Становлення житлового законодавства України в умовах інтеграції до Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТАНОВЛЕННЯ ЖИТЛОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ В УМОВАХ ІНТЕГРАЦІЇ ДО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Яценко С.С.,

юрист відділу економіко-правових проблем містознавства Інституту економіко-правових досліджень Національної академії наук України

Стаття присвячена розвитку національного законодавства України, а саме житлового законодавства як механізму забезпечення прав громадян України на житло. Дослідження становлення житлового законодавства України дає змогу дійти висновку, що нині необхідно розвивати третій етап становлення житлового законодавства України - забезпечення повної реалізації соціальних та економічних природних прав громадян України в межах Європейського Союзу. Обґрунтовується періодизація генезису житлового законодавства як об'єктивної умови вдосконалення законодавства України.

Ключові слова: житлове законодавство, генезис, інтеграція до Європейського Союзу, соціальні та економічні права.

Статья посвящена развитию национального законодательства Украины, а именно жилищного законодательства как механизма обеспечения прав граждан Украины на жилье. Исследование становления жилищного законодательства Украины позволяет заключить, что сейчас необходимо развивать третий этап становления жилищного законодательства - обеспечение полной реализации социальных и экономичных природных прав граждан Украины в рамках Европейского Союза. Обосновывается периодизация генезиса жилищного законодательства как объективное условие совершенствования законодательства Украины.

Ключевые слова: жилищное законодательство, генезис, интеграция в Европейский Союз, социальные и экономические права.

The article discuses the development of the national legislation of Ukraine, especially the dwelling law as such mechanism of providing dwelling rights for the citizens of Ukraine. Studying the genesis of the dwelling legislation lets us to conclude that we need to develop the third period of the dwelling law legislation development - to provide the complete realization of the social and economic rights as natural law and its protection in the European Union. It's being explained the periods of genesis of dwelling legislation as objective condition of improvement of Ukrainian legislation.

Key words: dwelling law, genesis, integration to the European Union, social and economic rights

Актуальність теми

Актуалізація узгодження вітчизняного законодавства України із законодавством Європейського Союзу зумовлює необхідність проведення досліджень щодо вдосконалення житлового законодавства як такого, що досі базується на принципах законодавства соціалістичного суспільства. Робота з модернізації Житлового кодексу Української РСР від 30.06.1983 [1] додатково ускладнюється тим, що цей кодифікований акт суперечить подекуди чинним актам вітчизняного законодавства, тож приведення його одразу у відповідність до законодавства ЄС може видаватися передчасним.

Дослідження генезису вітчизняного житлового законодавства дає можливість визначити концептуальні засади регламентації житлових відносин в Україні.

Надання житлово-комунальних послуг як невід'ємне право мешканців житла (якому кореспондує обов'язок вчасно та повно оплачувати надані житлово-комунальні послуги) не розглядається в статті як елемент права на житло, оскільки являє собою лише відносини зобов'язального характеру в їх "традиційній" якості. Надання житлово-комунальних послуг не забезпечує право на житло громадян, а забезпечує право на якість користування цим житлом. Звісно, одне без іншого виглядає неможливим.

У сучасних умовах, коли домогосподарства встановлюють автономне індивідуальне опалення, індивідуальне автономне водопостачання (у садибах), використовують сонячні батареї чи вітряні електрогенератори, тобто використовують альтернативні джерела енергії, роль держави як гаранта реалізації житлових прав громадян зменшується. Ураховуючи це, а також масштабність сфери надання житлово- комунальних послуг населенню, в статті розглядається лише житлове право як "право на забезпечення житлом".

Метою дослідження є оцінювання закономірностей розвитку житлового законодавства України та надання пропозицій для подальшого розвитку законодавства. Для досягнення цієї мети необхідно проаналізувати законодавчі акти, їх основні засади, їх концепції, що дасть змогу виокремити періоди становлення вітчизняного житлового законодавства та запропонувати напрям для його подальшого вдосконалення.

