Размещено на http://www.allbest.ru/

Непосредственные формы реализации координационной функции

Одна из распространённых классификаций непосредственных форм управленческой деятельности предлагает подразделять их на правовые и неправовые Якуба О.М. Советское административное право. Общая часть: (учебник для юридических институтов и факультетов). Киев: Вища школа, 1975. С. 130; Административное право / Под ред.А.Е. Лунёва. С. 168; Административное право / Под ред.М.И. Еропкина. С. 166; Лазарев Б.М. Формы советского государственного управления. С. 7-8; Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 177; Бахрах Д.Н. Форма государственного управления. С. 27. . О неудачности такой терминологии обоснованное мнение высказано Б.М. Лазаревым Лазарев Б.М. Формы советского государственного управления. С. 6-7. и Ю.М. Козловым Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 177. , предложившими разделять виды непосредственных форм управленческой деятельности на влекущие за собой наступление определённых правовых последствий и не влекущие таких последствий. К числу не влекущих правовых последствий непосредственных форм управленческой деятельности все исследователи, допускавшие справедливость подобной классификации, относят разного рода организационные действия (организационные, организационно-технические, организационно-массовые мероприятия) и материально-технические операции.

В соответствии с точкой зрения, поддержанной многими учёными, влекущие правовые последствия непосредственные формы государственного управления это, прежде всего, издание нормативных актов государственного управления и издание ненормативных актов государственного управления Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса М.: Юридическая литература, 1968. С. 40-44; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. С. 16; Научные основы государственного управления в СССР. С. 351; Юсупов В.А., Волков Н.А. Указ. соч. С. 47; Ушаков А.В. Указ. соч. С. 23; Агеева Е.А. Формы управленческой деятельности исполнительных комитетов местных советов. М.: Юридическая литература, 1973. С. 8-9; Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 178. . Позиция других учёных заключается в использовании единого наименования - "издание субъектами государственного управления правовых актов", независимо от того, содержат эти правовые акты нормы права или индивидуальные властные предписания. Как правило, этот вид форм государственного управления именуется как "издание актов управления", "принятие правовых актов (решений)" Административное право / Под ред.А.Е. Лунёва. С. 168; Административное право. Общая и Особенная части / Под ред.М.И. Еропкина. С. 116; Лазарев Б.М. Формы советского государственного управления. С. 6; Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. С. 9; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для ВУЗов. М.: БЕК, 1996. С. 154. .

Представляется, что определять как различные виды форм государственного управления принятие (издание) нормативных актов и индивидуальных актов государственного управления нет достаточных оснований. Так же недостаточно точным представляется наименование этого вида форм государственного управления - "издание актов государственного управления". Во-первых, правовой акт, издаваемый (принимаемый) органом исполнительной власти (субъектом государственного управления) является актом этого органа независимо от его конкретного правового содержания. Во-вторых, управленческие решения должны иметь очевидное внешнее выражение. Устанавливая определённое правило поведения или предписывая действовать определённым образом конкретному лицу, орган исполнительной власти облекает свое властное веление в одну и ту же форму, предусмотренную законом или положением о нём - акт этого органа исполнительной власти, обязательный к исполнению независимо от конкретного содержания (в случае издания в пределах компетенции органа, ст.22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). В-третьих, деятельность администрации субъекта Российской Федерации по изданию (принятию) правовых актов является важным видом её деятельности, но данная деятельность может быть охарактеризована лишь как определённая процедура, необходимо предшествующая появлению акта администрации и не заменяющая акт администрации. Не всегда проект правового акта администрации становится актом, даже пройдя все необходимые этапы процедуры подготовки. Только акты администрации как властные веления, предписания, совершаемые в установленном порядке и влекущие определённые правовые последствия являются актами управления Васильев Р.Ф. Акты управления (вопросы теории). Иваново: ИГУ, 1987. С. 139 - 140. , то есть формой, в которую облекается управленческий замысел. Правовые последствия влекут только правовые акты, принятие которых предусмотрено законом и осуществлено в пределах компетенции принявшего их органа. Такой вывод подтверждается практикой. Например, в Новосибирской области утверждено специальное Положение, регулирующее порядок подготовки актов Главы администрации Новосибирской области. Данным положением предусматривается единый порядок подготовки правовых актов Главы администрации области и им не устанавливается каких-либо особых процедур для подготавливаемых актов нормативного или ненормативного содержания См. Положение, утв. Постановлением Главы Администрации Новосибирской области от 23. 09.1998 №572 "Об утверждении Положения о порядке разработки проектов постановлений и распоряжений Главы администрации Новосибирской области" // Не опубликовано. . По изложенным основаниям предлагается именовать данную правовую форму реализации координационной функции - "правовой акт органа государственного управления (исполнительной власти)".

