится полезным создание временного творческого коллектива. На основе предложенного выше ФКЗ «О социальной политике и социальном развитии в РФ» необходимо принять особые государственные программы, включающие и нормотворчество, и реализацию его результатов, предусмотренных социальной реформой, как во всей стране в целом, так и в каждом из ее регионов.

Надо констатировать и целесообразность того, чтобы в каждом субъекте РФ появился (в развитие предложенного выше ФКЗ) закон об особенностях социальной политики и социального развития в соответствующем регионе. Возможны и социальные кодексы, своды социальных стандартов или иные фундаментальные законы субъектов РФ. Такие законы видятся как базовые для всего трудоправового и социально-обеспечительного правотворчества в субъектах РФ. Но их значимость будет шире и глубже, ибо затронет многие другие отрасли права. На основе указанных законов и на уровне субъектов РФ предлагается разработать и принять специальные программы, включающие планирование нормотворческой и правоисполнительной деятельности по вопросам социальной реформы.

Во всех уставах муниципальных образований необходимо прямое указание на то, что и представительные, и исполнительные органы обязаны проводить действенную социальную политику во всех областях жизнедеятельности. Вполне возможным является и принятие обобщающих нормативных актов о социальном развитии каждого муниципального образования.

3. Принципами социальной реформы предлагается считать принципы гуманизма в виде осуществления максимально эффективной защиты прав и интересов граждан в процессе социальной реформы; разграничения полномочий и проспективной ответственности между органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления; всеобщей доступности надлежащего качества социальных благ; искоренения бедности и обеспеченности роста денежных доходов населения; улучшения обеспечения пенсиями, пособиями, компенсациями, услугами и т.д.; уменьшения патернализма и создания трудоспособным гражданам необходимых условий для повышения уровня социального потребления за счет собственных средств; строгого финансового обоснования всей сферы и развития взвешенной коммерциализации по ряду направлений социальной политики. Например, с целью повышения эффективности социальных служб, необходимо разработать и внедрить механизмы, обеспечивающие равные конкурентные условия между производителями социальных услуг; определить объем государственного заказа (включая определение целевой группы, разработку перечня гарантированных государством социальных услуг и государственного стандарта социального обслуживания населения, расчет тарифов в соответствии с методикой расчета тарифов на социальные услуги, оказываемые социальными службами); перейти от сметного финансирования учреждений к размещению государственного заказа на закуп социальных услуг.

4. В диссертации внесены новые предложения в плане de lege ferenda, либо высказанным ранее суждениям придана новая аргументация. Например, как известно, согласно ст. 252 ТК РФ, в принципе, возможно установление дополнительных гарантий для отдельных категорий работников на децентрализованном уровне. Вместе с тем, ст. 6 ТК РФ особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников относит к ведению федеральных органов. Думается, что такие разночтения в ТК РФ должны быть исключены. В частности, если уж трудовое право находится как бы «в совместном ведении» у РФ и у субъектов РФ, значит, субъекты РФ должны иметь право устанавливать дополнительные гарантии для отдельных категорий работников. Без этого «региональное» трудовое право «обречено» почти что на одни декларации и процедурные правила и не может обеспечивать прогресс в социальном развитии в регионах. Ведь развитие адресности требует регулировать отношения именно с определенными категориями лиц. Кроме того, когда на всех финансирования недостаточно, опять же целесообразно ограничить круг субъектов.

5. По основным трудоправовым направлениям социальной политики и социального развития в субъектах РФ в диссертации комплексно сформулированы новые суждения, направленные на оптимизацию практики. В целом, такие комплексы новационны.

Так, анализ ситуации в сфере занятости показывает, что здесь, главным образом, действуют три отрицательные детерминанты. Первая - это то, что сами граждане, оставшись без работы, зачастую не торопятся найти другую. Вторая - это недоработки центров занятости. Третья - это общесоциальные для актуального состояния российского общества причины, например, низкая заработная плата у многих категорий работников. Во имя противодействия таким детерминантам предлагается, в частности, следующее.

