Оранизационно-правовые основы стратегического государственного управления в Японии

Кроме того, административная реформа должна усилить влияние "политиков" над "бюрократами". Следствием этого является заметное усиление роли заместителей министра, являющихся политическими назначенцами.

Наконец, административная реформа предусматривает значительное сокращение числа министерств и ведомств, повышение степени "прозрачности" и "открытости" административного процесса, в том числе и в министерском звене публичной администрации.

Источники правового регулирования организации и деятельности министерств и ведомств. Конституция Японии не затрагивает вопросов деятельности министерств и ведомств. Отдельные ее статьи (ст.66, 68, 75 и др.) регулируют вопросы, связанные с порядком назначения государственных министров, требованиями, предъявляемыми к ним, привлечением министров к судебной ответственности и т.д.

Среди законов, которыми регулируется исполнительная власть в целом и деятельность министерств в Японии, выделяется группа так называемых основных законов. К ним относятся Закон 1947 г. о кабинете министров, Закон 1948 г. об организации государственного управления, Закон 1998 г. об административной реформе центрального правительства. Общее количество министерств в Японии устанавливается Законом 1983 г. об административной организации государства.

К разряду обычных законов относятся законы о статусе министерств и ведомств (так называемые законы об учреждении - сэтти хо), в которых устанавливаются структура, штаты, основные задачи центральных органов публичной администрации, механизмы межведомственной координации, а также многочисленные законы об отраслевом регулировании. Таким образом, деятельность только одного министерства (например, Министерства внешней торговли и промышленности) может регулироваться более сотней законов.

Законы об учреждении министерств и иных правительственных органов (сэтти хо) представляют собой существенную особенность правового регулирования централизованной публичной администрации в Японии. Как известно, в Великобритании и Франции правом формировать правительственную структуру наделяется глава правительства. В США для этого необходимо распоряжение правительства, одобренное законодателями. Японскую практику регулирования на законодательном уровне сферы компетенции министерств и отдельных правительственных органов следует рассматривать как важную юридическую гарантию отхода от положения, господствовавшего в довоенный период, в соответствии с которым административные органы рассматривались исключительно как инструменты реализации воли императора.

Статус обычных законов имеют практически все законодательные акты, принятые в развитие и во исполнение Основного закона об административной реформе центрального правительства. В июле 1999 г. парламент принял пакет законодательных актов, известных в Японии как "законы о реформе центрального правительства". В него вошли 17 законодательных актов, среди которых было более десяти законов об учреждении новых министерств. В декабре 1999 г. парламент принял уже свыше тысячи (!!!) законов, регулирующих отдельные вопросы реализации административной реформы центрального правительства, большинство из которых касались изменений названий министерств и ведомств, их статуса, структуры и т. д.

Состав министерского звена. В настоящее время министерское звено управления в Японии включает следующие министерства: 1) общих дел (внутренних дел и коммуникаций); 2) юстиции; 3) иностранных дел; 4) финансов; 5) образования, культуры, спорта, науки и технологий; 6) здравоохранения, труда и благосостояния; 7) сельского хозяйства, лесов и рыболовства; 8) экономики, торговли и промышленности; 9) земель, инфраструктуры и транспорта; 10) по вопросам окружающей среды. В 2007 году перечень министерств пополнился еще одним, одиннадцатым министерством. Им стало министерство обороны. http://www.kantei.go.jp/foreign/hatoyama/meibo/daijin/index_e.html В послевоенной истории Японии такое министерство никогда не создавалось. Статья 9 Конституции Японии, прозванная пацифистской, закрепляет, что в Японии "никогда впредь не будут создаваться сухопутные, морские и военно-воздушные силы, равно как и другие средства войны". Однако возрастание террористической угрозы во всем мире и усиление напряженности на Дальнем Востоке и в Азиатско-Тихоокеанском регионе (ядерные испытания и военные приготовления Северной Кореи и Китая и т.д.) со всей остротой поставили вопрос о трансформации существовавшего ранее Управления национальной обороны в министерство обороны. Такое преобразование было юридически оформлено и вступило в законную силу 9 января 2007 г. Закон о преобразовании Управления национальной обороны в министерство обороны изменил не только организационно-правовую основу военного управления, но и изменил характер японских вооруженных сил. Если раньше они выступали исключительно как силы самообороны, то теперь закон предоставляет Японии возможность использовать вооруженные силы за рубежом.

