Уряд як суб'єкт попереднього конституційного контролю: досвід Французької Республіки

Размещено на http://www.allbest.ru/

УРЯД ЯК СУБ'ЄКТ ПОПЕРЕДНЬОГО КОНСТИТУЦІЙНОГО КОНТРОЛЮ: ДОСВІД ФРАНЦУЗЬКОЇ РЕСПУБЛІКИ

Грабчук Я.І.,

асистент кафедри конституційного та міжнародного права Навчально-наукового інституту права та психології Національного університету "Львівська політехніка"

Стаття присвячена порівняльно-правовому аналізу попереднього конституційного контролю уряду у законодавчому процесі України та Французької Республіки. Приділено увагу порядку здійснення попереднього конституційного контролю за прийняттям законів в Україні та Французькій Республіці. Висловлено пропозиції стосовно запозичення досвіду Французької Республіки у частині попереднього конституційного контролю уряду за прийняттям законів.

Ключові слова: правова охорона, конституційний контроль, Кабінет Міністрів України, закон, прем'єр-міністр.

Статья посвящена сравнительно-правовому анализу предварительного конституционного контроля правительства в законодательном процессе Украины и Французской Республики. Уделено внимание порядку осуществления предварительного конституционного контроля за принятием законов в Украине и Французской Республике. Высказаны предложения относительно заимствования опыта Французской Республики в части предварительного конституционного контроля правительства за принятием законов.

Ключевые слова: правовая охрана, конституционный контроль, Кабинет Министров Украины, закон, премьер- министр.

The article is devoted to the comparative legal analysis of the previous constitutional control of the government in the legislative process of Ukraine and the French Republic. The attention is paid to the procedure for implementing the previous constitutional control over the acceptance of laws in Ukraine and the French Republic. It has been expressed proposals concerning borrowing from the experience of the French Republic in the part of the government's previous constitutional control over the acceptance of laws.

Key words: legal protection, constitutional control, Cabinet of Ministers of Ukraine, law, prime minister.

Постановка проблеми

Зміна курсу України у напрямку європейської інтеграції та західної цивілізації після трагічних подій Революції Гідності ставить перед науковцями завдання належно приділяти увагу питанням вдосконалення наявної системи взаємовідносин між інститутами влади. Таке вдосконалення, на наше переконання, повинно насамперед стосуватися системи правової охорони Конституції України та реальної можливості здійснювати функції конституційного контролю та нагляду, не лише Конституційним Судом України, але і іншими органами публічної влади.

Питання правової охорони Конституції України неодноразово ставали предметом розгляду різних науковців-конституціоналістів на різних етапах ставлення конституційної юстиції у новітній історії нашої держави. Серед суб'єктів правової охорони Конституції України, поряд з Конституційним Судом України, Верховною Радою України та Президентом України, мало уваги приділяється Кабінету Міністрів України як вищому органу у системі органів виконавчої влади.

Стан опрацювання проблематики

конституція парламент законодавчий уряд

Питання системи і суб'єктів правової охорони Конституції України та ролі і значення у такій системі уряду - Кабінету Міністрів України висвітлювалися у працях таких науковців: З.І. Лунь, О.Т. Волощук, О.В. Совгирі, В.В. Марченка, Д.П. Тарана, А.О. Селіванова, Т.О. Цимбалістого, П.Б. Стецюка, В.М. Шаповала, В.Є. Скоморохи, С.В. Різника та ін. Разом з тим, комплексного дослідження з питань правової охорони Конституції України Кабінетом Міністрів України у законодавчому процесі не проводилося.

Виклад основного матеріалу

Кабінет Міністрів України, згідно зі ст. 93 Конституції України, є суб'єктом права законодавчої ініціативи [1] та реалізує його у порядку, визначеному Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" [2]. Проте правом конституційного контролю чи попереднього, чи наступного за прийнятими законами України Кабінет Міністрів України не наділяється.