Юридическая деятельность в регионах России по данным вопросам должна прежде всего основываться на закреплении в правовых нормативных актах действительных стимулов к труду. Например, размер заработной платы имеет смысл оптимально регулировать региональными правовыми актами, следует максимально широко использовать инструментарий, предоставленный ст. 133.1 ТК РФ, вступившей в силу с 01.09.2007. Надо и стремиться улучшать работу центров занятости, они должны обеспечить возможность для реального выбора работы из нескольких вариантов трудоустройства. При региональном правовом регулировании отношений занятости необходимо разрабатывать мероприятия не только общего характера, но и дифференцированные по отдельным группам работников. Целесообразно уменьшить число выпускников вузов с образованием, полученным по невостребованным на региональном рынке труда специальностям. Надо развивать те производства, в которых незанятые граждане могли бы быть задействованы. Огромны резервы по самозанятости. Целесообразно создание системы мотивационного механизма, включающего известную «реанимацию» правил об опережающем обучении. Работникам, подпадающим под увольнение по п.1 и п.2 ст. 81 ТК РФ, должна предоставляться возможность бесплатного (за счет средств, как правило, данного работодателя) прохождения переобучения по конкурентоспособной профессии с гарантированным трудоустройством. Думается, службы занятости должны заносить информацию о нарушающих закон работодателях в специальную базу данных и в дальнейшем предоставлять ее всем заинтересованным лицам. Важно увеличивать меры стимулирования добросовестных работодателей. Необходима продуманная налоговая политика. В настоящее время назрела необходимость закрепления основных организационно-правовых форм содействия занятости в специальной статье Закона РФ «О занятости в РФ». Целесообразно разработать и принять в РФ на уровне Правительства Положение о формах содействия трудовой занятости населения. В нем следовало бы регламентировать все основные вопросы, связанные с функционированием форм содействия занятости.

Реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда должна проводиться на основе систематизированного регионального законодательства, регулирующего данные вопросы. Здесь, прежде всего, требуется оптимизация системы управления трудом в субъектах РФ. Безусловно, надо восстанавливать специальные структуры управления, специализирующиеся в этой области в каждом субъекте РФ.

Основной целью молодежной части социальной политики в субъектах РФ должно стать создание условий для самореализации и развития личности молодого человека, а также интеграции молодежи, как активного субъекта, в процессы развития региона. Между тем в субъектах РФ соответствующая нормативная деятельность все более сводится к нормативным актам о концепциях, проектах и программах. Это видится позитивным в чисто деловом прикладном плане, ибо ясно: кто, что и за счет чего делает. Но при этом возникают сложности по поводу четкости понятийного аппарата, фиксации, а значит, и содержания прав и т.д. Вот почему нормативные акты о концепциях, программах и проектах желательны на базе законов субъектов РФ, достаточно развернуто прописывающих решения названных вопросов в части молодежи. В связи с претворением в жизнь программ подобных «Молодежной практике» в главе 42 ТК РФ крайне желательна ст. 266.1 «Трудовой договор о работе на временном рабочем месте». Желательны и некоторые иные новации.

6. Многообразная деятельность субъектов РФ в вопросах права социального обеспечения, в принципе, сводится к социальной помощи. К последней теперь все чаще добавляют и социальную поддержку. Во избежание недоразумений предлагается оставить только устоявшееся ранее понятие «социальная помощь». Высказывается мнение о том, что ФЗ «О государственной социальной помощи» должен быть изменен. В частности, в нем надо подчеркнуть примерный характер перечня случаев социальной помощи, предусмотрев возможность ситуаций, прямо им регламентируемых.

7. Развитие договорных начал в сфере социального обслуживания показывает на наличие у права социального обеспечения общей области в предмете регулирования с гражданским правом. Вряд ли верно соответствующие договоры расценивать исключительно с позиций права гражданского. Например, договоры с негосударственными (немуниципальными) организациями на предоставление социального обслуживания просто не могут не затрагивать качество такого обслуживания. Но качество социального обслуживания есть вопрос прежде всего права социального обеспечения.