В целом административная реформа привела к уменьшению числа министерств. Многие ранее существовавшие управления и министерства были слиты, их функции перераспределены и уточнены.

Слияние министерств и ведомств в результате административной реформы приводит к появлению "суперминистерств" с чрезвычайно широкими и разнообразными функциями.

Так, на базе ранее существовавших министерства строительства, министерства транспорта, управления развития Хоккайдо, управления государственной территории было создано министерство земель, инфраструктуры и транспорта, к задачам которого отнесены вопросы комплексного и систематического освоения государственной территории, регионального развития, жилищной политики, развития земельных и водных ресурсов, туризма, развития всех видов транспорта и обеспечения безопасности на нем и т.д.

На базе ранее существовавших министерства по делам самоуправления, министерства связи, а также входившего в состав канцелярии премьер-министра управления общих дел возникло министерство общих дел. Вновь созданное министерство отвечает за планирование мероприятий по совершенствованию системы государственной службы, административной структуры и дальнейшему проведению административной реформы; регулирование отношений центральных органов власти с органами местного самоуправления, оказание содействия децентрализации публичной власти; формирование политики в сфере информационных коммуникаций, развитие цифрового вещания, телевидения, радио, почты; управление службой статистики и т.д.

Министр и его заместители. Возглавляет министерство министр (дайдзин). Его статус определяется как нормами конституции, так и законами, являющиеся источниками административного права.

Конституция устанавливает ряд существенных требований к министру как члену правительства, определяя "политическую составляющую" статуса министра. Так, не менее половины министров кабинета должны быть депутатами парламента (на практике депутатами парламента является подавляющее большинство членов кабинета министров). Члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Термин "гражданское лицо" (буммин), впервые появившийся в послевоенной конституции как буквальный перевод английского civilian, понимается в одном из следующих трех значений: а) лицо, не состоящее на военной службе; б) не бывшее в прошлом профессиональным военным; в) не являющееся носителем милитаристской идеологии.

Назначение государственных министров производится премьер-министром. Что касается императора, то он лишь подтверждает эти назначения, издавая соответствующие указы.

Конституция наделяет премьер-министра правом по своему усмотрению отстранять министров от должности (ст. 68). На практике японские премьер-министры довольно часто используют это конституционное полномочие. Премьер-министр может возложить на себя обязанности любого из министров либо поручает их исполнение другому министру, когда кто-либо из министров оставил свой пост.

Административно-правовые полномочия министра установлены в Законе об организации государственного управления. К ним относятся: общее руководство министерством и надзор за работой персонала; разработка законопроектов в своей области управления и представление их премьер-министру для обсуждения на заседаниях кабинета; издание министерских приказов (сёрэй), уведомлений, инструкций, циркуляров; руководство деятельностью местных филиалов министерств и ведомств и надзор за их работой (ст. 10-12, 14, 15).

Каждый министр имеет от одного до трех заместителей (фуку-дайдзин), назначаемых и идущих в отставку по представлению министра. Заместители помогают министру в осуществлении его полномочий и замещают его в его отсутствие.

Из числа депутатов парламента по представлению министра может быть назначено от одного до трех парламентских заместителей (так называемых политических советников - сэймукан), которые, как и заместители министра, участвуют в формировании политического курса в соответствующей сфере государственного управления, но при этом нацелены преимущественно на организацию и осуществление контактов министра с парламентом. Учреждение поста парламентских заместителей министра было призвано, с одной стороны, расширить влияние депутатов парламента в правительственных кругах, а с другой стороны - активизировать участие представителей исполнительной власти в работе законодательного органа власти.

Наконец, в каждом министерстве учреждается пост административного заместителя министра (дзиму-дзикан), в задачу которого входит обеспечение слаженной работы всех звеньев аппарата министерства, контроль за работой внутренних подразделений министерства и его "внешних" органов, филиалов и территориальных органов министерства.

Парламентские заместители при отставке правительства, как правило, лишаются своих должностей. Административные заместители оставляют свою должность в соответствии с правилами прохождения государственной службы.

Министр может иметь личных секретарей (хисёкан), численность которых устанавливается правительственным указом. Личные секретари министра выполняют обычно личные поручения конфиденциального характера. Они также могут оказывать помощь в работе отдельных структурных подразделений министерства.

