Принципы разделения властей и единства государственной власти в конституционно-правовой доктрине и практике

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Принципы разделения властей и единства государственной власти в конституционно-правовой доктрине и практике

Специальность - 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Николенко Анастасия Эдуардовна

Санкт-Петербург - 2006



Диссертация выполнена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ Зиновьев Александр Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Артамонова Галия Калимуловна

кандидат юридических наук, доцент Мартишина Светлана Николаевна

Ведущая организация: Санкт-Петербургский университет МВД России

Защита состоится « » декабря 2006 года в « » часов на заседании диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов по адресу: 192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15).

Автореферат разослан « » __________ 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета К 602.004.02

кандидат юридических наук, доцент К. Б. Калиновский



Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью фундаментальных стратегических задач, решение которых призвано обеспечить эффективность становления в России демократического, правового, социального государства с республиканской формой правления, формирования свободного и справедливого гражданского общества.

Исследование истории развития демократических принципов разделения властей и единства государственной власти в России показало, что рассматриваемые принципы развивались под воздействием не только отечественной, но и зарубежной политико-правовой мысли и практики реализации основ организации государственной власти.

В стремлении человечества создать максимально эффективную систему сдержек и противовесов в соответствии с признаваемым «классическим» принципом разделения властей, нередко забывают о другой его неотъемлемой части, единстве государственной власти, обеспечивающей целостность государства. В силу этого, единство государственной власти и разделение властей призваны дополнять друг друга и не должны порождать противостояния властей.

Между тем, анализ практики реализации принципов разделения властей и единства государственной власти свидетельствует о том, что подобное противостояние характерно даже для высших судебных инстанций, Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Поэтому совершенствованию конституционно-правового механизма, способного свести к минимуму противостояние властей, в диссертационном исследовании уделено особое внимание. В контексте предлагаемого диссертационного исследования автором предпринята попытка предложить систему мер, направленных на преодоление негативных социально-правовых последствий неэффективной реализации принципов разделения властей и единства государственной власти.

Представляется, что выполнение работы подобного рода будет способствовать не только расширению научных представлений в области теории и практики реализации демократических принципов разделения властей и единства государственной власти, но и окажет положительное влияние на процесс реального становления в России демократического, правового государства. государственный муниципальный право

Степень разработанности проблематики диссертационного исследования. Идеи единства и разделения властей, народовластия, народного суверенитета впервые стали объектами внимания в эпоху античных мыслителей, Платона, Аристотеля, Цицерона, Полибия и др. Если в древние времена разделение властей было связано с функциональным распределением управленческих функций государства, то в эпоху Средневековья (V-VI вв.) в центре внимания оказалась проблема разделения светской и церковной властей, исследуемая А. Августином, Ф. Аквинским и другими теологами. В XIV--XV вв. наступает эпоха Возрождения, обратившая взор не только на функциональное разделение властей, но и на сущность законодательной и исполнительной властей. Позднее разделение властей и единство власти, став «классической» концепцией государственного устройства, исследовалось Ш. Л. Монтескье, Дж. Локком и другими мыслителями эпохи Просвещения. Статус конституционно-правового принцип разделения властей приобрел благодаря Т. Джефферсону, А. Гамильтону, Д. Мэдисону.

В отечественной политико-правовой традиции идея разделения властей и единства государственной власти эволюционировала от разрозненных воззрений на проблему ограничения монархической власти (И. Волоцкий, М.М. Щербатов, С.Е. Десницкий, М.М. Сперанский и др.) до признания необходимости создать эффективно действующих демократических институтов (П.И. Пестель, Н.М. Муравьев, Б.Н. Чичерин, Коркунов Н.М. и др.).

Советская правовая доктрина полностью отвергала принцип разделения властей, который, по сути, исключался единством государственной власти. Об этом свидетельствует ст. 6 Конституции СССР, закреплявшая руководящую и направляющую роль единственной партии. Достаточное внимание рассматриваемым принципам было уделено в постсоветский период, когда появились работы В.В. Абашмадзе, М.П. Авдеенковой, Н.Н. Алексеева, М.В. Баглая, К.И. Батыра, В.Д. Горобца, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.Д. Карповича, Е.И. Козловой, Ю.С. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.С. Нерсесянца, Л.А. Окунькова, Б.Н. Топорнина, О.И. Чистякова, В.Е. Чиркина, И.И. Шувалова, Л.М. Энтина и др.

