Государственное управление и муниципальное самоуправление: зарубежный опыт и национальная конституционно-правовая модель

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Государственное управление и муниципальное самоуправление: зарубежный опыт и национальная конституционно-правовая модель

Специальность 12.00.02 Конституционное право; муниципальное право

Палагнюк Алла Федоровна

Санкт-Петербург - 2006

Работа выполнена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов.

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент Калиновский Константин Борисович.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, Чибинев Вячеслав Михайлович;

кандидат юридических наук, доцент Киселева Антонина Геннадьевна.

Ведущая организация: Санкт-Петербургский университет МВД России.

Защита состоится " 26" декабря 2006 года в " 15 " часов на заседании диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов по адресу: 192238 Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238 Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15).

Автореферат разослан "__" ноября 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета К 602.004.02 кандидат юридических наук, доцент Ю.А. Лукичев.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся отражения механизма взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в России на современном этапе ее политико-правового развития.

1 апреля 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы Хартии после ее ратификации приобрели статус составной части правовой системы Российской Федерации. Ст. 3 Хартии гласит, что местное самоуправление есть "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466..

Государственное управление на региональном уровне и местное самоуправление - элементы организации публичной власти. В идеале, в институте местного самоуправления соединены интересы государства, общества и личности. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества. Государство также, как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества. Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом. Уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими, однако эффективно решать задачи регионального значения государство может при наличии развитой системы регионального управления. Местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправления. В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима. Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.

Опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур. Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. Проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.

Степень научной разработанности темы. Проблема соотношения и взаимодействия государственного управления и местного самоуправления нашла разнообразное отражение в зарубежной и отечественной науке. Исследование природы публичной власти и механизма публичного управления, не ущемляющего функционирования институтов гражданского общества на основе принципов централизации и децентрализации различным образом преломляется в вопросах развития и трансформации российской государственности с учетом доктрины правового государства, складывающегося на основе самоорганизации и саморегуляции социума.

При разнородности позиций существует система сложившихся взглядов на важнейшие формы деятельности местных органов власти и управления. Анализ источников, посвященных исследованию вопросов касающихся диссертационной проблематики позволяет свести все имеющиеся материалы в несколько групп.

Первостепенное значение для формулируемых выводов и предложений имеют фундаментальные разработки таких понятий, как "государство", "общественная организация", а также "государственное управление" и "местное самоуправление", в единстве образующие феномен "публичное управление".

Современное понимание государственности, государственного управления, организации и деятельности органов государственной власти нашло свое отражение в работах таких дореволюционных, советских и современных отечественных правоведов, как Н.Н. Алексеев, С.С. Алексеев, Ю.Е. Аврутин, А.Я. Антонович, Г.В. Атаманчук, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.В. Боботов, Н.А. Богданова, Э.Н. Берендтс, Ж.-Л. Бержель, Г. Дж. Берман, А.М. Величко, А.Б. Венгеров, В.М. Гессена, Ю.И. Гревцов, Д.А. Керимов, А.Ф. Кистяковский, И.Ю. Козлихин, Н.М. Коркунов, О.В. Мартышин, В.С. Нерсесянц, В.Т. Пашуто, Р.А. Ромашов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Хабибуллин, С.М. Шахрай, Г.Ф. Шершеневич, В.А. Четвернин, Б.Д. Чичерин и др.

Модели взаимодействия публичной власти и гражданского общества рассмотрены в трудах таких зарубежных ученых, как: М. Вебер, Вольтер, Гегель, Гердер, Дидро, Дюги, Еллинек, И. Канта, М. Крозье, Ш. Монтескъе, Платон, Ж.-Ж. Руссо, К. Сикстон, Цицерона, Эсмена и др.

Особенности российского федерализма, проблемы природы федерации в России, вопросы конституционно-правового анализа разграничения компетенции между федерации и субъектами разработаны следующими учеными: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, П.Н. Бирюков, Н.М. Добрынин, В.Г. Ермаков, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, С.В. Нарутто, Е.Е. Никитина, Н.А. Михалева, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С. Румянцева, М.С. Саликов, В.Н. Синюков, Б.С. Страшун, В.И. Ульянов, И.А. Умнова, Л.В. Четверикова, В.И. Чехарина, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др.

Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX в. А. Токвилем, Гнейстом, Штейном и др. Среди ученых, сформировавших докринальные положения местного самоуправления в России, следует выделить: И.Е. Андреевского, И.В. Бабичева, О.В Берга, Г.В. Барабашева, В.И. Бутова, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатова, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошина, С.А. Котляровского, Н.М. Коркунова, М.А Краснова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, А.С. Ященко и др.

Отдельные аспекты взаимодействия органов власти в сфере государственного и муниципального управления содержатся в трудах таких авторов, как И.В. Бабичев, О.Е. Баглай, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Ю.С. Васютин, А.Н. Дементьев, Н.А. Емельянов, З.М. Зотова, А.А. Замотаев, М.Ю. Каверзин, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Т.Н. Михеева, В.С. Мокрый, С.Г. Наймущина, В.С. Нерсесянц, Е.В. Першин, С.А. Солдатов, И.И. Шувалов, Е.С. Шугрина и др.

Вместе с тем, актуальность проблем, анализируемых диссертантом, в значительной степени продиктована недостаточной научной разработанностью определенных аспектов. Несмотря на очевидную актуальность не получил конституционно-правовую оценку и теоретическое осмысление вопрос государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне в отечественной правовой науке.

Дуализм научной оценки местного самоуправления, заключающийся в "встраивание" его в общую вертикаль власти, с одной стороны, и исключающий любое вмешательство государственной власти в его организацию и деятельность, с другой стороны, предопределил одностороннее решение вопроса государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне в Российской Федерации, принимающий форму либо "слепого" копирования моделей государственного и местного самоуправления западных стран, которые в настоящий момент в силу ряда причин отторгаются обществом, либо возрождения жесткой централизации государственного аппарата без фактической возможности реализации местного самоуправления. Безусловно, исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития организации и взаимодействия государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне с позиций конституционно-правового и сравнительно-правового изучения, будет иметь значительный научный и практический интерес.

Таким образом, актуальность данного исследования обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать на региональном уровне Российской Федерации вопрос конституционно-правового регулирования государственно-муниципальных отношений в сфере перераспределения властных полномочий.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере нормативного и организационно-правового обеспечения взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.

Предмет исследования - это объединяющие понятия, нормативно-правовые основания и принципы организации государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации и странах западной демократии, формы взаимоотношений в исторической ретроспективе и современном этапе страны, субъектный состав и конституционно-правовые основы функционирования местного самоуправления в России, а также проблемы формирования эффективного конституционно-правового механизма взаимодействия на региональном уровне.

Целью диссертационного исследования является осуществление комплексного конституционно-правового и сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного опыта, накопленного в области нормативных и организационно-правовых основ государственного управления и местного самоуправления, с учетом региональной специфики Российской Федерации, обобщении полученных результатов и конструировании на этой основе модели взаимодействия государственного управления и местного самоуправления, адаптированной к отечественной политико-правовой традиции.

При достижении указанной цели предполагается решение следующих задач:

- рассмотреть особенности взаимодействия государства и гражданского общества в западных странах и России в современных условиях;

- систематизировать и уточнить понятийный аппарат, раскрывающий сущность понятий "публичная власть", "государственное управление", "местное самоуправление";

- проанализировать понятия "государственное управление" и "местное самоуправление";

- исследовать генезис модели местного самоуправления в истории политико-правовой мысли России и западных стран;

- проанализировать особенности организации местного самоуправления, определить приоритетные направления конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в условиях утверждения народовластия в Российской Федерации;

- показать специфику компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, определить и рассмотреть возможные формы и направления взаимоотношений по предметам совместного ведения и реализации собственных полномочий в процессе формирования конституционно-правового механизма взаимодействия;

- представить компетенцию и приоритетные направления конституционно-правового регулирования муниципальных отношений;

- охарактеризовать органы государственной власти и местного самоуправления как субъекты правоотношений в условиях сложившейся практики правоприменения на региональном уровне в Российской Федерации;

- сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их взаимодействия в целях повышения эффективности функционирования системы управления;

- выявить и изучить существующие организационные проблемы на региональном уровне в сфере государственно-муниципальных отношений в Российской Федерации, разработать предложения по их совершенствованию;

- обозначить, на основе объективных предпосылок использования опыта западных стран, перспективы организации государственного управления и местного самоуправления в России.