В литературе предлагается дополнительно выделять такие виды форм государственного управления как административные договоры и совершение иных юридически значимых действий. При этом некоторые авторы предусматривают самостоятельное существование административных договоров в качестве формы государственного управления Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. С. 16; Лазарев Б.М. Формы советского государственного управления. С. 6-7; Бахрах Д.Н. Форма государственного управления. С. 27; Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 178. , а некоторые не предусматривают, предполагается включение административных договоров в число иных юридически значимых действий Административное право / Под ред.А.Е. Лунёва. С. 168; Административное право: Общая и Особенная части. / Под ред.М.И. Еропкина. С. 116; Научные основы государственного управления в СССР. С. 351; Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. С. 9; Юсупов В.А., Волков Н.А. Указ. соч. С. 47; Ушаков А.В. Указ. соч. С. 23; Агеева Е.А. Указ. соч. С. 8; Якуба О.М. Указ. соч. С. 130. .

Административный договор как одна из непосредственных форм государственного управления не относится к числу обделённых вниманием исследователей Елистратов А.И. Очерк административного права. М.: Госиздат, 1922. С. 95-101; Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. №10. С. 132-136; Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. №3. С. 40-45; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. С. 72-73; Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. №5. С. 28; Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. №2. С. 37-39; Дёмин А.В. Административные договоры. автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996; Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел. автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1997. . Несмотря на это, проблема административного договора не стала достаточно исследованной, многие вопросы остаются.