Несмотря на значительное количество научных работ, посвященных принципам разделения властей и единства государственной власти, во многих из них убедительного раскрытия не получила проблема противостояния властей. К сожалению, сегодня также ощущается недостаток комплексных конституционно-правовых исследований названных конституционно-правовых основ в России и странах-участниках СНГ, которые позволили бы совместно выработать механизм преодоления негативных последствий нарушения рассматриваемых принципов. Предлагаемое диссертационное исследование представляет собой попытку восполнения указанного пробела.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления принципов разделения властей и единства государственной власти; их правовое содержание и место в системе конституционных принципов организации и деятельности государственной власти в современной России.

Предмет исследования составляют: основные представления о становлении и развитии разделения властей и единства государственной власти в контексте эволюционного развития зарубежной и отечественной конституционно-правовой доктрины и практики, положенные в основу понимания содержания принципов разделения властей и единства государственной власти; понятия рассматриваемых принципов; система негативных социально-правовых последствий неэффективной реализации исследуемых принципов; элементы конституционно-правового механизма реализации принципов разделения властей и единства государственной власти.

Целью настоящей работы являются осуществление комплексного конституционно-правового и сравнительно-правового анализа особенностей реализации принципов разделения властей и единства государственной власти в России, а, кроме того, формулирование рекомендаций по совершенствованию конституционного законодательства, основные из которых вынесены на защиту.

Достижение поставленной цели предполагает решение ряда задач:

- исследование концепции разделения властей и единства государственной власти в истории политико-правовой мысли;

- анализ особенностей представлений о разделении властей и единстве государственной власти в доктрине российского государственного права в отдельные временные периоды;

- рассмотрение содержания принципов разделения властей и единства государственной власти в современной России;

- исследование принципа функционального разделения власти в контексте организации единой системы государственной власти в современной России;

- проведение сравнительно-правового анализа конституционных основ разделения властей и единства государственной власти в конституционном законодательстве ряда государств-участников СНГ;

- выявление особенностей современной конституционной модели разделения властей и единства государственной власти в РФ;

- определение основных направлений совершенствования конституционно-правового механизма реализации принципов разделения властей и единства государственной власти.

Методологическую основу диссертационного исследования в совокупности составили общенаучные, частно-научные и специальные методы исследования. В рамках комплексного теоретико-прикладного междисциплинарного подхода применены частноправовые методы: научное прогнозирование, логико-правовой анализ действующего законодательства, позволяющие синтезировать инструментарий теории и истории государства и права; истории политических и правовых учений, конституционного права России и зарубежных стран; сравнительного правоведения. Наиболее часто использованы специально-юридические методы: интерпретация теоретических политико-правовых идей, концепций и нормативно-правовых актов; формально-юридический и сравнительно-правовой методы; метод теоретико-правового моделирования, социологический метод и др.

Теоретической основой диссертации стали труды виднейших мыслителей и государствоведов, областью научных поисков которых стало единство и разделение властей; народовластие; идеи народного суверенитета; основы демократического правового государства. Среди мыслителей прошлого, труды которых исследовались диссертантом: Платон, Аристотель, Цицерон, Полибий, Дж. Локк, Т. Гоббс, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Т. Джефферсон, А. Гамильтон, Д. Мэдисон, И. Волоцкий, М.М. Щербатов, С.Е. Десницкий, М.М. Сперанский, Н.М. Карамзин, Б.Н. Чичерин, Коркунов Н.М. и др.

В основу исследования положены также работы современных отечественных юристов: М.П. Авдеенковой, Ю.Е. Аврутина, А.А. Астафичева, М.В. Баглая, П.Д. Баренбойма, К.И. Батыра, В.Д. Горобца, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.В. Комаровой, Б.М. Лазарева, В.П. Малахова, А.Н. Мещерякова, В.С. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, Н. Ю. Плавинской, Н.А. Полянского, Р.А. Ромашова, Б.Н. Топорнина, B.C. Шевцова, И.И. Шувалова, В.А.Черепанова, Т.Я. Хабриевой, О.И. Чистякова и др.

Эмпирическая база. В качестве такой базы использованы Конституция и национальное законодательство России, акты толкования Конституционного Суда РФ. В качестве эмпирической базы также использовано законодательство бывшего СССР и ряда зарубежных государств-участников СНГ, в частности, Республик Армения, Азербайджан, Беларусь, Кыргызстан, Молдова, Узбекистан, Украина и др., а также материалы социологических исследований, относящихся к проблематике диссертации.

Научная новизна исследования обусловлена как выбором темы, так и содержанием проблем, вынесенных на защиту. Диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование конституционной доктрины и практики реализации принципов разделения властей и единства государственной власти в России и их роли в системе основ конституционного строя Российской Федерации.

В процессе исследования определены позитивные и негативные факторы, влияющие на эффективность реализации названных конституционно-правовых принципов организации государственной власти на современном этапе развития России.