Методологическую основу диссертации составляют методы материалистической диалектики, общенаучные и частно-научные методы познания: нормативно-логический, системно-институциональный, формально-юридический, метод сравнительного правоведения.

Рассмотрение становления и эволюции муниципально-правового института в России осуществляется при помощи методов структурного и функционального анализа, сравнительного правоведения, теоретико-правового моделирования, аналитического толкования правовых норм, интерпретации правовых идей и теорий и т.д.

Метод восхождения от абстрактного к конкретному, экстраполяции позволяют обосновать предлагаемые автором рекомендации по реформированию публичного управления в современной России.

Теоретическая основа диссертации. Междисциплинарное исследование государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне сочетает традиции философского историко-правового, компаративного восприятия объекта.

Среди отечественных работ подвергнуты анализу труды Ю.Е. Аврутина, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, К.В. Арановского, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, П.П. Баранова, А.А. Белкина, М.И. Брагинского, С.В. Боботова, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, В.В. Глущенко, С.А. Жинкина, Л.Н. Завадской, Д.А. Керимова, Е.А. Корсакова, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, В.Л. Кулапова, В.В. Лазарева, А.Н. Лебедева, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, А.В. Малько, Г.Н. Мальцева, Г.В. Мальцева, В.Н. Марченко, Ф.Р. Муратшина, В.С. Нерсесянца, Г.Р. Ореховой, В.П. Орешина, А.С. Пиголкина, Э.Г. Плиева, Т.В. Погодиной, А.И. Попова, В.А. Прокошина, Т.А. Рабко, И.А. Рассыльникова, Т.Н. Рахманиной, Р.А. Ромашова, С.Б. Сафиной, С.Л. Сергевнина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Толстошеева, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, А.И. Худякова, В.Е. Чиркина, В.С. Шевцова, С.М. Шахрая и др.

Нормативную основу исследования составили действующая Конституция и национальное законодательство Российской Федерации, конституции и законодательные акты иностранных государств, нормативно-правовые акты, регламентировавшие направленность и содержание публичного управления на различных этапах отечественной и зарубежной истории и методологией, используемой в ходе изучения диссертационной проблематики.

Научная новизна диссертации определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Научная новизна диссертации обусловлена комплексным характером предмета и междисциплинарной методологией исследования.

В контексте диссертационной проблематики выделяются и анализируются нормативные и организационно-правовые основания формирования и функционирования государственного и местного самоуправления, в совокупности представлявших публичное управление, развивающееся по демократическому принципу централизации и децентрализации власти. Система органов государственной власти и местного самоуправления на региональном уровне рассматривается комплексно, в контексте принципов правового государства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Муниципальное самоуправление - децентрализованная форма политического управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов от государственного руководства. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, рассматриваемым в рамках юридической конструкции "централизация - децентрализация" и, в подобном смысле отражающим распределение и реализацию публично-властных функций (предметов ведения) и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационных (организационно-правовых) форм.

2. Конституция Российской Федерации, с одной стороны, закрепила самостоятельность местного самоуправления и его организационную обособленность от органов государственной власти (ст. 12), а с другой - упорядочила правоотношения, касающиеся формирования и функционирования органов местного самоуправления, тем самым закрепив их подзаконный, а стало быть, подконтрольный государству характер.

3. Современная концепция местного самоуправления, предполагающая выделение сильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти, является принципиально новой для России, система власти которой традиционно характеризовалась высоким уровнем централизованности аппарата властно-распорядительной деятельности.

4. Типология местного самоуправления предполагает выделение следующих разновидностей:

- территориальное самоуправление - наиболее распространенная форма самоуправления, опирающаяся на общность территориального интереса проживающих на данной территории жителей;

- социально-групповое самоуправление - характерной чертой которого является признак принадлежности группы лиц к определенным социальным группам, обеспечивающим режим защиты узкогрупповых интересов;

- профессиональное самоуправление - формируется на базе принадлежности к определенным социальным группам, дифференцированным по профессиональному признаку, в отношении защиты своих отраслевых интересов;

- гражданское самоуправление - тип самоорганизации граждан для реакции на текущие изменения в политической и экономической жизни территории или выработки инициатив в разрешении социально значимых проблем территории, национального и государственного образования.