Структура министерства. Практически все министерства в Японии построены однотипно. Министерство состоит из секретариата (камбо), бюро (кёку), департаментов (бу) и секций (ка). Задачи и функции внутренних подразделений министерства формулируются, как правило, в соответствующих нормативных актах правительства.

Секретариат министра - орган, координирующий работу министерства, в состав которого входят личные секретари министра. Важнейшими функциями секретариата являются планирование и координирования деятельности министерства, международные связи, организация документооборота, решений важнейших кадровых и финансовых вопросов. Секретариат министра обеспечивает также связь министра с парламентом, прессой, занимается вопросами составления финансового баланса, ведения бухгалтерского учета, управления собственностью, строительства и ремонта, развития информационных систем и т.д.

Все секретариаты министров связаны друг с другом и с секретариатом кабинета (правительства), а также с постоянными комитетами парламента и органами правящей партии. Благодаря системе секретариатов в японской публичной администрации объединяется "политическое" и "административное" в государственном управлении.

Бюро представляет собой структурное подразделение министерства высшего уровня. Так, например, в министерстве экономики, торговли и промышленности учреждены шесть бюро: экономической и промышленной политики; внешнеторговой политики; торгового и экономического сотрудничества; промышленной технологии и экологии; обрабатывающей промышленности; торговой и информационной политики.

Секретариаты министра и бюро в свою очередь состоят из секций - более мелких структурных подразделений. Например, в бюро внешнеторговой политики министерства экономики, торговли и промышленности созданы следующие секции: торговой политики; информации и обследований; международных экономических вопросов; регионального сотрудничества; Америки; Европы, Среднего Востока и Африки; Азии и Океании. Внутри секции могут создаваться сектора.

В структуру министерства включены так называемые сопутствующие органы - комиссии, учреждения, а также специальные органы, создаваемые в соответствии со ст. 8 Закона об административной организации государства и призванные исследовательскую и консультационную деятельность и предоставлять различного рода услуги. В сопутствующих органах представлены ученые и специалисты, имеющие высокий уровень квалификации в соответствующей области, представители предпринимательских кругов, местного самоуправления и т.д.

Особое место среди сопутствующих органов занимают комиссии Комиссии (комитеты), создаваемые в министерствах в соответствии со ст. 3 Закона об административной организации государства в качестве "сопутствующих органов", называются по-японски "иинкай", так же называется и один из двух видов "внешних органов" министерства, создаваемый в соответствии со ст. 8 того же Закона. В японской литературе во избежание путаницы первые стали называть "комитетами третьей статьи" (в переводе на англ. - Commission), вторые - "комитетами восьмой статьи" (в переводе на англ. - Council),, создаваемые "для исследования важных вопросов, рассмотрения административных жалоб и других важных дел, когда требуется коллегиальное управление людей, обладающих знаниями и опытом" (ст.8 Закона об административной организации государства) Цитируется по: Государственные органы исполнительной власти Японии: Справочник. М., 2004. С. 38.. Иногда такие органы могут иметь особые названия - советы, конференции, инспекционные советы и т.д.

Одни комиссии специализируются на подготовке различного рода рекомендаций по запросу правительства или соответствующего министра (Консультативный совет по социальному обеспечению министерства благосостояния и труда, Комиссия по финансовой системе министерства финансов и т.д.), другие - на рассмотрении жалоб (Комиссия по рассмотрению апелляций по таможенным делам министерства финансов, Совет по проверке тяжб о компенсации ущерба от ядерной энергетики министерства просвещения и науки и т.д.), третьи - на предоставлении услуг практического характера, как-то: лицензирование, тестирование и т.п. (Административная комиссия мер и весов министерства экономики и промышленности, Ветеринарная комиссия министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства, Комиссия по утверждению учебной литературы министерства просвещения и науки и т.д.).

Учреждения как сопутствующие органы министерства учреждаются для осуществления экспериментальной и аналитической деятельности, для учебы, повышения квалификации и т.д. (например, Центральная лаборатория таможенного досмотра министерства финансов, карантинные пункты министерства благосостояния и труда, Институт повышения квалификации министерства иностранных дел).