Автором выявлены наиболее актуальные вопросы конституционализма, связанные с реализацией принципов разделения властей и единства государственной власти, а именно, вопросы, касающиеся осмысления и внедрения в практику отечественного государственного строительства опыта зарубежных стран; упорядочения институтов государственной власти; народовластия; внедрения института общественного контроля; повышения ответственности органов публичной власти и их должностных лиц перед народом. Кроме того, сформулированы предложения, направленные на оптимизацию конституционно-правовых отношений, складывающихся в сфере организации государственной власти в Российской Федерации. В плане реализации сформулированных рекомендаций, диссертантом внесены конкретные предложения по совершенствованию организации и деятельности органов государственной власти в России.

Положения, выносимые на защиту:

1. Исследуемые конституционно-правовые принципы как фундаментальные конституционно-правовые основы государственной власти в РФ, тесно взаимосвязаны друг с другом. Вместе с тем, они самостоятельны и наделены собственным содержанием, что позволяет сформулировать дефиниции исследуемых принципов. Так, принцип разделения властей - это совокупность положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти в современной России фундаментальных составляющих демократического, федеративного, правового, социального и светского государства с республиканской формой правления. Принцип единства государственной власти - это совокупность положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти современной России фундаментальных составляющих, которыми являются социальное единство, функциональное единство и организационно-правовое единство, которые предопределяются единственным источником власти в РФ, её многонациональным народом.

2. Анализ практики реализации принципов разделения властей и единства государственной власти высветил систему взаимосвязанных негативных социально-правовых последствий несоблюдения рассматриваемых принципов. К важнейшим социальным последствиям следует отнести: низкую оценку гражданским обществом качества осуществления государством управленческих функций; стойкое недоверие к основным политическим институтам власти, посредством которых многонациональный народ России участвует в управлении делами государства, реализуя конституционно-правовой принцип народовластия; порожденное недостаточным уровнем компетентности государственных служащих, непосредственно взаимодействующих с населением, падение авторитета системы государственной власти, что, в итоге, приводит к нежеланию добровольно исполнять государственно - властные предписания и др. К основным правовым последствиям следует отнести: низкий уровень законности и правопорядка, правовой культуры субъектов конституционно-правовых отношений; недостаточную эффективность правовой охраны и защиты граждан РФ.

3. Учитывая важность рассматриваемых принципов, необходимо осмыслить положительный и отрицательный опыт их конституционного закрепления в государствах СНГ. Так, положителен опыт Республики Казахстан, в Конституции которой (п. 4 ст. 3) закреплены и сущность и содержание разделения властей и единства государственной власти: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и их взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов».

В целях недопущения концентрации власти в «одних руках», особое внимание в странах СНГ уделено понятию народ и формам осуществления народовластия. Например, ст.1 КЗ Таджикистана «О референдуме Республики Таджикистан» установила, что решения, принятые республиканским референдумом, обладают высшей юридической силой и в каком-либо утверждении не нуждаются. Представляется логичным, подобно Таджикистану, наделить решения, принимаемые на общегосударственном референдуме в России, высшей и безусловной юридической силой. К сожалению, нормативные акты большинства стран СНГ содержат формулировки, по сути, лишающие граждан этих государств права инициировать всенародный референдум. Например, в п.1 ст. 7 Закона Республики Армения от 09.10.2001 г. № ЗР-225 «О референдуме» установлено, что инициатива проведения референдума по вопросу принятия Конституции или вносимых в нее изменений принадлежит Президенту и Национальному Собранию Республики Армения.

Одним из примеров недопустимого для демократических государств опыта является опыт Республики Кыргызстан, в ст. 1 Конституции которой учрежден приоритет коренной нации, как народа, т.е. носителя суверенитета и единственного источника государственной власти.

4. В качестве одного из положений, выносимых на защиту, автор предлагает пути совершенствования конституционно-правового механизма реализации принципов разделения властей и единства государственной власти. Автором сформулировано определение названного механизма: конституционно-правовой механизм реализации принципов разделения властей и единства государственной власти - это совокупность конституционно-правовых условий, средств, обеспечивающих реальное функционирование системы сдержек и противовесов, исключающей противостояние властей.