5. Представляется, что эффективность муниципальных систем управления во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между составляющими эти системы органами и должностными лицами с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. В связи с этим, важное значение приобретает вопрос, касающийся разграничения функциональных компетенций не только между органами государственной власти субъектов и муниципальными структурами, но и внутри самой системы местного самоуправления сложившейся в границах того или иного муниципального образования.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы, обладая элементами научной новизны, развивают и дополняют многие разделы конституционного права, муниципального права. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для философии, политологии, социологии, экономики, кибернетики, теории права и государства, административного, гражданского и финансового права.

Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы:

- в законотворческом процессе, при подготовке нормативно-правовых актов, закрепляющих принципы публичного управления в Российской Федерации;

- в практической деятельности, направленной на совершенствование правового и организационного обеспечения функционирования взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в стране;

- в дальнейших научных исследованиях в области истории внутренних войск; в отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем правового регулирования местного управления и самоуправления;

- в процессе преподавания конституционного права, муниципального права;

- при разработке спецкурса "Государственное управление и местное самоуправление".

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на международной научно-теоретической конференции "Актуальные проблемы теории и истории государства и права" (Санкт-Петербург, декабрь 2003 г.); IV-ой международной научно-теоретической конференции "Актуальные проблемы теории и истории государства и права" (Санкт-Петербург, декабрь 2004 г.); V-ой международной научно-теоретической конференции "Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности" (Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.), VI-ой международной научно-теоретической конференции "Постсоветская государственность: проблемы интеграции и дезинтеграции" (Санкт-Петербург, апрель 2005 г.); международной научно-теоретической конференции "Правовые механизмы предотвращения и преодоления социальных конфликтов" (Севастополь, сентябрь 2006 г.) и др.

Структура диссертации обусловлена выбором объекта, компоновкой предмета, поставленными целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования и анализируется состояние научной разработанности, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, его методология, теоретическая и практическая значимость, раскрывается ее научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава - "Органы государственного управления и местного самоуправления в структуре государственного механизма: опыт сравнительного правоведения" - состоит из трех параграфов: "Проблемные вопросы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в законодательстве и юридической практике зарубежных стран" (§ 1); "Соотношение органов государственного управления и местного самоуправления в контексте исторической трансформации и механизма российского государства" (§ 2); "Соотношение органов государственного управления и местного самоуправления в государственном механизме современной России: конституционная модель и практическое воплощение" (§ 3).

Соискатель утверждает, что идея демократии достаточно многоаспектна в ходе ее реализации в процессах социальной жизни. Трансформация систем публичного управления в развитых стран Запада, основана на индустриальных технологиях, стандартизации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, устойчивости политико-административной системы и поддержке гражданами социальной направленности деятельности государства.

Автор подчеркивает, что в условиях федеративного развития государства западной демократии для оптимизации системы политического руководства на региональном уровне реализация властных полномочий происходит посредством достижения баланса следующих принципов:

- централизации - расширения сферы охвата государственных полномочий за счет их переноса на территориальные участки, основанная на выполнении местной администрацией некоторых локальных функций;

- децентрализации - передача функций управления от государственной власти непосредственно отдельным регионам, благодаря чему государство обеспечивает условия целостности путем расширения прав и обязанностей субъектов. конституционный государственное местное самоуправление

Публичное управление в России осуществляется на макроуровне, выражающееся в общегосударственном управлении и микроуровне - региональное управление как местных государственных органов, так и муниципальных образований.

Муниципальное самоуправление - это децентрализованная форма политического управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов от государственного руководства. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, рассматриваемым в рамках юридической конструкции "централизация - децентрализация" и, в подобном смысле отражающим распределение и реализацию публично-властных функций (предметов ведения) и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационных (организационно-правовых) форм.

Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму самоорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения существовало далеко не всегда. Современные принципы и формы местного самоуправления - результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Далее в работе исследуется генезис соотношения органов государственного управления и местного самоуправления в государственном механизме России. Отмечается, что большая протяженность страны и неравномерная концентрация населения создали предпосылки для возникновения и развития произвола и процветания сепаратизма и местничества: освоение обширных пространств, их защита от нападения извне серьезно затрудняли процесс контроля центральной власти за регионами. В таких условиях публичная власть могла реализовывать свой суверенитет только будучи сильной, жестокой и централизованной. Государство самым детальным образом регламентировало жизнь людей, преследовало любое инакомыслие, политическую и экономическую свободу, при этом зачастую игнорирую и нарушая им же установленные законы. В складывавшихся условиях не имело смысла выделять муниципальное самоуправление в качестве автономного политико-правового института, встроенного в систему публичной власти.