8. Утверждается, что разработка и реализация региональных нормативных правовых актов выявила несовершенство федеральных законов «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Было бы целесообразно, приняв сначала ФКЗ «О социальной политике и социальном развитии в РФ», пересмотреть и основную часть названных федеральных законов. Естественно, что далее такой процесс должен захватить и уровень субъектов РФ. В частности, при этом в Пермском крае явно встает проблема повышения ранга правового регулирования отношений по социальному обслуживанию. Это должен быть закон.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем применительно к современной ситуации с позиций трудового права и права социального обеспечения рассмотрены все основные теоретические проблемы социальной политики: дано ее авторское понятие и по-новому показана связь с социальным развитием и социальной защитой; изучено отражение социальной политики в российском праве с позиций отраслевой принадлежности; даны выводы, связанные с геополитикой в ракурсе трудового права и права социального обеспечения в такой плоскости суждений, в какой это ранее не делалось; приведено авторское обоснование соотношения социальной политики, социальной помощи и социальной поддержки и т.д. Диссертация построена таким образом, чтобы сконцентрировать внимание на экономической подоплеке юридических суждений. Эта позиция строго финансово-обоснованного гуманизма пока не характерна для наук трудового права и права социального обеспечения в России. Автор настаивает на ее обязательности среди принципов соответствующей научной деятельности. В диссертации есть и значительное число других теоретических посылок, позволяющих утверждать о ее достаточном теоретическом значении.

Практическая значимость исследования. Автор позиционирует диссертацию прежде всего в практическом ключе. Полученные в ходе работы над диссертацией результаты использованы при разработке Концепции социальной политики Пермского края, а также многих программ, пилотных и иных проектов на его территории. На базе суждений, полученных в процессе создания диссертации, разработаны и приняты многие законы и иные нормативные правовые акты Пермского края по вопросам социальной политики и социального развития. Основные теоретико-методологические и практические выводы и рекомендации могут быть использованы в нормотворческом и правоисполнительном процессах в других субъектах РФ. Диссертация может фигурировать при изучении проблем социальной политики, включая социальную защиту населения, при выработке управленческих решений региональными и муниципальными органами власти. Материалы диссертации могут быть также задействованы при разработке специальных учебных курсов по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров управления в социальной сфере, в юридических вузах и т.д.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры трудового права и социального обеспечения Пермского государственного университета. Основные выводы по теме были представлены автором на многих научно-практических конференциях (семинарах и т.п.), например: «Развитие и реформирование государственной и муниципальной службы в России на современном этапе» (М., 2005), «Реформирование государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации: региональный аспект» (Пермь, 2006) «Опыт, проблемы и перспективы реформ в сфере социального обслуживания населения для перехода от содержания поставщиков к финансированию услуг» (Пермь, 2006), в докладе на научной конференции, посвященной 90-летию Пермского государственного университета «Проблемы развития юридической науки и российского законотворчества» (Пермь, 2006). Содержание диссертации изложено в научных публикациях автора. Многие взгляды диссертанта на стратегию и тактику в сфере социальной политики и социального развития претворяются в жизнь органами государственной власти и местного самоуправления Пермского края. Прежде всего здесь надо иметь в виду Министерство социального развития Пермского края, работающее под руководством автора.

Структура работы. Логика, цель и задачи исследования определяют структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников. В диссертации даны многочисленные таблицы и схемы.

Содержание работы

Во введении обосновываются актуальность темы, степень научной разработанности; цели и задачи исследования; его объекты и предмет; методологическая, теоретическая и информационная базы, методы исследования; научная новизна, новые научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту; теоретическое и практическое значение; апробация его результатов; структура работы.

Глава 1 «Социальная политика, реализуемая в субъектах Российской Федерации, как многоаспектная проблема» представляет собой общую часть исследования.

В параграфе 1.1. «Понимание социальной политики и ее правовых составляющих» сначала рассматриваются взгляды ученых разных времен (Аристотель, М.Вебер и др.) на понимание термина «политика». В качестве отправной для дальнейшего исследования точки зрения расценивается позиция А.И. Соловьева: политика - это совокупность отношений, складывающихся в результате целенаправленного взаимодействия групп по поводу государственной власти в целях реализации своих общественно значимых интересов. Далее диссертант изучает разные школы, сложившиеся в связи с пониманием социальной политики. На этой базе выведена авторская дефиниция социальной политики, указанная среди положений, вынесенных на защиту. трудовой социальный право

Социальная политика направлена на социальное развитие. Социальное развитие, на взгляд автора, охватывает социальную защиту. Если в рамках социальной защиты проводится минимальный объем мероприятий, необходимых для разрешения социально-рисковых ситуаций, то в границах социального развития реализуются меры по повышению качества жизни населения, прогресса человеческой свободы. Социальная защита возможна в узком и широком смысле слова (см. выше положения, выносимые на защиту). В любом варианте она составляет базовый уровень социального развития. Диссертант выводит свое понимание социального развития и выносит его на защиту.