Автор специально посвящённого теории административного договора диссертационного исследования - А.В. Дёмин, определил заключение административных договоров в качестве одной из форм государственного управления Дёмин А.В. Административные договоры. С. 6. . Развитие этой мысли было продолжено им в вышедшей позже монографии Дёмин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск: Краснояр. гос. ун-т, 1998. С. 29. . Однако, придание административному договору статуса формы государственного управления является, на наш взгляд, необоснованно широким пониманием его. Административный договор по своей правовой природе есть соглашение двух и более сторон, определяющее порядок их совместной деятельности по реализации взаимозависимых и взаимосвязанных элементов компетенции в случаях, когда властных полномочий каждого из участников такого соглашения в отдельности недостаточно для осуществления управленческой деятельности Курашвили Б.П. О понятии административного договора. С. 53; Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 184. . То есть, административный договор призван согласовать действия двух или более субъектов государственного управления, обеспечить координацию их действий, создать необходимые условия для последующего осуществления управления. Деятельность же во исполнение заключённого договора каждой из его сторон регламентируется принимаемым ею правовым актом, в котором определяется, что конкретно будет осуществлено данной стороной во исполнение заключённого договора. На наличие тесной связи административного договора с нормами административного права (административные договоры основаны на этих нормах) и административными актами обращается внимание в исследовании А.А. Абдурахманова Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 7. . Например, администрацией Кемеровской области принято распоряжение, регулирующее порядок реализации соглашения, заключённого с Мингосимуществом России Распоряжение Администрации Кемеровской области от 26. 08.1998 №903-р “О реализации соглашения с Мингосимуществом России” // Не опубликовано. , а Правительством Республики Алтай на основании соглашений об информационно-правовом взаимодействии с ФАПСИ России разработана и утверждена программа “Правовая информатизация Республики Алтай” Постановление Правительства Республики Алтай от 09. 10.1997 №309 “Об утверждении программы “Правовая информатизация Республики Алтай" // Не опубликовано. . По нашему мнению, об административном договоре можно говорить не как об одной из форм государственного управления, а как об одной из форм координации. Сама сущность административного договора, предполагающая согласование воли равноправных участников, указывает на достаточно ограниченные возможности его применения в управлении. Для признания административного договора формой государственного управления должна существовать возможность реализации с его помощью любой функции государственного управления, любой функции администрации как органа государственного управления, поскольку один из важных признаков формы государственного управления - возможность служить средством реализации не одной, а многих или даже всех управленческих функций Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. С. 84. . Представляется, что эта форма непосредственной реализации координации наилучшим образом отвечает сущности возникающих между субъектами государственного управления горизонтальных управленческих отношений и её применение особенно ожидаемо в отношениях между органами исполнительной власти сложносоставных субъектов Российской Федерации в целях защиты прав личности и гражданина, повышения эффективности управления регионом в целом, а не в интересах одного из субъектов федерации Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 16. . Такой договор мог бы регулировать вопросы разграничения полномочий, механизм их реализации, отношения собственности, формирование общих программ и их финансирование, формы и способы разрешения разногласий Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. С. 146-147. . Интересы развития региона в целом превалируют именно в силу характерных отличий его от субъекта Российской Федерации - части территории России, обладающей общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 27; Нижник Н.Р. Указ. соч. С. 11; Пикулькин А.В. Система государственного управления. М.: Юнити-Дана, 2000. С. 91; Устинов А.А. Современный российский федерализм: конституционно-правовое регулирование. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 14. . Перспективность договорной формы регулирования взаимоотношений органов государственной власти показывает и зарубежный опыт, например США, где с помощью договоров строится взаимодействие между властями отдельных штатов и федеральным центром в целях решения проблем, важных для нескольких штатов одновременно Пискотина Р.М. О договорах между штатами США // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. Материалы Моск. совещ. / М.: ВНИИ системных исследований, 1981. С. 97-98. .

Представляет определенный интерес и вопрос о месте среди форм государственного управления иных юридически значимых действий, совершаемых субъектами государственного управления. К иным юридически значимым действиям следует относить действия, не являющиеся актами (нормативными или ненормативными) органов государственного управления или заключаемыми ими административными договорами, но влекущими в качестве своих последствий возникновение, изменение или прекращение государственно-управленческих отношений. Характерным моментом для проблемы иных юридически значимых действий является то, что в научной литературе предлагаются точки зрения, предусматривающие существование иных юридически значимых действий в качестве одного из самостоятельных видов форм государственного управления См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 40-44; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. С. 16; Научные основы государственного управления в СССР. С. 351; Лазарев Б.М. Формы советского государственного управления. С. 6; Якуба О.М. Указ. соч. С. 130; Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 178. . Однако, есть основания не считать иные юридически значимые действия одним из видов форм государственного управления. Данная позиция основывается на тезисе о тесной связи управления с подчинением воли одних лиц воле других лиц, оно всегда проявляется во властно-организующем воздействии субъекта государственного управления на определённый круг общественных отношений. Компетенция органов государственного управления, их властная организующая деятельность, находит свое внешнее проявление, прежде всего в принимаемых этими органами актах. Акты органов государственного управления содержат в себе нормы, регулирующие подведомственные им общественные отношения либо устанавливают, изменяют, прекращают конкретные управленческие отношения. Внесение изменений в принятые акты органов государственного управления возможно только принятием соответствующих актов этих же, либо вышестоящих органов государственного управления. Совершение юридически значимых действий не может правомерно изменить акт органа государственного управления, независимо от содержания этого акта. К числу иных юридически значимых действий следует относить, например, заключение договоров трудового и гражданско-правового характера, принятие жалобы гражданина и присвоение ей входящего регистрационного номера. В качестве исключения можно назвать регистрационную деятельность органов государственного управления, относящуюся к числу их функций, т.е. являющуюся составной частью их компетенции (регистрация граждан по месту пребывания и жительства, регистрация актов гражданского состояния и др.). Но это исключение только лишь подтверждает тезис о том, что иные юридически значимые действия органов государственного управления не являются непосредственной формой реализации управленческой деятельности, они могут быть связаны с процессом государственного управления, обеспечивать, обслуживать его.