Нині, як суб'єкт правової охорони Конституції України, Кабінет Міністрів України здійснює конституційний контроль як суб'єкт права на конституційне звернення відповідності Конституції України чинного міжнародного договору України або міжнародного договору, що вноситься до Верховної Ради України для надання згоди на його обов'язковість. Такий статус уряду як суб'єкту правової охорони Конституції України є абсолютно неприйнятним для демократичної, правової держави, якою намагається стати Україна. Про Кабінет Міністрів України та його особливу роль у захисті норм Основного закону зазначають провідні вчені, які послідовно дотримуються широкого підходу до суб'єктного складу системи правової охорони Конституції України.

У межах даного дослідження хотілося би привернути увагу на участь Кабінету Міністрів України у законодавчому процесі та можливості і доцільності здійснення у цьому процесі конституційного контролю.

По-перше, стоїть питання доцільності наділення Кабінету Міністрів України правом попереднього конституційного контролю за процесом прийняття законів України.

Відповідно до положень ст. 116 Конституції України, однією із функцій Кабінету Міністрів України є функція виконання законів. Виконання урядом прийнятих парламентом законів, на думку П.П. Шлях- туна, здійснюється за двома основними напрямами: 1) видання нормативно-правових актів на основі та на виконання законів; 2) практична діяльність із реалізації правових норм у суспільних відносинах, забезпечення додержання норм права усіма його суб'єктами [3, с. 434].

Крім того, така функція виконання законів з боку Кабінету Міністрів України випливає з вимог конституційної законності та верховенства права, визначених у ст. 8 та 19 розділу І Конституції України "Загальні засади" [4, с. 802] та здійснює, на думку А.А. Дуди, вплив на всі органи публічного управління у різних сферах життєдіяльності суспільства та держави" [5, с. 9].

Визначення Кабінету Міністрів, на переконання Р.С. Мартинюка, як вищого органу виконавчої влади відображає його роль й місце не лише у системі органів виконавчої влади, а й у системі поділу влади взагалі, характеризує його як орган, який здійснює виконання законів Верховної Ради України та нормативних актів Президента України [6, с. 664].

Уряд, зазвичай, визначають як виконавчий орган, потрібний для того, щоб втілити у життя закони чи рішення глави держави. Однак виконавча функція не є єдиною, а для деяких урядів вона і не являється основною. Навіть якщо уявити уряд зайнятим лише тим, щоб точніше виконувати закони, то і тоді його автономне значення не зникне. Виконання законів потребує оцінки фактичних обставин і прийняття відповідальних рішень. Правильніше буде назвати уряд політичним органом, який очолює державну адміністрацію і здійснює загальнонаціональне управління. Під загальнонаціональним управлінням потрібно розуміти виконання бюджету, законів, організацію і проведення внутрішньої і воєнної політики, підтримання податкової системи і митного режиму, регулювання кредитно-грошової і економічної системи, керівництво поліцейською справою і системою безпеки [7, с. 52].

Вищий орган у системі органів виконавчої влади у процесі виконавчої діяльності забезпечує публічне виконання законів на території всієї держави, а його розпорядча діяльність полягає у прийнятті суб'єктами публічної адміністрації підзаконних нормативно-правових та індивідуальних адміністративних актів на основі та з виконання законів [8, с. 10].

Також слід зазначити особливу роль уряду, який сьогодні має великі можливості впливу на всі державно-владні структури, насамперед на парламент. Зокрема, уряд найактивнішим чином втручається у сферу законодавчого процесу та контролю за ним [9, с. 10].

По-друге, виникає питання, яким чином, згідно з чинною Конституцією України уряд - Кабінет Міністрів України може впливати на парламент - Верховну Раду України у частині прийняття необхідних законів та правової охорони за процесом прийняття законів, які на його переконання суперечать Конституції України та є неможливими для виконання на території України.

За чинним Основним законом український уряд може вплинути на парламент двома шляхами: 1) визначити умовою своєї відставки неприйняття того чи іншого законопроекту у редакції Кабінету Міністрів України; 2) звернутися до Президента України з вимогою застосувати вето щодо ухваленого парламентом закону. Проте, за всю історію незалежної України Кабінет Міністрів України до таких радикальних кроків не вдавався [10, с. 12].