Необхідність реалізації конституційного права на житло забезпечила широке коло досліджень житлового законодавства вітчизняними (О. Німко, О. Кущ, П. Покатаєв, С. Корнійчук, О. Соболєв, Я. Гуляк, В. Нагорняк) і закордонними (І. Романова, Н. Горшков, І. Малюткіна-Алексєєва) ученими. Хоча положення законодавства щодо кредитування індивідуального будівництва, гарантій недоторканності житла, правового забезпечення оренди житла, державної підтримки житлового будівництва тощо є вкрай важливими та достатньо повно розкриті, питання генезису (тобто логіки розвитку житлового законодавства) залишається не розкритим. У свою чергу, це є суттєвим недоліком, оскільки подальший розвиток законодавства без розуміння генезису призводить до постійних і подекуди суперечних змін законодавства.

житловий законодавство право тотальний

Виклад основного матеріалу

Проголошення незалежності України відбулося з наступним прийняттям спеціального Закону України "Про правонаступництво України" від 12.09.1991 [2], який зберіг чинність ухвалених Верховною Радою УРСР законів, у тому числі й Житлового Кодексу УРСР від 30.06.1983 [1], Основ житлового законодавства Союзу РСР і Союзних республік від 24.06.1981 [3]. Декларація про державний суверенітет України від 16.07.1990 [4] стала відправною точкою становлення житлового законодавства незалежної держави та заклала основу для його подальшого вдосконалення. Зорієнтувавшись на "західний вектор розвитку", Україна вимушена була розпочати приватизацію житлового фонду, котре перебувало в комунальній, державній власності й власності кооперативів. Зокрема, 19.06.1992 прийнято Закон України "Про приватизацію державного житлового фонду" [5], унаслідок чого житлове законодавство стало на шлях розвитку інституту приватного домогосподарства.

Наступний (другий) етап удосконалення житлового законодавства України розпочався з прийняттям Цивільного кодексу України від 16.01.2003 [6], котрий урегулював інститут найму (оренди) житла, набуття й утрати права власності на житло тощо.

Без створення ефективного механізму збільшення площі житлового фонду держава не здатна задовольнити конституційне право, яке втілюється в цивільно-правовому законному інтересі на житло кожного громадянина. Деякими такими механізмами є діяльність будівельного кооперативу, інвестування в житло, придбання житла в кредит, залучення коштів (як кредитних, так і коштів громадян) у будівництво житла.

Так, іпотечне кредитування значною мірою більш поширене на ринку банківських послуг: кожний банк, у тому числі державний банк "Укргазбанк", пропонує різноманітні умови для отримання кредиту на придбання вторинного чи первинного житла [7]. У свою чергу, нездатність виплачувати проценти й "тіло" іпотечного кредиту призводить до звернення стягнення на предмет іпотеки в рахунок погашення заборгованості за кредитом.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24.10.2012 № 967 затверджена програма "Доступне житло" [8], яка покликана забезпечити деякі категорії громадян України через декілька банківських установ пільговими кредитами за заниженими процентними ставками, що сприятиме реалізації конституційного права на житло.

Раніше більш поширеним механізмом реалізації права на житло була приватизація державного житла. Але приватизації житла передує отримання державою права власності на житло, в іншому випадку буде відсутній предмет приватизації. Тобто держава має бути посередником, який отримує від забудовника житло й передає громадянам. Для зменшення навантаження на державу створено Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву [9], завданням якого є створення умов для самостійного задоволення громадянами своєї потреби в житлі.

Тож можна дійти висновку, що нині є декілька механізмів реалізації громадянами конституційного права на житло, держава створює механізми, за яких вона усувається від цього процесу.

Отже, є підстави стверджувати, що до 2016 року включно житлове законодавство України було зорієнтовано на створення організаційно-правових підстав для самостійного створення громадянами житла та мінімізації втручання держави. Виняток становлять випадки купівлі державою житла, інвестування в завершення будівництва недобудованих об'єктів тощо.