Нельзя обойти вниманием вопрос о правовых средствах обеспечения координации (или координационных отношений). К числу таких средств В.А. Юсупов относит общеобязательные юридические акты, акты органов управления, непосредственно предписывающие установление регулятивных связей и административные договоры Юсупов В.А. Право и советское государственное управление. С. 196-203; Правовая организация территориального управления. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1984. С. 201. . Предложенный им перечень практически дублирует перечень непосредственных форм государственного управления, предлагаемый другими авторами - издание нормативных актов (установление общеобязательных норм), издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. С. 16; Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 178. Подобное совпадение, наряду с наличием аналогичных форм в различных сочетаниях у других авторов, позволяет сделать вывод о недопустимости смешения таких понятий как влекущая правовые последствия непосредственная форма реализации координации и правовые средства её обеспечения. На наш взгляд, о правовых средствах обеспечения координации можно говорить только после того, как координационному управленческому действию придана определённая форма, служащая его внешним проявлением. К их числу относятся все имеющиеся в арсенале государственного аппарата меры убеждения и принуждения, применение которых прямо или косвенно допускается законодательством в целях реального исполнения получившего уже свое внешнее проявление координационного управленческого действия.

Таким образом, анализ имеющихся взглядов на влекущие правовые последствия непосредственные формы реализации государственного управления позволяет сделать вывод о существовании только одной полноценной такой формы. Это - правовой акт органа государственного управления (администрации субъекта Российской Федерации), который может содержать в себе определённые правила поведения или индивидуально-конкретные предписания. Административный договор и иные юридически значимые действия не могут быть отнесены к непосредственным формам реализации государственного управления, в виду того, что они либо применяются для реализации одной функции государственного управления (органа государственного управления) - координации, либо в основном обслуживают процесс государственного управления. Правовой акт субъекта государственного управления и заключённый с его участием административный договор являются непосредственными формами реализации координационной функции, тогда как иные юридически значимые действия субъектов государственного управления обслуживают процесс реализации координационной функции, способствуют её осуществлению. Все непосредственные формы реализации координационной функции в той или иной степени используются в деятельности администрации субъекта Российской Федерации, её главы, иных органов и должностных лиц администрации, специальных координационных органов.

Правовое регулирование непосредственных форм реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Следует отметить различную степень правовой регламентации непосредственных форм реализации координационной функции, которая находится в зависимости от того, в деятельности какой из организационно-правовых форм координации предполагается использовать ту или иную непосредственную форму.

Непосредственные формы реализации координационной функции администрацией субъекта Российской Федерации в наибольшей степени подверглись правовой регламентации. Значительную роль в этом сыграло вступление в силу ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии со ст.22 данного федерального закона акты высшего исполнительного органа государственной власти и акты высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в пределах территории соответствующего субъекта федерации. Существенным условием их юридической силы является соответствие Конституции России, федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения России и субъектов Российской Федерации, актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, уставу и законам субъекта федерации. Однако, в том же федеральном законе есть упоминание об актах иных органов исполнительной власти и должностных лиц этих органов, об обязательности к исполнению которых указания нет П. 1 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". . Конкретизация положений федерального закона об актах государственной администрации субъектов Российской Федерации должна осуществляться законодателями субъектов федерации, в первую очередь, в Уставе (Конституции).