В Российской Федерации концепция местного самоуправления получает свою актуализацию начиная с середины 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" (1990), Закон РСФСР "О местном самоуправлении" (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям. Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10). В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Согласно Концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления.

Несмотря на очевидную значимость института местного самоуправления, прямого определения института местного самоуправления в Конституции РФ не содержится. Впервые законодательное определение местного самоуправления появилось лишь в Федеральном законе от 28 августа 1995 г., который определил местное самоуправление как "признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". В этом определении законодатель дополнил понятие местного самоуправления такими характеристиками, как осуществление деятельности органами местного самоуправления исходя из интересов населения соответствующих муниципальных образований, с учетом его исторических и иных местных традиций. Среди последних, к примеру, могут быть культурные, этнические, религиозные и иные особенности. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" еще более расширил дефиницию местного самоуправления: "местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон обосновал взаимодействие государственного управления и местного самоуправления в виде разработки совместных программ муниципального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.

Вторая глава - "Конституционно-правовые основания правосубъектности муниципальных образований" - состоит из трех параграфов: "Основные тенденции развития и правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации" (§ 1); "Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие" (§ 2), "Конституционные основы взаимодействия региональных органов государственного управления и местного самоуправления" (§ 3).

Местное самоуправление как форма публичной власти предполагает выделение частных и публичных интересов за пределы государственной компетенции в целях максимального удовлетворения потребностей всего населения и распределение сфер ответственности между субъектами власти, и обладает рядом признаков:

- выборность представительных органов власти, сочетание представительных функций и форм прямой демократии;

- удовлетворение территориальных потребностей за счет собственных доходных источников, наличие собственности;

- договорная основа отношений между представительной властью и населением;

- специализация местного самоуправления в социальной сфере;

- подотчетность населению, проживающему на данной территории;

- самостоятельность и независимость от государственной власти в принятии решений.

Конституция Российской Федерации, с одной стороны, закрепила самостоятельность местного самоуправления и его организационную обособленность от органов государственной власти (ст. 12), а с другой - упорядочила правоотношения, касающиеся формирования и функционирования органов местного самоуправления, тем самым закрепив их подзаконный, а стало быть подконтрольный государству характер. Конституция определила новые подходы к формированию и деятельности органов государственной власти, направленные на построение демократического федеративного правового государства, которые легли в основу организационно-правового наполнения конституционной модели системы органов государственной власти: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2); единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3). Проведенная классификация полномочий и предметов ведения государственных органов и местного самоуправления позволила ему определить основные направления их взаимодействия: обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления; правовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за исполнением законности; государственная поддержка местного самоуправления.

Конституция РФ определила наиболее существенные характеристики местного самоуправления - его самостоятельность в пределах своей компетенции и обособленность от органов государственной власти. Концепция местного самоуправления, предполагающая выделение сильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти, является принципиально новой для России, система власти которой обычно характеризовалась высоким уровнем централизованности. В соответствии с ст.ст. 130-132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Для осуществления местного самоуправления и обеспечения жизненно важными благами населения той или иной территории, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Типология местного самоуправления предполагает выделение следующих разновидностей:

- территориальное самоуправление - наиболее распространенная форма самоуправления, опирающаяся на общность территориального интереса проживающих на данной территории жителей;

- социально-групповое самоуправление - характерной чертой которого является признак принадлежности группы лиц к определенным социальным группам, обеспечивающим режим защиты узкогрупповых интересов;

- профессиональное самоуправление - формируется на базе принадлежности к определенным социальным группам, дифференцированным по профессиональному признаку, в отношении защиты своих отраслевых интересов;

- гражданское самоуправление - тип самоорганизации граждан для реакции на текущие изменения в политической и экономической жизни территории или выработки инициатив в разрешении социально значимых проблем территории, национального и государственного образования.