5. Диссертантом предложена система мер по преодолению негативных социально-правовых последствий неэффективной реализации исследуемых принципов, состоящая из мер содержательной направленности и процессуальных мер. К мерам содержательной направленности, например, отнесены: ликвидация значительного перевеса полномочий Президента РФ; введение в Конституцию РФ основ организации общественного контроля и др. Поскольку особенно остро в совершенствовании практики реализации рассматриваемых принципов нуждаются субъекты РФ, автором предложен комплекс процессуальных мер, среди которых: унификация названий субъектов РФ; отказ от названия глав субъектов президентами; принятие по вопросам организации общественного контроля региональных законов, предусматривающих процедуру досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица конкретного субъекта РФ по инициативе населения субъекта; внедрение практики проведения социальных опросов. Особую группу составляют процессуальные меры, нацеленные на совершенствование законотворческого процесса, поскольку, чтобы иметь юридические основания оценки легитимности власти, важно выяснить: насколько эффективно в законодательстве отражено социальное предназначение институтов государственной власти и правовой механизм ее реализации; насколько характер этого отражения содержательно соответствует современным представлениям о социально-правовой природе государственной власти. В связи с этим, автором предложено: создать единое правовое поле, усовершенствовать практику планирования и прогнозирования законодательства, исходя из текущих потребностей субъектов РФ; установить персональную ответственность лиц, непосредственно разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Конституции и других законов и др.

6. Как отмечает Витрук Н. В., защита принципа разделения властей явилась одним из главных направлений деятельности Конституционного Суда РФ на первом этапе его истории, т.е. в период действия Конституции России 1978 года. Однако, по мнению диссертанта, это утверждение актуально и сегодня. Примеры тому рассматриваемые Конституционным Судом РФ дела о нарушениях принципа разделения властей, связанных с противостоянием Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ по вопросам разграничения предметов ведения; подменой Президентом РФ судебного органа государственной власти; с незаконным продлением своих полномочий законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и многими другими нарушениями. Проведенное исследование позволило автору согласиться с профессором Зиновьевым А.В., утверждающим, что главная цель создания Конституционного Суда - надзор за соблюдением Конституции, а не контроль. Диссертант полагает, что Конституционный Суд РФ должен быть признан органом конституционного надзора, а не контроля.

Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга явлений, характеризующих с позиций конституционного права взаимосвязь принципов разделения властей и единства государственной власти и иных основ конституционного строя РФ. Сформулированные автором теоретические положения и выводы могут стать основой новых научных работ, дополняя ряд разделов конституционного права России, что будет способствовать развитию конституционно-правовых и иных правовых институтов других отраслей права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические результаты могут быть использованы:

а) в научно-исследовательской деятельности при изучении вопросов, связанных с пониманием социально-юридической сущности и содержания единства и разделения властей как основ организации государственной власти в России;

б) в практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти и федерального, и регионального уровней;

в) при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России и зарубежных стран, общей теории права, истории государства и права, истории политических и правовых учений и целому ряду отраслевых наук;

г) при подготовке и проведении спецкурса «Общественный (гражданский) контроль в России».

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного Университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, основные выводы и положения которого изложены в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, проводимых в СПбГУП. Они были включены в читаемые автором в качестве преподавателя лекции по конституционному (государственному) праву России.

Структура работы, обусловленная целью и задачами исследования, включает введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи исследования, объект и предмет исследования, раскрываются его теоретическая и методологическая основы, освещается научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость диссертации, а также приводятся сведения об апробации результатов работы.

Первая глава «Формирование доктрины разделения властей и единства государственной власти» содержит следующие параграфы: «Истоки формирования политико-правовых воззрений о сущности разделения властей и единства государственной власти» (§1); «Особенности представлений о разделении властей и единстве государственной власти в доктрине российского государственного права» (§2).

В поисках идеальной модели государственного устройства человечество на протяжении многих веков стремится создать максимально эффективную систему сдержек и противовесов ветвей государственной власти, ставшую сегодня неотъемлемой частью правового демократического государства.

Дискуссионным в современной науке конституционного права является вопрос об авторе теории разделения властей:

- первенство принадлежит мыслителям античных времен Платону, Аристотелю, Цицерону и другим, в основе взглядов которых была идея разделения властей, построенная на функциональном принципе;

- «основополагающие идеи разделения властей и независимости судов заложены в Книге Книг - Библии» (Баренбойм П.Д.);

- «отцами-основателями» теории разделения властей признаются Джон Локк и Шарль Луи Монтескье.

Однако ни одна из приведенных позиций не может быть признана аксиомой. Во-первых, разделение властей берет начало от идеи ограничения государственной власти, т.е. связано с появлением первых государств. Во-вторых, функциональное разделение государственной власти, признаваемое древними мыслителями, приобрело в XVII-XVIII вв. статус «классической» теории. Если сама идея зародилась в античные времена, то в эпоху Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье была обоснована ее востребованность и выявлены логические связи между теорией разделения властей, началами законности и единства государственной власти. В-третьих, первенство практической реализации разделения властей, как конституционно-правового принципа, принадлежит «отцам-основателям» Конституции США 1787 г., Т. Джефферсону, А. Гамильтону, Д. Мэдисону, различавших конституционные принципы «разделения властей» и «сдержек и противовесов». Система сдержек и противовесов в США подвергалась многочисленным пересмотрам, но принцип разделения властей действовал непрерывно. Изначально реализуясь на уровне отдельных административно-территориальных единиц, он вскоре стал неотъемлемым элементом демократии. Опыт регионального внедрения принципа разделения властей в США был адаптирован Россией, объявившей в ст.13 Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г. № 22-1, что принцип разделения властей - важнейший принцип функционирования РСФСР как правового государства.