После этого социальная политика и социальное развитие исследуются только в ракурсе права. Социальная политика показывается с позиций нормотворчества и всего того, что его питает, а социальное развитие позиционируется, главным образом, в связи с определенными правоотношениями, возникающими с гуманитарными целями. На такой теоретической базе делается вывод: социальное развитие осуществляется в границах (1) трудового права, (2) права социального обеспечения, (3) других отраслей права.

Показываются основные вехи в генезисе правового обеспечения социального развития. Такой генезис делится на три этапа, начиная со становления фабричного и социального законотворчества по настоящее время.

В заключение параграфа автор обращается к достижениям геополитики и разделяет мнение Л.А. Фадеевой о том, что региональные общности являются активными субъектами политики. Социальная политика субъектов РФ сочетает в себе общегосударственные начала и региональные особенности. Наиболее показательными внешними индикаторами социальной политики указанных субъектов выступают их нормотворчество и правоисполнение по трудовому праву и праву социального обеспечения.

В диссертации разделяются социальная политика и социальное развитие субъектов РФ (здесь речь идет о деятельности органов таких субъектов) и социальная политика и социальное развитие в субъектах РФ (они включают в себя и деятельность органов местного самоуправления).

В параграфе 1.2. «О полномочиях субъектов Российской Федерации в области правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также социально-обеспечительных отношений» автор продолжает исследования С.Ю. Головиной, А.Ф. Нуртдиновой, А.Л. Шведова и др. по региональному уровню трудового права и М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др. по региональному уровню права социального обеспечения в их соотношении с федеральным уровнем. Для федерального уровня констатируется необходимость ратификации Конвенции № 117 об основных целях и нормах социальной политики, принятой МОТ 22.06.1962, предлагается разработать и принять Федеральный конституционный закон «О социальной политике и социальном развитии в Российской Федерации», внести некоторые перемены в ТК РФ (см. выше положения, выносимые на защиту). В рассуждениях о региональном уровне особое внимание уделено проблеме опережающего нормативного регулирования; доказывается острая необходимость систематизации федеральных норм о полномочиях субъектов РФ в области социального обеспечения; показывается на значимость социально-партнерских соглашений. В завершение параграфа констатирована целесообразность того, чтобы в каждом субъекте РФ в развитие предложенного выше ФКЗ появился закон об особенностях социальной политики и социального развития в этом субъекте РФ.

В параграфе 1.3. «Экономический и правовой базис для деятельности субъектов Российской Федерации в сфере трудового права и права социального обеспечения» сначала раскрываются вопросы экономико-финансового обеспечения для реализации социальной политики в регионах России, в частности, анализируется обновление механизма целеобразования в виде приоритетов. Автор старается показать на возможные варианты оптимизации связки «экономика - финансы - право - социальная политика - социальное развитие». Предлагается ряд обновлений в федеральных законах о полномочиях субъектов РФ. На взгляд диссертанта, например, если у субъекта РФ имеются достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами государственной власти самостоятельно за счет региональных средств, может быть расширен законами соответствующего субъекта РФ. В этом фрагменте диссертации рассматриваются особые источники права - договоры между РФ и субъектом РФ, включая договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральные программы в их региональном преломлении. Параллельно оспаривается термин «социально-экономическое развитие», широко при этом используемый. Ратуя за тесную связь социальных начал и экономики, диссертант находит, что есть развитие экономическое и развитие социальное. Первое должно упреждать второе. У них есть и иные взаимосвязи, но при этом они не образуют абсолютной общности. Ведь не так уж редко задачи экономические и социальные являются диаметрально противоположными. Предлагается расширение практики по принятию именно концепций социального развития или концепций экономического и социального развития.