Конституция, Уставы субъектов Российской Федерации Сибирского региона, несмотря на вступление их в силу ещё в период действия Закона РФ "О краевом, областном совете народных депутатов, краевой, областной администрации", не оставили без внимания проблему правовых актов соответствующих администраций. Например, в Уставе Новосибирской области не предусмотрено отдельной статьи, регулирующей принятие администрацией правовых актов. В статье устава, посвящённой нормативным правовым актам Новосибирской области, упоминается о постановлениях администрации области как одном из видов нормативных правовых актов области, предусматривается подписание их главой администрации области П/п г) п. 1 ст. 58, п. 5 ст. 63 Устава Новосибирской области. . Несмотря на эти уставные положения, в практической деятельности органов власти Новосибирской области постановления администрации области отсутствуют, имеют место постановления и распоряжения главы администрации Новосибирской области См. например: Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 25. 05.1998 №321 "О подготовке объектов энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и обеспечения области топливом к отопительному сезону 1998/99 года" // Не опубликовано. . Издание постановлений Главы администрации Новосибирской области вместо постановлений Администрации области находится в противоречии с нормами устава Новосибирской области. В уставе области необходимо чётко определить, какие правовые акты принимаются администрацией, а какие - её главой, как того требует ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и строго придерживаться положений устава в повседневной деятельности администрации. Правительство Республики Алтай на основании и во исполнение Конституции Республики Алтай, республиканских законов, указов Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение Ч. 1 ст. 21 Закона Республики Алтай "О Правительстве Республики Алтай". . Высший орган исполнительной власти Кемеровской области принимает в пределах своих полномочий постановления и распоряжения П. 1 ст. 51 Устава Кемеровской области. . Администрация Иркутской области издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных актов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Иркутской области, актов Губернатора Иркутской области П. 2 ст. 38-1 Устава Иркутской области. , точно также как и Совет администрации Красноярского края, который по вопросам своей компетенции издаёт правовые акты в аналогичной форме П. 6 ст. 88 Устава Красноярского края. .

Вступление в силу ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" внесло некоторые коррективы в правовое регулирование вопросов непосредственных форм реализации координационной функции главой администрации субъекта Российской Федерации. В настоящее время допускается в Конституции, Уставе субъекта Федерации предусматривать возможность принятия постановлений или указов высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) и его распоряжений П. 1 ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". . В Конституциях, Уставах субъектов Российской Федерации Сибирского региона эти требования федеральных правовых норм находят отражение. Глава Республики Алтай, являющийся одновременно по должности Председателем Правительства республики, в пределах своих полномочий издаёт указы и распоряжения Ст. 119 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай. . Губернатор Омской области наделён полномочием издавать указы и распоряжения Ст. 59 Устава (Основного закона) Омской области. . Глава администрации Алтайского края по вопросам, входящим в его компетенцию, издаёт правовые акты в форме постановлений и распоряжений П. 1 ст. 86 Устава (Основного Закона) Алтайского края. . Глава администрации Новосибирской области, исходя из содержания устава Новосибирской области, не имеет полномочий на принятие самостоятельных правовых актов, однако фактически их принимает. Полномочия Губернатора Тюменской области позволяют данному должностному лицу издавать постановления и распоряжения во исполнение федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации П. 1 ст. 43 Устава Тюменской области. . В Томской области Глава администрации полномочен по вопросам, отнесённым к его ведению, принимать постановления и издавать распоряжения П. 1 ст. 80 Устава (Основного Закона) Томской области. . Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа, как высшее должностное лицо данного субъекта Российской Федерации, возглавляющее систему исполнительной власти округа, вправе временно исполнять полномочия Председателя Правительства округа и издавать в пределах своих полномочий постановления и распоряжения Ст. 45 Устава (Основного Закона) Ханты-Мансийского автономного округа; Ст. 13 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 24. 06.1998 №53-оз “О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа” // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 1998. №6. . Губернатор Красноярского края по вопросам своей компетенции издаёт указы и распоряжения П. 1 ст. 88 Устава Красноярского края. , а Губернатор Иркутской области - издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных актов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Иркутской области П. 1 ст. 38-1 Устава Иркутской области. . Представляется, что при конструировании конкретных статей в содержании Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации нет необходимости использовать формулировки "в пределах своих полномочий", "по вопросам, отнесённым к ведению", поскольку ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с достаточной степенью чёткости определил границы полномочности главы администрации - правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных актов Президента России, постановлений Правительства России, устава и законов данного субъекта Федерации П. 1 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". .