Набрання чинності Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, від 27.06.2017 [10] розпочало новий етап формування житлового законодавства України, стратегія якого має узгоджуватися з актами Європейського Парламенту, Європейської Комісії тощо. Саме набрання чинності цією Угодою варто вважати "точкою біфуркації" в генезисі житлового законодавства України. Отже, на третьому етапі необхідно не лише завершити налаштування житлового законодавства до умов вільного ринку, а й адаптувати законодавчий процес до правових засад Європейського Союзу.

Як зазначається в монографії "Економічні, соціальні і культурні права" [11], захист економічних прав (запобігання бідності й бездомності) та соціальних прав (на соціальний захист тощо) є принципами, на яких будується нормативно-правове забезпечення в Європейському Союзі.

Якщо вітчизняна наука розглядає житлові права як цивільні права (а отже, майнові чи немайнові), то автори А Ейде (Норвегія), К. Краузе (Фінляндія), А. Розас (Бельгія) [11] аналізують житлові права як права людини, а саме соціальні та економічні, і їх захист у Європейському Союзі.

Утілення такого підходу в законодавстві України може слугувати базисом для інтенсифікації розвитку житлового законодавства.

У зазначеній монографії акцентується увага на зобов'язанні держави реалізовувати право громадян на доступне житло [11, с. 154]. Необхідність правового забезпечення права на достатнє й доступне житло підкреслюється і Європейським судом з прав людини, незважаючи на те що Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод не містить поняття "права на житло" в досліджуваному контексті. Проте, виходячи з важливості цього інституту та наявності міжнародних зобов'язань держав,

Європейський суд з прав людини пов'язав право на достатнє й доступне житло з "правом на приватне та сімейне життя - стаття 8" і "правом на спокійне користування майном - стаття 1 Першого Протоколу". Такий висновок здійснено судом було у справі "Аквідар та інші проти Туреччини" [11, с. 155].

Одним із орієнтирів для подальшого розвитку житлового законодавства України може бути справа "Меллагер та інші проти Австрії": у справі зазначається, що для забезпечення доступності житла уряд Австрії встановлює граничні (максимальні) ціни оренди житла. Заявники стверджували, що таким регулюванням Республіка Австрія втручається у права власників житла, дискримінуючи їх на користь наймачів [11, с. 156-157]. Проте Суд дійшов протилежного висновку й визнав, що таке обмеження є справедливим.

Оглядаючи загальний стан забезпечення житлових прав громадян, Скотт Леккі доходить висновку, що нині у світі є два напрями правового забезпечення житлових прав, що суперечать один одному. На думку С. Леккі, Сполучені Штати Америки "очолили боротьбу проти житлових прав громадян", а уряди європейських країн, беручи участь у багатьох різноманітних міжнародних договорах (зокрема Європейській соціальній хартії 1996 р.), намагаються якомога більш повно забезпечити право громадян на житло (Швеція, Норвегія, Ірландія тощо) [11, с. 159-165].

З огляду на те, що Україна тісно співпрацює з обома сторонами, їй необхідно визначити засади, які втілюватимуться в законодавстві. Тому важливо продовжувати вдосконалення законодавства України, ґрунтуючись на високих стандартах дотримання соціальних та економічних прав людини.

Хоча розвиток житлового законодавства УРСР, деяких сучасних Європейських країн (Австрія, Норвегія) може видаватися дуже привабливим, необхідно погодитися з твердженням, що зобов'язання держави не повинні бути абсолютними, охоплювати абсолютно всю повноту права на житло. Проте таке обмеження не можна розуміти тією мірою, якою це стверджує Раджіндар Сачар: "Держава не повинна покладати забезпечення цього права ні на вільний ринок, ні на себе; держава не повинна будувати житло для всього населення; держава не повинна надавати житло безоплатно; право не буде забезпечуватися однаково й усюди тощо" [11, с. 148]. Погляд Р. Сачара є саме тим крайнім випадком, коли, як кажуть, винятки роблять правило відомим.