Для порівняння системи конституційного контролю з боку уряду за законотворчою діяльністю парламенту вважаємо за доцільне проаналізувати досвід законодавчого процесу Французької Республіки.

Законодавча ініціатива, згідно зі ст. 39 Конституції Французької Республіки, належить одночасно Прем'єр-міністрові й членам Парламенту. Законопроекти обговорюються у Раді міністрів після схвалення Державною радою й вносяться до бюро однієї з палат. Що стосується фінансових законопроектів, то вони вносяться до Національних зборів. При цьому пропозиції й виправлення, внесені членами Парламенту, не можуть бути прийнятими, якщо наслідком їхнього прийняття буде або скорочення державних ресурсів, або збільшення державних витрат [11, с. 97].

Законопроект не може бути включений до порядку денного, якщо конференція голів постійних комісій палати, до якої спочатку він був внесений на розгляд, не визначить, що вимоги встановлені органічним законом, не були дотримані. У випадку розбіжностей між конференцією голів постійних комісій і Урядом голова відповідної палати або Прем'єр-міністр звертаються із запитом до Конституційної Ради, яка ухвалює рішення протягом восьми днів [12].

Якщо ж у процесі законотворення буде з'ясовано, що законодавча пропозиція або поправка не віднесені до сфери законодавчого регулювання або запропоновані поза делегованими повноваженнями, уряд або голова відповідної палати парламенту може заявити про їх неприйнятність.

У випадку ж виникнення суперечностей між урядом і головою палати Конституційна Рада на вимогу однієї зі сторін у восьмиденний строк ухвалює рішення стосовно їх розв'язання [12].

З аналізу наведених положень Конституції Французької Республіки можна, на переконання В.В. Марченка, констатувати, що уряд активно виступає діючим учасником законотворчої діяльності. Звичайно, широкі права уряду під час розгляду законопроектів і законодавчих пропозицій деяким чином гальмують законодавчий процес, однак наділення його відповідними повноваженнями позитивно впливає на якість правових актів, мінімізуючи можливість появи таких, які залишаються декларативними [11, с. 98].

Крім того, уряд та його голова - Прем'єр-міністр виступають суб'єктами правової охорони Конституції Французької Республіки, адже вступивши у суперечку з головами постійних комісій палати або головою палати, мають право звернутися із запитом до Конституційної Ради. Таким чином уряд наділяється реальними конституційно-правовими механізмами попереднього конституційного контролю за прийнятими парламентом законами.

Ситуація у законодавчому процесі України, на жаль, є такою на сьогодні, в якій Кабінету Міністрів України відводиться другорядна роль. Так, ст. 93 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" зазначає, що кожен законопроект не пізніш як у триденний строк направляється комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, до Кабінету Міністрів України для здійснення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, а також щодо попереднього розгляду законопроекту, головний комітет на своєму засіданні може запропонувати Кабінету Міністрів України висловити свою думку щодо доцільності його прийняття [2]. Таким чином, на думку О.В. Совгирі, питання участі Уряду у попередній роботі над законопроектом залежить виключно від волі парламенту [13, с. 363].

Все це наштовхує на думку, що Україні для підвищення авторитету та значущості Кабінету Міністрів України, підняття рівня законотворчої роботи та збільшення кількості законопроектів уряду необхідно вести мову про запозичення досвіду Французької Республіки у взаємовідносинах між законодавчою та виконавчою владою.

Частково такі пропозиції вже були висловлені у науковій літературі, наприклад, з приводу необхідності та доцільності надання за зразком Французької Республіки права законодавчої ініціативи Прем'єр- міністру України, що поставило б останнього у меншу залежність від уряду та надало б можливість вести, крім загальної урядової, і свою власну прем'єрську політику [14, с. 64].

Таке перейняття досвіду потрібно також здійснити і з позицій наділення Кабінетом Міністрів України правом попереднього конституційного контролю за законами, які пропонуються для прийняття у парламенті, незалежно від суб'єкта законодавчої ініціативи.