Путь рассматриваемых принципов в России к закреплению в качестве конституционно-правовых принципов, был длителен и противоречив. Функциональное разделение властей было присуще ещё Древнерусскому государству в период раннефеодальной монархии. Особое внимание теории единства и разделения властей привлекли к себе в XVIII в. во времена правления Екатерины II, когда западная идея ограничения власти монарха занимала лучшие умы России. Важную роль в развитии рассматриваемых принципов сыграли декабристы - Муравьев Н.М., Пестель П.П. и др., выявившие правовые связи разделения властей и единства государственной власти, как принципов стабильного государства.

В XIX -XX вв. единство и разделение властей стали общепризнанными принципами демократии. К сожалению, рядом стран разделение властей было отвергнуто, что способствовало построению тоталитарных государств. Единство же власти понималось как антипод разделения властей.

В России придание принципу разделения властей, наряду с народовластием, федерализмом, республиканской формой правления, статуса незыблемой основы конституционного строя связано с принятием в 1992 г. поправки к ст. 1 Конституции РСФСР 1978 г. Восприятие Конституцией РФ 1993 г. отдельных положений Конституции РСФСР 1978 г. во многом объясняет размытость формулировок исследуемых принципов в ныне действующей Конституции РФ.

Вторая глава «Реализация принципов разделения властей и единства государственной власти в конституционном законодательстве государств-участников СНГ» содержит следующие параграфы: «Сравнительно-правовая характеристика разделения властей и единства государственной власти в конституционном законодательстве стран СНГ» (§1); «Конституционная модель разделения властей и единства государственной власти в Российской Федерации» (§2).

Критическое осмысление опыта конституционного закрепления рассматриваемых принципов в государствах-участниках СНГ позволяет сформулировать полезные рекомендации для возможного использования позитивного опыта в современной России. К сожалению, положительный опыт рассматриваемых государств не столь велик, но объективный анализ обязывает сказать о нем в первую очередь.

В той или иной форме во всех конституциях государств СНГ подчеркивается, что государственная власть осуществляется на основе принципа разделения властей. Так, в ряде государств лишь констатируется признание данного принципа государством (п. 4 ст. 5 Конституции Грузии; ст. 5 Конституции Республики Армения и др.). К сожалению, законодатели государств СНГ редко уделяют внимание системе сдержек и противовесов, как сущности рассматриваемого принципа. Например, в ст. 6 Конституции Республики Беларусь, ст. 4 Конституции Туркменистана, установлено, что все ветви государственной власти действуют самостоятельно, сдерживая и уравновешивая друг друга при взаимодействии.

Однако существуют более удачные, по мнению автора, формулировки. Так, Конституция Республики Беларусь не только провозгласила принцип разделения властей, но и отразила его сущность: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга» (ст. 6, Раздел 1 «Основы конституционного строя»). Более основательная формулировка содержится в Конституции Республики Казахстан: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (п. 4 ст. 3, Раздел 1 «Общие положения»). В перспективе данное конституционно-правовое положение может быть использовано в процессе совершенствования Основного закона РФ.

Проведенный сравнительный анализ также показал, что нежелательное в силу единства государственной власти сосредоточение всей полноты государственной власти у какого-либо органа побудило законодателей стран СНГ отвести особое место источнику государственной власти и организационно-правовым формам осуществления народовластия.

Большинство государств СНГ в Декларациях о государственном суверенитете и конституциях использовали достаточно общую трактовку понятия народ, отождествляя его с населением республики. Согласно ст.3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ России. Подобная формулировка включена в ст. 12 Декларации о государственном суверенитете Таджикской ССР от 24 августа 1990 г., установившей, что граждане Таджикистана независимо от их национальности составляют народ Республики. Аналогичное положение воспроизведено и в ст. 6 Конституции Таджикистана: «В Таджикистане народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти…». Однако в этой же статье уточнено: «Народ Таджикистана составляют граждане Таджикистана, независимо от национальности». Такая же формула заложена и в ст. 8 Конституции Узбекистана: «Народ Узбекистана составляют граждане Республики Узбекистан независимо от их национальности». В ряде конституций понятие «народ» вообще не раскрывается, как, например, в Конституции Республики Армения. Любопытное положение содержит преамбула Конституции Республики Кыргызстан, где учрежден приоритет коренной нации: «народ Кыргызстана, стремясь обеспечить национальное возрождение кыргызов, защиту и развитие интересов представителей всех национальностей, образующих вместе с кыргызами народ Кыргызстана».