Специальные органы министерства учреждаются в случае особой необходимости на основе специальных законов. Так, специальным органом министерства юстиции является Генеральная прокуратура, для министерства финансов это - Монетный двор и Печатный двор, министерства иностранных дел - посольства, дипломатические миссии, консульства и т.д.

Местные отделения и филиалы министерства отвечают за реализацию политики министерства на местах (местными отделениями и филиалами министерства финансов являются региональные финансовые бюро, местные финансовые отделения и офисы, таможни, для министерства благосостояния и труда это - префектуральные бюро по труду и т.д.).

"Внешние органы" министерства. При некоторых министерствах создаются "внешние органы" (гайкёку)- управления (тё) (например, Пожарное управление при министерстве общих дел, Патентное управление при министерстве экономики, торговли и промышленности, Управление государственных налогов при министерстве финансов) и комитеты (иинкай) (например, при министерстве общих дел действует Комитет по справедливым и честным сделкам - орган антимонопольного регулирования, созданный еще в 1947 г., при министерстве здравоохранения, труда и благосостояния создан Центральный комитет по трудовым отношениям).

Создание при министерствах в качестве их "внешних органов" управлений и комитетов предусмотрено Законом об административной организации (ст.3). При этом "внешние органы" в отличие от самого министерства не являются органами, непосредственно подчиняющимися кабинету; их руководители не вправе напрямую, минуя соответствующего министра, обращаться в правительство.

Создание комитетов и управлений при министерствах позволяет "разгрузить" министерства, позволить министерствам сконцентрироваться преимущественно на задачах планирования политики в соответствующей сфере управления, а "внешним органам" заняться вопросами претворения в жизнь министерской политики. Кроме того, на управления и комитеты возлагается решение таких задач, которые требуют от органа публичной администрации максимальной политической нейтральности и беспристрастности.

Комитеты и управления, создаваемые как "внешние органы" министерства, следует отличать от одноименных структурных подразделений министерства, относящихся по японской терминологии к "сопутствующим органам". Первые называются иначе "органами третьей статьи" (речь идет о ст. 3 Закона об административной организации государства), а вторые - "органами восьмой статьи".

Права, функции и организация каждого из "внешних органов" устанавливаются специальными законами.

Комитет возглавляет председатель, руководителем управления является генеральный директор, иначе называемый начальником (тётё).

Так, председатель и члены комитета по честным и справедливым сделкам, учрежденного в соответствии с Антимонопольным законом, назначаются премьер-министром с согласия обеих палат парламента.

В структуре комитетов и управлений также выделяются внутренние подразделения, сопутствующие органы, а в ряде случаев - местные отделы и филиалы. При этом структура "внешних органов" министерства - управлений и комитетов - отличается известной спецификой. Так, например, в отличие от министерств, где имеется сложная структура "внутренних органов", в большинстве комитетов создаются только исполнительные секретариаты или общие исполнительные секретариаты.

Персонал министерств и ведомств. Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными изменениями и дополнениями - основной источник правового регулирования государственной службы в Японии. Кроме того, нормы, регулирующие отношения по государственной службе, содержатся в законах о кабинете министров и об административной организации государства, в многочисленных так называемых законах об учреждении министерств и ведомств. Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала (дзиндзи ин) при кабинете министров.

Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников "обычной службы" и работник "особой службы".

Основанием для отнесения государственных должностных лиц к особой службе (токубэцу секу) является то обстоятельство, что они направляются на работу без экзамена на чин и получают жалованье в размерах, не связанных со стандартной шкалой жалований, установленной для служащих, занятых на обычной службе.

В Законе о государственных служащих четко определен круг должностных лиц, находящихся на особой службе. На них не распространяются предписания и правовые нормы, регулирующие прохождение обычной службы. На особой службе состоят, как правило, сменяемые служащие: премьер-министр, министры, парламентские вице-министры, личные секретари министров и т.д.

Основная масса чиновничества занята на обычной службе, применительно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований.

Служебное положение государственных служащих определяется должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом. Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов. Разряд чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения государственного служащего к конкретному рангу и разряду осуществляется Советом по делам персонала.

Оплата труда чиновника производится в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответствующих постановлений кабинета. Размеры жалованья жестко регламентируются специальной шкалой, установлений Законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе.

Выплата вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты поправок в законы об изменении системы должностных окладов.