Ранее, в п.3 ст.40 Закона РФ "О краевом, областном совете народных депутатов, краевой, областной администрации" чётко определялось, что органы краевой, областной администрации непосредственно реализуют свои управленческие действия в приказах руководителей этих органов, издаваемых в пределах их компетенции. Вступление в силу ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" также внесло свои коррективы в правовое регулирование непосредственных форм реализации координации органами администрации края, области (иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации). Сами эти органы заменены иными органами исполнительной власти, формируемыми в конкретном субъекте Российской Федерации наряду с высшим органом исполнительной власти и высшим должностным лицом (руководителем высшего органа исполнительной власти) Ч. 1 ст. 2, п/п г) п. 2 ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". . О полномочности иных органов исполнительной власти в части принятия правовых актов можно сделать вывод только на основе логического толкования содержания п.1 ст.27 названного ФЗ, где они упоминаются вскользь, в связи с обязанностью прокурора субъекта Российской Федерации опротестовывать противоречащие Конституции России и федеральным законам, Конституции, Уставу и законам субъекта Российской Федерации правовые акты, принимаемые их органами государственной власти и должностными лицами этих органов. Следовательно, при формировании иных органов исполнительной власти, высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, основываясь на нормах Конституции, Устава (п.4 ст.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), может определять, какие правовые акты выражают вовне государственно-управленческую (а значит и координационную!) деятельность иных органов исполнительной власти данного субъекта Федерации, если это не определено в его конституции (уставе) и законах. Например, в п.6 ст.88 Устава Красноярского края установлено, что руководители иных органов исполнительной власти края по вопросам своей компетенции издают приказы, а п.3 ст.38-1 Устава Иркутской области ссылается на установление законом области форм правовых актов структурных подразделений администрации области и порядка их принятия. Руководители областных органов исполнительной власти Омской области в соответствии с федеральным и областным законодательством издают приказы Ст. 60 Устава (Основного Закона) Омской области. . Руководители органов администрации Томской области по вопросам своей компетенции издают приказы и распоряжения П. 1 ст. 80 Устава (Основной Закон) Томской области. . Республиканские ведомства Республики Алтай принимают нормативные правовые акты в форме инструкций, положений, правил и иных формах, которые утверждаются и вводятся в действие приказами руководителей ведомств, если иное не установлено Положением о республиканском ведомстве Ч. 4 ст. 9, ст. 16 Закона Республики Алтай от 02. 06.1999 №12-21 “О нормативных правовых актах Республики Алтай" (ред. от 15. 12.2000) // Звезда Алтая. №93. 10. 07.1999. . Правовыми актами Администрации Тюменской области являются приказы, инструкции, положения и иные акты руководителей её структурных подразделений п. 2 ст. 43 Устава Тюменской области. . Органы исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа могут издавать распорядительные ненормативные приказы, инструкции и иные акты п. 1 ст. 24 Закона Ханты-Мансийского автономного округа "О Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа". . В субъектах Российской Федерации Сибирского региона, несмотря на предоставленную им самостоятельность, в основном сохранилось традиционное, идущее от Закона РФ "О краевом, областном совете народных депутатов, краевой, областной администрации", определение форм правовых актов органов исполнительной власти.