В ряде стран СНГ сложился положительный опыт конституционного закрепления института референдума как важнейшей формы осуществления народовластия. Так, согласно ст.1 КЗ Таджикистана «О референдуме Республики Таджикистан» от 04.11.1995 г. №106 решения, принятые республиканским референдумом, обладают высшей юридической силой и в каком-либо утверждении не нуждаются. Представляется логичным, подобно Таджикистану, наделить решения, принимаемые на общегосударственном референдуме в России, высшей и безусловной юридической силой.

Не менее полезен для России анализ отрицательного опыта конституционного закрепления института референдума в государствах-участниках СНГ, в большинстве из которых граждане лишены права инициировать всенародный референдум. Так, в п.1 ст. 7 Закона Республики Армения от 09.10.2001 г. № ЗР-225 «О референдуме» установлено, что инициатива проведения референдума по вопросу принятия Конституции или вносимых в нее изменений принадлежит Президенту и Национальному Собранию Республики Армения. В соответствии со ст. 9 КЗ Таджикистана от 04.11.1995 г. № 106 «О референдуме Республики Таджикистан» инициатива проведения референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию принадлежит Президенту или минимум одной третьи от общего числа членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан, т.е. органам государственной власти, а не народу Республики, как единственному источнику власти.

В целом, исследование практики реализации принципа единства и разделения властей выявил, как минимум, четыре основных проблемы: неопределенность статуса главы государства и его положения в системе разделения властей; конкуренция между актами Президента и национальным законодательством; подмена полномочий законодательного органа за счет расширения полномочий Президента; непрописанность конституционно-правовых положений, закрепляющих систему сдержек и противовесов, в отношениях между Президентов и парламентом по поводу досрочного прекращения их полномочий.

Анализ практики конституционного закрепления принципов разделения властей и единства государственной власти в странах СНГ, как тесно взаимосвязанных фундаментальных конституционно-правовых основ организации государственной власти, но, вместе с тем самостоятельных и наделенных собственным содержанием, позволил автору предложить ряд дефиниций рассматриваемых принципов. Так, принцип разделения властей - это совокупность положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти в современной России фундаментальных составляющих, которыми являются основы демократического, федеративного, правового, социального и светского государства с республиканской формой правления.

Принцип единства государственной власти - это совокупность положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти в современной России фундаментальных составляющих, которыми являются социальное единство (производно от цельной природы господствующих в обществе социальных групп), система стратегических целей органов государственной власти (функциональное единство) и организационно-правовое единство (единообразие общих принципов организации и функционирования всей системы органов государственной власти и их должностных лиц).

Сформулированные принципы разделения властей и единства системы государственной власти, не просто взаимосвязаны, но и органично дополняют друг друга. Во-первых, названные принципы исторически развивались параллельно, влияя друг на друга. Во-вторых, при выполнении обособленных функций по управлению делами государства любая ветвь власти, неизбежно стремящаяся вторгнуться в область действия других ветвей, должна не только существовать в условиях эффективной системы сдержек и противовесов, но и обязана стремиться к достижению общей государственно-управленческой цели во исполнение принципа единства.

Особое место в системе разделения властей отведено судам высших судебных инстанций, наделенными правом законодательной инициативы по вопросам их ведения, и рассматривающие в пределах своей компетенции, в соответствии с Конституцией РФ, дела, сторонами которых могут выступать иные федеральные органы государственной власти. В связи с этим, на основании ст. 125 Конституции РФ особым статусом обладает Конституционный Суд РФ, который осуществляет защиту принципа разделения властей.

Согласно Постановлению Конституционного Суда от 14.01.1992 г. № 1- П -У сущность разделения единой государственной власти на три ветви, предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Немало решений Конституционного Суда РФ вынесено по поводу рассмотрения нарушений принципов разделения и единства государственной власти, допущенных Верховным Судом РФ, Президентом РФ и другими органами государственной власти, включая региональные.