В параграфе 1.4. «О системе органов, управляющих социальным развитием в субъектах Российской Федерации» подчеркивается, что управленческие отношения не могут не учитывать содержание соответствующих «материальных» отраслей. Вот почему управленческие отношения по социальной политике и социальному развитию являются смежной плоскостью для административного, трудового, финансового права, права социального обеспечения и т.д. В данном фрагменте исследуются структуры управления в Краснодарском и Пермском краях, а также в Омской области. Они сравниваются между собой. При этом опыт Омской области признается показательным.

В начале параграфа 1.5. «Социальная реформа в субъектах Российской Федерации на современном этапе» выводится дефиниция социальной реформы, вынесенная на защиту. В известной мере, социальная реформа - это качественное ускорение социального развития. Формулируются принципы такой реформы (см. положения, вынесенные на защиту). Показывается, что эти принципы должны дополняться принципами тех отраслей права, посредством которых реализуется социальное развитие. В конце параграфа называются и кратко характеризуются основные направления современного этапа социальной реформы в России в целом и в ее субъектах. Например, для Пермского края таковыми выступают (1) реальное обеспечение прав граждан, нуждающихся в социальной помощи, (2) сокращение масштабов бедности, (3) снижение количества семей и детей, находящихся в социально-опасном положении, (4) предоставление гражданам гарантированного перечня социальных услуг, (5) обеспечение условий для социальной интеграции пожилых лиц и инвалидов. С сожалением констатируется, что пока социальная реформа сводится, в основном, к социальной защите. Но следующие этапы социальной реформы обязательно должны быть направлены на более широкомасштабные цели, утверждающие более высокое - достойное качество жизни, ощутимый прогресс свободы каждого человека и т.п.

Параграф 1.6. «Правовые акты органов местного самоуправления и их роль в регулировании трудоправовых и социально-обеспечительных вопросов социальной политики и социального развития» основан на анализе некоторых регламентаций ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряда иных нормативно-правовых актов. В данном параграфе анализируется опыт отдельных муниципальных образований Пермского края по вопросам социального развития.

Глава 2 «Деятельность субъектов Российской Федерации в решении отдельных трудоправовых вопросов социальной политики и социального развития» состоит из четырех параграфов. Она открывается параграфом 2.1. «Влияние ситуации в сфере труда в субъекте Российской Федерации на региональную юридическую деятельность по вопросам трудового права». В нем сразу же отмечается, что правовое регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений должно происходить на основе анализа экономических и социальных процессов, происходящих в обществе. Для примера такие процессы раскрываются применительно к Пермскому краю. Констатируются основные отрицательные детерминанты указанных процессов и предлагаются юридические противодействия им. Так, решать проблему низкой заработной платы у многих работодателей рекомендуется с максимально широким использованием инструментария, зафиксированного в действующей с 01.09.2007 новой ст. 133.1 ТК РФ. В связи с дисбалансом востребованности профессий на рынке труда предложено уменьшить число выпускников учебных заведений с образованием, полученным по маловостребованным профессиям. Предлагается возврат в российскую нормативную базу правил об опережающем переобучении работников в случаях ликвидации работодателя - юридического лица, прекращении деятельности работодателя - физического лица, сокращения штата или численности работников. Рекомендуются изменения в налоговых правилах и т.д. Обоснованы перемены в разделе ХП ТК РФ «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» (см. положения, выносимые на защиту). В параграфе сделаны и некоторые иные предложения de lege ferenda, а также предложения по улучшению правоисполнения.

Параграф 2.2. «Еще раз о проблеме занятости и ее отдельных правовых решениях в субъектах Российской Федерации» начинается с объяснения того, почему проблемы занятости как бы проходят через весь текст диссертации. Объяснение видится крайне простым: занятость первозначна для главного (после права на жизнь) права каждого человека - права на труд. Диссертант отмечает недочеты Закона РФ от 19.04.1991 «О занятости населения в Российской Федерации» и предлагает в нем отдельные перемены. Подробно анализируются правила квотирования рабочих мест. Здесь задействованы федеральные нормативно-правовые акты, а также законы г. Москвы, Пермского края и других субъектов РФ. Обосновываются варианты оптимизации данных актов.