Аналізуючи таку позицію, варто провести аналогію із Цивільним кодексом України: норма, через яку договір втрачає сенс для особи, може бути визнана недійсною, а тлумачення норми не має позбавляти її сенсу. Отже, звертаючись до аналогії права, вважаємо, що позиція Р. Сачара є хибною.

Оглядаючи різні підходи до забезпечення права на житло, необхідно зазначити, що сьогодні відбувається "конфлікт концепцій", які можна умовно визначити так:

1. Концепція тотального захисту права на житло (наприклад, для якомога масштабнішого забезпечення громадян житлом надавалися "комунальні квартири", площі в гуртожитках тощо).

2. Концепція відносного захисту права на житло (наприклад, держава сприяє будівництву житла, зокрема, шляхом інвестицій у будівництво житла тощо).

3. Концепція обмеженого, вимушеного захисту права на житло (наприклад, у США право на житло обмежується за змістом до концепції недоторканності житла).

Отже, держава Україна вимушена відмовитися від концепції тотального захисту права на житло та перейти до іншої, більш поширеної у світі, зокрема в Європейському Союзі. Нині на третьому етапі розвитку житлового законодавства Україні необхідно не лише зберегти ті "атавізми", які покращують ступінь соціальної захищеності громадян України, а й повною мірою уподібнити її житлове право до концепції житлового законодавства, поширеного в Європейському Союзі, а не США (оскільки саме з Європейським Союзом відбуваються інтеграційні процеси).

Висновки

Україна успадкувала від законодавства УРСР значний масив норм права, що забезпечують реалізацію права громадян на житло. У зв'язку з масовою приватизацією забезпечення прав власників і користувачів приватного житлового фонду набуло більшого значення та поширення, порівняно з державним чи комунальним житловим фондом.

Незважаючи на таку зміну пропорцій предмета регулювання, правові гарантії для кожного "сегмента" повинні не лише зберігатися, а й розвиватися.

У зв'язку з цим наступним етапом розвитку житлового законодавства має стати не лише виконання умов Угоди про асоціацію, а й утілення європейських стандартів соціальних та економічних прав людини, розуміння державного забезпечення права на житло не як атавізму часів УРСР, а як окремого прикладу права людини. Варто зберегти ті права, гарантії й обов'язки сторін, інститути права, в межах яких згадані права, обов'язки та гарантії існують, що позитивно відрізняють українське законодавство від зарубіжних аналогів (як казав відомий поет: "І чужого навчайтесь, і свого не цурайтесь").

Список використаних джерел

1. Житловий кодексу Української РСР від 30.06.1983 № 5464-X // Відомості Верховної Ради УРСР - 1983. - № 28.

2. Про правонаступництво України: Закон України від 12.09.1991 № 1543--XII // Відомості Верховної Ради України. - 1991. -- № 46.

3. Основи житлового законодавства Союзу РСР і Союзних республік від 24.06.1981 № 5150--X // Відомості Верховної Ради СРСР -- 1981. -- № 26.

4. Декларація про державний суверенітет України від 16.07.1990 № 55--XII // Відомості Верховної Ради УРСР -- 1991. -- № 31.

5. Про приватизацію державного житлового фонду: Закон України від 19.06.1992 № 2482--XII // Відомості Верховної Ради України. -- 1992. -- № 36.

6. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 № 435-^ // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 40.

7. Умови кредитування [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ukrgasbank.com/private/credits/ipotek_ credit/ipoteka_credits/.

8. Про затвердження Державної програми забезпечення молоді житлом на 2013-2017 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2012 р. № 967 // Урядовий кур'єр. - 2012. - 27 листопада.

9. Офіційний сайт Державного фонду сприяння молодіжному житловому будівництву електронний ресурс [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.molod-kredit.gov.ua/.

10. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, від 27.06.2017 // Офіційний вісник України. - 2014. - № 75.

11. Економічні, соціальні й культурні права / [А. Ейде, К. Краузе, А. Розас та ін.]. - Одеса: АО Бахва, 2006. - 727 с

Размещено на Allbest.ru