Государственная служба в Японии сопряжена со значительными физическими перегрузками, частыми переработками, вызванными, среди прочего, ограниченностью штатов. В связи с этим была утверждена система выплаты компенсаций за ущерб здоровью, понесенный в период выполнения служебных обязанностей.

Высшую категорию работников обычной службы составляют лица, получающие жалованье за административную работу (гёсэйсёку хокю). В эту категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой (дзиму сёкуин) и трудом, требующим специальных профессиональных знаний (гинорому сёкуин).

На государственной службе действует характерная для Японии система "пожизненного найма", предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации ². Практика пожизненного найма заключается в том, что администрация предприятия принимает на работу выпускников учебных заведений, обучает их в профессиональном отношении и заинтересовывает их работать на данном предприятии практически до выхода на пенсию. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одной из характерных черт государственной службы в Японии, связанной с системой "пожизненного найма", выступает отсутствие межведомственных перемещений чиновников при частых (один раз в два-три года) перемещениях чиновников внутри ведомства.

На государственной службе работают до предельного возраста выхода на пенсию (по общему правилу это 60 лет). Для работников особой службы предельный возраст нахождения на службе не установлен.

Акты министерств и ведомств. Значительную часть актов управления составляют министерские приказы. Кроме того, министры, руководители бюро, департаментов и другие должностные лица могут издавать ведомственные циркуляры. Они, как правило, не являются источниками административного права, поскольку не содержат новой нормы и интерпретируют для нижестоящих должностных лиц положения законов и различных подзаконных актов.

При принятии нормативных актов административными органами существенное значение имеет мнение, высказываемое по этому поводу консультативными органами, формируемыми при органах управления.

Для японской модели принятия административных решений в большей степени характерен патерналистский, нежели иерархический, принцип построения. Сформировавшиеся процедуры министерского правотворчества приводят обычно к "размыванию" ответственности конкретных лиц, участвующих в процессе их принятия.

Краеугольным камнем административного процесса в Японии является консенсус. Единодушие в Японии ставится выше голосования большинством. При этом консенсус по-японски опирается не столько на наличие согласия, сколько на отсутствие возражений.

Формирование консенсуса достигается благодаря наличию в японском административном процессе специальных механизмов, обеспечивающих консолидацию позиций по конкретному вопросу среди чиновников, участвующих в принятии административного решения. Наиболее значимыми являются два подобных механизма - ринги и нэмаваси.

Термин "ринги" впервые был использован официально в 1876 г. в Законе о статусе Государственного банка. Ринги означает документ, "почтительно подаваемый снизу-вверх для согласования". Система ринги предполагает, что документ с проектом административного решения проходит согласование по определенному субординационному порядку. Каждый чиновник, имеющий отношение к данному вопросу, ставит на документе оттиск своей личной печати в подтверждение того, что документ был с ним согласован ¹.

Существуют два основных метода ринги:

1) метод обезличенного согласования;

2) метод персонифицированного согласования.

Метод обезличенного согласования предназначен для решения, как правило, наименее важных, рутинных вопросов. Он предполагает согласование документа внутри ведомства в порядке, установленном специальной ведомственной инструкцией.

Метод персонифицированного согласования используется при решении административных вопросов, затрагивающих широкий круг общественных интересов и сферу компетенции сразу нескольких подразделений министерства или ведомства. В этом случае исполнитель лично относит документ по всем заинтересованным структурам министерства или ведомства.

Система ринги позволяет обеспечить коллегиальность при выработке административного решения. Она в максимальной степени учитывает мнение всех компетентных чиновников конкретного ведомства и придает этому процессу документированную форму.

Следует отметить, что применение системы ринги приводит к значительному замедлению административного документооборота, особенно в случае применения метода обезличенного согласования. Иногда чиновники, не желая открыто оппонировать проекту административного решения, намеренно надолго оставляют у себя проект решения (обструкция по-японски).

Использование системы ринги обостряет проблему межведомственной разобщенности. Ориентированная на консолидацию позиций по конкретному вопросу в рамках одного ведомства, она не способна устранить конфликтные ситуации, когда интересы данного ведомства вступают в противоречия с интересами другого ведомства.