В начале параграфа 2.3. «Охрана труда в субъектах Российской Федерации (правовой аспект)» отмечается, что проблемы охраны труда являются болезненными повсеместно. По данным МОТ, ежегодно в мире около 2 млн. людей гибнет в результате несчастных случаев и профессиональных заболеваний. В диссертации приводятся соответствующие цифры и факты по России и ее отдельным субъектам (Саратовская область и т.д.). Раскрывается смысл проекта «Безопасный труд», реализуемого в Пермском крае. Доказывается важность развития нормативной базы по вопросам охраны труда в субъектах РФ. С этих позиций анализируется нормотворческая деятельность Республики Татарстан, Иркутской области и др. В диссертации констатирована необходимость оптимизации системы управления охраной труда в субъектах РФ. Для этого, в частности, предлагается восстановить управления (департаменты, министерства и т.п.) труда в тех регионах, где такие структуры были ликвидированы. Выдвигаются предложения по развитию мониторинга в области охраны труда в субъектах РФ и ряд иных.

Параграф 2.4. «О правовом регулировании отношений по поводу труда на государственной и муниципальной службе в субъектах Российской Федерации» начинается с утверждения о том, что редакция ст. 11 ТК РФ, действующая с 06.10.2006, на взгляд автора, не отставляет больше сомнений в том, что соответствующие отношения входят в предмет трудового права, естественно, в части его соотношения с административным, конституционным и муниципальным правом России. Далее диссертант полемизирует с распространенным суждением о том, что чиновники не заслуживают социальной заботы, что они только сами обязаны ее осуществлять относительно других граждан. Автор с позиций социальной политики и социального развития исследует законы о государственной гражданской службе Омской области, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Республики Коми и др. Поддерживается мнение А.В. Гусева о системе нормативного массива каждого субъекта РФ по вопросам государственной гражданской службы. Правоохранительная служба в диссертации не рассматривается. Автор здесь делает отсылку к трудам Т.А. Нестеровой и ряда других специалистов и переходит к анализу обновления норм российского права о муниципальной службе. В завершение параграфа подчеркивается желательность того, чтобы дополнить ТК ст. 351.1, посвятив ее специфике применения трудового права к государственным и муниципальным служащим как особым работникам.

Заключение, сделанное к главе 2, показывает, во-первых, на то, что кроме проблем, проанализированных в этой главе, существует и множество других, оставшихся, к сожалению, за ее пределами. Причина - «нельзя объять необъятное». Во-вторых, признается, что социальная политика в регионах России (в части трудового права) пока, в основном, реализуется как социальная защита, то есть по необходимому минимуму. К более высокому уровню социального развития субъекты РФ в настоящее время еще только подступают. Такой процесс требуется интенсифицировать. Многие регионы России уже сейчас вполне способны перейти от социальной защиты работников к более высоким ступеням развития на пути к достойным человеческой сущности условиям труда и быта, к обеспечению все более полной свободы труда, например, в полной мере используя возможности социально-ориентированного бизнеса. Федеральный пласт норм трудового права должен этому помогать.

Глава 3 «Социальная политика и деятельность субъектов Российской Федерации в сфере права социального обеспечения» состоит их двух параграфов.

В параграфе 3.1. «Субъект Российской Федерации и его деятельность в сфере права социального обеспечения (общий современный ракурс)» подчеркивается, что социальная защита, как вариант реализации социальной политики, наиболее ярко проявляющийся именно в праве социального обеспечения, на региональном уровне определяется, прежде всего, спецификой демографической ситуации в том или ином субъекте РФ. Например, для Пермского края это сопряжено, главным образом, с естественной убылью населения. Далее показывается, как в границах национального проекта «Здоровье» в крае реализуются региональные проекты «Качественное здравоохранение» и «Безопасный труд», а также региональные программы «Семья и дети Прикамья», «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера» и др. Особое внимание при этом уделено Программе социально-экономического развития Пермского края в 2006 - 2010 гг. и на период до 2015 г. и разрабатываемой Концепции социальной политики Пермского края. Автор раскрывает суть проектов Министерства социального развития и некоторых иных ведомств Пермского края, опосредующих названные выше документы: «Жилье для детей-сирот», «Выявление семей и детей, находящихся в социально-опасном положении», «Реструктуризация сети детских домов», «Система мер по противодействию алкоголизму, наркомании, токсикомании на территории Пермского края», «Занятость граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации», «Государственный заказ в сфере предоставления социальной помощи», «Семья для пожилого» и т.д. В этой части диссертации широко используются приемы сравнения с ситуацией в Свердловской, Челябинской, Нижегородской, Самарской областях.