Например, сегодня не решена проблема «внутрисудебной корпоративной конкуренции» между Конституционным и Верховным Судами РФ. Примером такого вторжения Верховного Суда РФ в предметы ведения Конституционного суда РФ являются решения, выносимые по вопросам определения конституционности нормативно-правовых актов, названных в ст. 125 Конституции РФ. Игнорирование многочисленных постановлений Конституционного Суда по данному вопросу, в которых Верховному Суду РФ запрещено рассматривать подобные дела, инициировало принятие Постановления от 12.04.2002 N 9-П, в котором закреплено, что в том случае, если суд общей юрисдикции при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, тем не менее не обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности, то такой процесс применения этого закона означает, по сути, вторжение в сферу конституционного судопроизводства и создает препятствия для реализации гражданами их конституционных прав и свобод, в том числе права на судебную защиту на основе принципа равенства всех перед законом и судом.

Логичным продолжением названного Постановления стало обращение 23 заявителей по вопросу изучения 41 Главы Гражданско-процессуального кодекса РФ - о производстве в суде надзорной инстанции. Поскольку Верховный Суд регулярно вторгается в сферу деятельности Конституционного Суда РФ при рассмотрении дел в надзорной инстанции, Председатель Конституционного Суда Зорькин В.Д., изучив надзорную инстанцию, усмотрел в ее действиях нарушения, связанные с превышением пределов компетенции.

Не свободен от нарушений рассматриваемых принципов и Президент РФ. Так, Конституционный Суд признал содержащееся в п. 1 Указа Президента РФ от 28.10.1992 г. № 1308 «О мерах по защите конституционного строя РФ» предписание о недопущении создания и деятельности Фронта национального спасения и его структур не соответствующим Конституции РФ, т.к. в соответствии с принципами разделения властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основании закона (Постановление Конституционного Суда РФ от 12.02.1993 г. № 3-П).

Конституционным Судом также установлено, что в целях недопущения нарушения принципа разделения государственной власти, законодатель не вправе передавать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство - реализовывать их произвольным образом (Постановление от 14.07.2005 г. № 8-П).

В Постановлении от 30 апреля 1997 г. N 7-П Конституционный Суда признал, что продление срока своих полномочий законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ означает нарушение конституционного принципов народовластия, т.к. основано не на воле народа, что само по себе является нарушением принципа разделения государственной власти.

Рассматриваемые принципы понимаются Конституционным Судом и как своеобразный предел (ограничитель) федерального законодателя, поскольку согласно ч.3 ст. 5, ст. 10, чч.1,2 ст.11, п. «н» ч. 1 ст.72, ст.ст. 77 и 78 Конституции РФ, федеральный законодатель, устанавливая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта РФ, порядка формирования этих органов, в частности, порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (Постановление Конституционного Суда от 21.12.2005 г. № 13-П).

Несмотря на неоднократное толкование единства и разделения властей Конституционным Судом РФ, позиции его неполны, поскольку сущность системы сдержек и противовесов чаще сведена исключительно к наличию взаимных полномочий у государственных органов лишь двух (законодательной и исполнительной) ветвей власти. Однако могут существовать и иные формы взаимного сдерживания, помимо формулы «каждому отдельному полномочию одного органа государственной власти определенной ветви власти с необходимостью соответствует конкретное равнозначное полномочие органа государственной власти другой ветви». Так, логично за каждой из ветвей власти закрепить неотчуждаемый комплекс полномочий, способный сдерживать две другие ветви.

Обобщив акты официального толкования исследуемого принципа, автором сделана попытка расширить содержание единства и разделения властей. Поскольку понятие «общественный контроль» фигурирует в актах Конституционного Суда РФ, целесообразно понимать его как одну из гарантий обеспечения реализации исследуемых принципов. На уровне субъектов РФ разделение властей должно быть реализовано на основе реального учета их интересов. Одним из сущностных аспектов единства власти также следует считать недопущение абсолютного обособления ветвей государственной власти при выполнении ими отдельных государственных функций.

Результаты исследования позволили согласиться с профессором Зиновьевым А.В., полагающим, что Конституционному Суду присущи признаки именно органа конституционного надзора, а не контроля. Среди них: признание объектом изучения Суда только законности, а не целесообразности; отсутствие отношений подчиненности между Конституционным Судом и поднадзорным субъектом; отсутствие права отменять незаконный акт, наказывать нарушителей; отсутствие в деятельности Суда плановости, т.е. осуществление надзора напрямую связано с конкретными обращениями по поводу проверки вновь появившихся нормативно-правовых актов на соответствие Конституции РФ. Следовательно, необходимо конституционно закрепить его статус как органа надзора.

Третья глава «Проблемы реализации конституционных принципов разделения властей и единства государственной власти в современной России» содержит следующие параграфы: «Негативные социальные и правовые последствия ненадлежащей реализации принципов разделения властей и единства государственной власти» (§1); «Конституционно-правовой механизм реализации принципов разделения властей и единства государственной власти» (§2).