Применение правового акта как непосредственной формы реализации координационной функции заместителями главы администрации края, области, председателя правительства республики, автономного округа, специальными координационными органами значительно ограничено. Существование самостоятельных правовых актов для этих организационно-правовых форм координации законодательными актами не предусматривается. Исключение составляют специальные координационные органы, действующие в соответствии с федеральными законами (о них упоминалось в предыдущем параграфе), и должностное лицо субъекта Российской Федерации, на которое Конституцией, Уставом или законом возлагается временное исполнение обязанностей высшего должностного лица соответствующего субъекта федерации П. 7 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". . Должностные лица органов исполнительной власти, к ним могут относиться и заместители главы администрации, губернатора субъекта Российской Федерации должны наделяться полномочием принятия правовых актов в соответствии с конституцией, уставом субъекта Российской Федерации П. 4 ст. 1, п. 1 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". . Самостоятельно создаваемые в недрах администрации субъекта российской Федерации специальные координационные органы не наделяются федеральными законами полномочиями применять для реализации координационной функции правовой акт. Своей деятельностью они могут подготовить принятие правового акта главой администрации субъекта Российской Федерации, но самостоятельное принятие ими правовых актов, обязательных к исполнению на соответствующей территории противоречит ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку возможность принятия таких актов исключительная прерогатива органов исполнительной власти и их должностных лиц (п.1 ст.27). Только в случае отнесения специальных координационных органов к иным органам исполнительной власти, принимаемые ими решения могут найти выражение в форме правового акта. Координационная деятельность специальных координационных органов должна находить свою непосредственную реализацию в неправовых формах - общеорганизационных действиях, материально-технических операциях. Например, регламентом Правительства Республики Алтай предусматривается, что решения координационных органов оформляются протоколами, а при необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, вносимых на рассмотрение последнего в установленном порядке П. 105 Регламента Правительства Республики Алтай. .

Административный договор, заключаемый между различными органами исполнительной власти в процессе осуществления ими своей компетенции, является непосредственной формой реализации управленческих действий координационного характера. Правовое регулирование использования данной непосредственной формы координации в практической деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствует как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Запрет на заключение договоров органами исполнительной власти в законодательстве отсутствует, полномочием подписания таких договоров наделено высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации П/п а) п. 7 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". . Административный договор, в отличие от правовых актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не носит обязательного характера (п.2 ст.22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Представляется, что к организационно-правовым формам координации, имеющим правовую возможность использовать письменный административный договор в своей деятельности, относятся высший орган исполнительной власти и иные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная позиция основывается на нескольких посылках. Во-первых, изучение нескольких административных договоров о сотрудничестве и взаимодействии в различных отраслях и областях государственного управления, заключённых Новосибирской областью в лице её высших руководителей с федеральными органами исполнительной власти показало, что все они прямо или косвенно предполагают в целях их исполнения совершение каких-либо действий каждой из участвующих в договоре сторон. Совершение тех или иных действий во исполнение заключённых договоров может осуществляться как в правовых, так и в неправовых непосредственных формах реализации координации. Например, п. п.2.1, 2.2, 2.3 Соглашения о намерениях Минтруда России и Администрации Новосибирской области от 28.07.2000г. (не опубликовано) предусматривают совершение сторонами во исполнение Соглашения определённых действий - реализация Федеральной целевой программы содействия занятости, долевое финансирование мероприятий этой программы, информирование Минтруда России о результатах реализации программы в Новосибирской области. Сходными представляются направления реализации Соглашения о сотрудничестве Роспатента и Администрации Новосибирской области от 02.06.2000 (не опубликовано) - разработка и осуществление комплекса мер, способствующих повышению изобретательской и инновационной активности, созданию единого информационного пространства; оказание помощи в сфере патентно-информационного обеспечения, в первую очередь по охране объектов интеллектуальной собственности; содействие установлению деловых связей в области инновационного менеджмента и правовой охраны интеллектуальной собственности, формированию и развитию инфраструктуры научной, инновационной и инвестиционной деятельности. Формами, в которых стороны Соглашения о взаимодействии в сфере культуры, искусства и кинематографии от 29.01.2001г. (Минкультуры России и администрация Новосибирской области, не опубликовано) согласились его реализовывать, являются рабочие группы, программы, проекты, планы мероприятий, которые в свою очередь должны утверждаться уполномоченными представителями сторон или путём принятия правовых актов. Зачастую, в текстах договоров прямо предусматривается достаточно полный перечень действий, которые каждая из сторон должна совершить (совершать), определяются структурные подразделения сторон, ответственные за координацию работ в целях исполнения соглашений. Так, разделы II, III, IV Соглашения о сотрудничестве при проведении государственной промышленной политики Российского агентства по системам управления и администрации Новосибирской области чётко определяют, что выполняется каждой из сторон, а что ими совместно в сферах планирования разработки, подготовки и организации производства, экономики, финансов, права, по вопросам структурной и кадровой политики, также координация и контроль реализации Соглашения возложены на управление промышленности администрации области (п.5.2 Соглашения, не опубликовано). Аналогичные особенности свойственны административным договорам, заключаемым государственной администрацией субъекта Российской Федерации не только с государственными органами, в том числе федеральными органами исполнительной власти, но и с коммерческими организациями, пусть и существующим в организационно-правовой форме государственного предприятия, например - "Рособоронэкспорт". Статьи 2, 3 Генерального соглашения администрации Новосибирской области с этим ФГУП определяют направления сотрудничества и обязанности сторон, статья 4 предусматривает в целях реализации Генерального соглашения создание Представительства "Рособоронэкспорта", а в статье 6 указано, что координацию работ, связанных с его реализацией осуществляют управление промышленности администрации Новосибирской области и управление внутренней регионально-промышленной политики "Рособоронэкспорта". Во-вторых, в распоряжении высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации имеется такое правовое средство обеспечения исполнения заключённых административных договоров, как возможность привлечения к ответственности лиц, не исполняющих требования правовых актов, изданных во исполнение договоров и определяющих порядок их исполнения. Статья 26 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что невыполнение или нарушение указанных актов влечёт ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, а в случае отсутствия соответствующего федерального закона - законом субъекта Российской Федерации. Хотя нельзя исключать возможность принятия таких актов во исполнение соглашений о координации, достигнутых в результате обмена мнениями, являющегося административным договором, заключённым в устной форме - классического способа координации (по мнению Р. Драго Драго Р. Указ. соч. С. 94. ). Заключение административного договора в устной форме допустимо для всех организационно-правовых форм координации, но в таком виде эта непосредственная форма реализации координации скорее относится к организационным действиям, чем к административному договору. Содержание конкретных административных договоров, заключаемых администрациями субъектов Российской Федерации, как правило, не публикуется для всеобщего сведения граждан России, проживающих на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Такая особенность практической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации не позволяет в достаточной степени подробно и глубоко изучить роль административных договоров в реализации координационной функции администрации субъекта Российской Федерации. Заключаемые же в форме обмена мнениями административные договоры не поддаются анализу, отслеживанию и учёту.