Так, у разі розбіжностей між висновком головного комітету Верховної Ради України та Кабінетом Міністрів України, останній, проаналізувавши законопроект на відповідність його нормам Конституції України, повинен отримати право звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням на предмет відповідності законопроекту Конституції України.

Також таке право на конституційне подання Кабінет Міністрів України має отримати і у випадках порушення процедури розгляду і прийняття законів, а також у випадках, коли парламентом - Верховною Радою України, пропонується регулювання питань на рівні підзаконних нормативно-правових актів з порушенням вимог ст. 92 Конституції України.

Висновки

Отже, можемо констатувати, що перегляд місця та ролі уряду - Кабінету Міністрів України, як суб'єкта правової охорони Конституції України у законодавчому процесі з однієї сторони є вимогою часу та зумовлено процесами європейської інтеграції і демократичного розвитку держави. З іншої сторони, такі зміни є необхідними для підвищення якості законів, які приймаються Верховною Радою України, та законопроектами, які подаються їй на розгляд. Питання правової охорони Конституції України Кабінетом Міністрів України та здійснення останнім як попереднього, так і наступного конституційного контролю потребує подальших наукових досліджень та практичних розробок.

Список використаних джерел

Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141 (зі змінами).

Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 14-15, № 16-17. - Ст. 133 (зі змінами).

Шляхтун П.П. Конституційне право України: [підручник] / П.П. Шляхтун. - К.: Освіта України; КНТ, 2008. - 592 с.

Конституція України. Науково-практичний коментар / редкол.: [В.Я. Тацій (голова редкол.), О.В. Петришин (відп. секретар), Ю.Г. Барабаш та ін.]; Нац. акад. прав. наук України. - 2-ге вид., переробл. і допов. - Х.: Право, 2011. - 1128 с.

Дуда А.В. Удосконалення структури і функцій Кабінету Міністрів України у період адміністративної реформи: авто- реф. дис. на здобуття наукового ступеня канд. наук з держ. упр.: 25.00.01 / А.В. Дуда; Українська Академія державного управління при Президентові України. - К., 2001. - 19 с.

Мартинюк РС. Органи виконавчої влади у системі поділу влади України / РС. Мартинюк // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького нАН України. - 2005. - Випуск 28. - С. 662-668.

Волощук О.Т. Поняття та сутність уряду як носія виконавчої влади / О.Т. Волощук // Науковий вісник Чернівецького університету. 2011. - Випуск 597. Правознавство. - С. 50-55.

Галунько В.В. Адміністративне право України: [навчальний посібник] / [В.В. Галунько, В.І. Курило, С.О. Короєд,

О.Ю. Дрозд, І.В. Гиренко, О.М. Єщук, І.М. Риженко, А.А. Іванищук, РД. Саунін, І.М. Ямкова]; за ред. проф. В.В. Галунька. - Т 1. Загальне адміністративне право / - Херсон: Грінь Д.С., 2015. - 272 с.

Волощук О.Т. Конституційний інститут уряду в зарубіжних державах. Наукова доповідь / О.Т. Волощук. - Чернівці, 2012. - 88 с.

Євгеньєва А. Взаємодія парламенту і уряду в парламентських республіках / А. Євгеньєва, Д. Ковриженко // Парламент. - 2004. - № 8. - С. 2-17.

Марченко В.В. Конституційно-правовий статус уряду е країнах ЄС (на прикладі Франції, Федеративної Республіки Німеччини, Іспанії): [монографія] / В.В. Марченко. - К.: Алерта, 2010. - 216 с.

French Constitution of October 4, 1958. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.assemblee-nationale.fr/ english/8ab.asp.

Совгиря О.В. Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України: стан та тенденції розвитку: [монографія] / О.В. Совгиря. - К.: Юрінком Інтер, 2012. - 464 с.

Кобрин В. Оптимізація повноважень Прем'єр-міністра України на сучасному етапі розвитку Української держави / В. Кобрин // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матеріали ХХІІ звітної науково-практичної конференції (4-5 лютого 2016 р.): у 2 ч. Ч. 2. - Львів: Юридичний факультет Львівського національного університету імені Івана Франка, 2016. - С. 63-66.

Размещено на Allbest.ru