Нэмаваси ("окучивание корней") - другой известный прием внутригруппового согласования позиций, применяемый на стадии подготовки административного решения. Цель нэмаваси состоит в том, чтобы обеспечить единство мнений внутри "своего круга" по конкретному вопросу для принятия окончательного решения в рамках формализованной встречи (совещания)². От западных методов принятия решений японская система нэмаваси отличается тем, что она нацелена не только на достижение формального единства мнений по конкретному вопросу, но и на поддержание среди чиновников, участвующих в процессе принятия административного решения, духа единения и корпоративной солидарности. Японские исследователи отмечают, что главным в нэмаваси является не столько цель, сколько сам процесс.

Организационные формы нэмаваси, используемые при принятии административных решений, могут быть самыми разнообразными: личный обход всех заинтересованных структур младшим чиновником, рассылка различных справочных материалов, проведение совещаний, семинаров и информационных форумов. Важной формой нэмаваси является неформальное общение между чиновниками во внерабочее время. При этом какая бы конкретная форма нэмаваси ни использовалась, всей процедуре проработки административного решения свойственна полная конфиденциальность и "непрозрачность" для контроля. В этом проявляется свойственная японской административной и политической культуре нелюбовь к публичным формам обсуждения тех или иных проблем.

Таким образом, вся подготовительная работа по выработке административного решения остается в тени, на публике происходит лишь само оглашение принятого решения.

При этом действует общее правило, в соответствии с которым чем больше времени уходит на согласование и "утряску" вопроса, тем меньше времени требуется на его официальное принятие. На

официальное обсуждение и принятие вопросов, которые были хорошо проработаны, требуется подчас всего несколько минут. И никакой ожесточенной полемики, и сенсационных заявлений для прессы.

В сфере государственного управления экономикой активно применяется административное руководство (гёсэй сидо), которое предполагает заключение неформальных соглашений по экономическим вопросам между государственным органом (должностным лицом), с одной стороны, и корпорацией, группой корпораций или отдельным предпринимателем - с другой. Распространенной формой административного руководства являются неформальные соглашения между заинтересованными сторонами ("джентльменские" соглашения).

Хотя административное руководство и не имеет обязательной силы, оно является весьма эффективным средством воздействия публичной администрации на частный сектор. Объясняется это прежде всего тем, что административное руководство соответствует интересам и пожеланиям промышленных и торговых кругов.

Неформальный характер административного руководства со всей остротой ставит задачу создания в кадровой системе японского госаппарата специальных механизмов, снижающих степень риска сговора между чиновниками и предпринимателями. В этих целях используется, например, система постоянной (каждые два-три года) ротации служащих между подразделениями аппарата.

Предметом административного руководства в сфере экономики являются организация межфирменных соглашений об объемах производства, экспорта, ввода в действие мощностей, подготовка слияния фирм. Наиболее распространенной формой административного руководства выступают так называемые "рекомендации по сокращению производства" (сотан канкоку), даваемые компаниям в целях проведения антидепрессивной политики.

Понятие административного руководства уже давно укоренилось в административном праве Японии ³. Однако, несмотря на это, оно до сих пор не имеет своего законодательного определения. Существуют лишь доктринальные определения административного руководства. Так, профессор Токийского университета Хироши Шионо считает, что административное руководство представляет собой "совокупность предпринимаемых административными органами мероприятий, которые, даже не обладая силой юридического принуждения, оказываются способными побудить определенных лиц совершить те или иные действия в интересах государственного управления" Shiono H. Administrative Guidance // Public administration in Japan. Tokyo, 1984. P. 204..

В законах о статусе министерств в самой общей форме определяются основные формы административного руководства: рекомендации (канкоку), требования (ёсэй), советы (дзёгэн) и посредничество (тюкай). Не установлена четко процедура административного руководства. "Рекомендации" могут даваться в любой форме, в том числе устной. Это затрудняет судебное разбирательство противозаконных административных действий.

Активное использование неформальных процедур - одна из характерных черт административного права Японии. Однако в последние годы наблюдается тенденция постепенного отхода от практики неформального администрирования в пользу административных процедур, закрепленных на законодательном уровне.

Японская модель особняком стоит в ряду основных управленческих моделей Востока. Сохраняя свой национальный, восточный колорит, она демонстрирует оптимальный вариант сосуществования в едином механизме стратегического государственного управления заимствованных институтов западной демократии и публичной администрации и многовековых традиций японского общества, обусловливающих особенности их применения и функционирования.

Размещено на Allbest.ru