Местное самоуправление как неотъемлемый институт народовластия позволяет населению участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими решений и быть приближенной к населению публичной властью. По мнению диссертанта, местное самоуправление в России формируется на основе следующих принципов:

- законность - деятельность местного самоуправления регламентируется законами;

- демократизм - участие большой части населения в принятии решений муниципального значения;

- федерализм - разграничение государственного управления и регионального управление в Российской Федерации;

- самоорганизация и самодеятельность - граждане обладают собственной компетенцией в решении вопросов местного значения;

- комплементарность - эффективность власти предполагает создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления;

- субсидиарность - последовательность в исполнении властных полномочий управленческими органами и порядок в распределения ответственности (от местной власти к государственной, а также разделение властей на федеральном, региональном или местном уровнях) перед населением, когда делегирование полномочий на более высокий уровень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне;

- департаментализация - сочетание в муниципальном управлении отраслевых и территориальных функций.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает два возможных варианта формирования представительных органов местного самоуправления на районном уровне. Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании или может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. То есть допускается, чтобы в муниципальном образовании районного уровня представительный орган формировался из представителей поселений, причем не на основе равного представительства жителей района, а в соответствии с равной нормой представительства от каждого поселения. Кроме того, по смыслу ст.ст. 36 и 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г., если районный представительный орган формируется таким способом, то глава районной администрации должен назначаться представительным органом по контракту и не может избираться напрямую жителями района.

Рассматривая правовое положение местных представительных органов, следует отметить, что исторически в советской юридической науке господствовал тезис о единовластии и полновластии Советов, функционировавших на основе соподчиненности своих составных звеньев. Естественно, в силу этого местные представительные органы были составным элементом системы государственной власти и являлись представительными органами государственной власти на местах. В связи с отмеченной централизованной схемой в значительной мере предопределялся вопрос о механизмах ответственности местных представительных органов.

В соответствии со ст. 12 действующей Конституции РФ система органов местного самоуправления выведена из системы органов государственной власти, что обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами со стороны органов субъектов Российской Федерации. Однако, так как функционирование выборных органов местного самоуправления, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные на территории муниципального образования, невозможно без наличия механизмов его ответственности, то законодателем были предложены иные их модификации, которые, по нашему мнению, нуждаются в детальном правовом анализе. Рассматривая механизм реализации муниципально-правовой ответственности, следует отметить, что местный представительный орган ответствен перед местным населением. В соответствии с федеральным законодательством ответственность представительного органа местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности представительного органа местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставом муниципального образования.

Анализируя уставы муниципальных образований, автор делает вывод о том, что количество создаваемых органов местного самоуправления, состав, содержание их деятельности определяется населением самостоятельно и во многом зависит от специфики развития муниципальных образований. В результате формулируется положение о том, что эффективность муниципальных систем во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между органами и должностными лицами местного самоуправления с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. Поэтому важное значение, по мнению автора, имеет вопрос о разграничении полномочий не только с органами государственной власти, но и внутри самой системы местного самоуправления сложившейся в границах того или иного поселения.

Совершенствование механизма публичного управления не самоцель, преобладающим должно стать стремление к укреплению власти муниципальных образований и повышения доверия населения к публичной власти в целом. Децентрализация предоставляет городам права, соразмерные с правами регионов, учитывая уровень затрат на поддержание целостности и воспроизводства городского хозяйственного комплекса. Механизм децентрализации на региональном уровне обусловлен наличием прозрачных границ в предметах ведения государственных и муниципальных органов: составление перечня государственных полномочий по каждому муниципальному образованию; определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых средств; оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий в соответствии с законом о распределении средств по формам делегирования.

В заключении диссертации формулируются положения обобщающего характера, а также определяются перспективные направления исследования в данной области.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТАХ АВТОРА

1. Романцова О.В., Палагнюк А.Ф. Понимание феномена "власть" в контексте взаимодействия государства и общества // История государства и права. 2006. № 10. 0,4 (0,2) п. л.

2. Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1. 0,3 п. л.

3. Палагнюк А.Ф. У истоков идеи разделения государственной власти (концепция разделения управленческого труда в античной политико-правовой традиции) //Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия Право. 2006. Вып. 7. 0,2 п.л.

4. Палагнюк А.Ф. Местное самоуправление как форма публичной политической власти: социально-юридическая природа, признаки, критерии типологизации//Постсоветская государственность: проблемы интеграции и дезинтеграции: Материалы VI международной научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 15 апреля 2006 г. /Под общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. СПб: СПбУМВДРФ, 2006. 0,2 п.л.

Размещено на Allbest.ru