Таким образом, в качестве наиболее распространённой из непосредственных форм реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации можно определить правовой акт. Независимо от того, содержат правовые акты определённые правила поведения или властные веления, адресованные конкретным адресатам, они находят, с некоторыми особенностями, применение в деятельности любой из организационно-правовых форм, реализующих координационную функцию в деятельности администрации субъекта Российской Федерации. Реализация координационной функции в непосредственной форме административного договора, совершаемого письменно, характерна не для всех организационно-правовых форм, несмотря на определение административного договора исключительно как непосредственной формы реализации координационной функции.

В правовом регулировании вопросов использования тех или иных непосредственных форм координации могут быть произведены улучшения:

1. Разработать и принять специальный федеральный закон, посвящённый вопросам применения договорных форм в деятельности органов исполнительной власти, в том числе регулирующий их понятие, виды, юридическую силу в соотношении с правовыми актами, определяющий требования к их содержанию, порядку заключения и исполнения, меры ответственности за неисполнение.

форма государственное управление правовая неправовая

2. В ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепить ограничения полномочий в отношении должности заместителя высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации, не являющегося одновременно руководителем иного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в первую очередь в части недопустимости принятия ими собственных правовых актов.

3. В ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определить какие правовые акты могут приниматься иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специальными координационными органами, создаваемыми в ходе текущей деятельности органов исполнительной власти.

4. Правовые акты, принимаемые высшими должностными лицами (руководителями высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации должны точно соответствовать предусмотренным в конституции (уставе) соответствующего субъекта Российской Федерации.

5. Законодательно предусмотреть обязательность официального опубликования для всеобщего сведения всех договоров, заключаемых высшими должностными лицами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ru