Многообразная деятельность субъектов РФ в области социального обеспечения классифицируется по разным основаниям: по видам нормативных актов, по кругу финансовых источников, по кругу лиц, для которых предназначены соответствующие меры, и т.д. После этого диссертант соглашается с мнением М.Ю. Федоровой о важности деления полномочий на связанные с отношениями по поводу страхования социальных рисков и с оказанием социальной помощи. К последней теперь все чаще добавляют социальную поддержку. Показываются варианты возможной деятельности субъектов РФ в сфере страхования. Например, рассматривается предложение некоторых практических работников Санкт-Петербурга частично возвращать средства из Фонда обязательного медицинского страхования тем лицам, которые не обращались в течение года за медицинской помощью. Более подробно исследованы полномочия по социальной помощи. Изучив точки зрения многих правоведов, автор полагает, что нет сущностной разницы между терминами «социальная помощь» и «социальная поддержка» и предлагает впредь использовать только первый из них. Однако с учетом актуальных юридических реалий все-таки использует понятие «социальная поддержка», обращаясь к действующим правовым актам и т.п. Так, в заключение параграфа производится сравнение региональных законов Алтайского и Пермского краев, а также Волгоградской области по отдельным вопросам социальной поддержки.

В параграфе 3.2. «Юридическая деятельность по социальному обслуживанию в субъектах Российской Федерации» доказывается, что целесообразны перемены в ФЗ от 02.08.1995 «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и ФЗ от 25.11.1995 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Но внимание диссертанта сосредоточено на нормотворческой и управленческой деятельности по этим вопросам в субъектах РФ. В частности, анализируется проект закона «О государственных стандартах социального обслуживания в Санкт-Петербурге» и нормативно-правовой массив по социальному обслуживанию в Пермском крае. Автор не разделяет критических суждений в адрес развития договорных отношений и определенной коммерциализации в решениях соответствующих вопросов и находит, что разумное применение данных идей - это реальность нашего времени, исключающая социальные иллюзии. В диссертации обосновывается вывод о наличии здесь общей области интересов для гражданского права и права социального обеспечения. Показывается практическая сторона расширения договорных начал в социальном обслуживании. И тем не менее констатируется, что в основе социального обслуживания сейчас лежит бесплатная деятельность государственных и муниципальных структур. Все это иллюстрируется многочисленными фактами и цифрами, особенно, по вопросам социального обслуживания детей, дезадаптированных лиц, пожилых граждан и инвалидов в Пермском крае. Данный опыт рекомендуется и другим регионам России.

В заключении обобщены основные выводы, сделанные в диссертации, и показано их соотношение с Декларацией социального прогресса и развития, провозглашенной ООН 11.12.1969.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора

1. Бугров Л.Ю., Галицына Т.В. Как государство гарантирует права инвалидов на работу // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2007. № 10. С. 39-44.

2. Галицына Т.В. Проблемы бедности на современном этапе и пути ее разрешения // Труд и социальные отношения. Соискатель. 2007. № 2. С. 165 - 175.

3. Галицына Т.В., Савостьянова В.Б. Социальная политика, социальное развитие, социальная защита и их правовые составляющие // Вестник Пермск. ун-та. Юрид. науки. Вып.8. С. 230-238.

4. Галицына Т.В. Основные тенденции реформирования государственного управления в сфере предоставления социальных гарантий // Материалы второй Уральской региональной научно-практической конференции «Реформирование государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации: региональный аспект»: Сб. стат. Пермь, 2006. С. 16-22.

5. Галицына Т.В. Основные направления и этапы реформирования социальной сферы // Пермский край - конкурентное развитие. Сб. открытых лекций. Пермь, 2006. С. 170-186.

6. Галицына Т.В., Трошина З.В. Основные направления и этапы реформирования социальной сферы в Пермском крае // Вторая научно-практическая конференция молодых ученых и специалистов «Развитие и реформирование государственной и муниципальной службы в России на современном этапе»: Сб. тез. докл. Пермь, 2007. С. 10-16.

Размещено на Allbest.ru