Исследование принципов разделения властей и единства государственной власти с позиций их реализации в современной России целесообразно проводить путем выявления негативных последствий такой реализации, способных подорвать единство государственной власти и, соответственно, целостность государства. Автором выявлено две группы названных последствий: социальные (характеризуются рассогласованием государственной политики с потребностями и ожиданиями большинства граждан) и правовые (наступают в условиях делегитимации государственной власти). К социальным можно отнести:

- низкую, не всегда объективную, оценку гражданским обществом качества осуществления государственных функций, направленных на достижение единых стратегических целей;

- стойкое недоверие к основным политическим институтам власти (политической партии, движению), посредством которых многонациональный народ России участвует в управлении делами государства, тем самым, реализуя принцип народовластия;

- порожденное низким уровнем компетентности государственных служащих, непосредственно взаимодействующих с населением, падение авторитета системы государственной власти в целом, и, особенно, на уровне субъектов РФ, способное, в итоге, привести к нежеланию добровольно исполнять государственно-властные предписания;

- осознание неэффективности конституционно-правового института ответственности за осуществление профессиональной деятельности представителей народа непосредственно перед электоратом и Законом влечет за собой пассивность населения России при реализации им права на участие в управлении;

- далекое от идеала выполнение государством обязанности по защите прав и свобод порождает пассивность граждан в процессе защиты своих прав, свобод и интересов способами, не запрещенными законом.

Обусловленными и взаимосвязанными с негативными социальными последствиями являются правовые последствия, основные из которых:

1. Делегитимация государственной власти - возникает в силу формирования в государстве правового режима, не обеспечивающего возможность граждан реально управлять делами государства и общества; осуществлять гражданский контроль за деятельностью государственных органов и их должностных лиц. С другой стороны, делегитимация характеризуется реальной неспособностью носителей государственной власти к эффективному осуществлению властных функций в соответствии с конституционными основами легитимности государственной власти.

2. Низкий уровень законности и правопорядка - порождено, с одной стороны, субъективным отношением граждан России к системе органов государственной власти в целом, а с другой, их нежеланием способствовать укреплению стабильности в государстве и обществе.

Исследование результатов социологических опросов, анализ практики реализации рассматриваемых принципов позволили автору сделать вывод о том, что и социальные, и правовые последствия неэффективной реализации исследуемых принципов являются объективно существующими, взаимообуславливающими, а, кроме того, взаимопроникающими явлениями, исходя из чего, приоритет одной из них не может быть признан абсолютным.

Негативные социально-правовые последствия, сопровождающие реализацию разделения властей и единства государственной власти, побуждают к совершенствованию конституционно-правового механизма их реализации. Итак, рассматриваемый конституционно-правовой механизм - это совокупность конституционно-правовых условий, средств, обеспечивающих реальное функционирование системы сдержек и противовесов, исключающей противостояние властей.

В систему мер по преодолению негативных социально-правовых последствий включены меры содержательной направленности и процессуальные меры. К мерам содержательной направленности следует отнести:

1. обеспечение единообразного понимания содержания исследуемых принципов субъектами конституционно-правовых отношений (создание единого правового поля);

2. ликвидацию значительного перевеса полномочий Президента РФ, характерного и для федерального, и для регионального уровней организации государственной власти при условии усиления единства этой власти;

3. наделение Конституционного Суда РФ статусом надзорного органа;

4. придание статусу главы исполнительной власти субъекта РФ легитимности путем создания в регионах благоприятного правового режима для реализации прав граждан РФ на участие в управлении делами государства;

5. введение в Конституцию РФ конституционно-правовых основ организации общественного (гражданского) контроля; признание Общественной палаты РФ конституционным государственным органом;

6. закрепление в Основном законе РФ конституционно-правового института отзыва должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления;

7. обеспечение реализации принципа независимости судебной власти при отправлении правосудия мировыми судьями и конституционными (уставными) судами России.

Выделение мер, имеющих процессуальную направленность, позволило, с одной стороны, детализировать приведенные ранее содержательные меры, а с другой, уделить особое внимание мерам, реализация которых представляется необходимой на уровне организации государственной власти в субъекте РФ. Таким образом, понятия «содержательные меры» и «процессуальные меры» соотнесены автором как общее и частное. К процессуальным мерам следует отнести:

- унификацию названий субъектов Российской Федерации;

- отказ от названия глав субъектов президентами, поскольку в государстве должен быть лишь один Президент;

- принятие по вопросам организации общественного (гражданского) контроля региональных законов, предусматривающих процедуру досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, инициирование которой должно быть признано прерогативой населения субъекта (данная инициатива может поступать и от Общественной палаты РФ);

- внедрение практики проведения социальных опросов, предшествующих региональному референдуму и др.

В особую группу объединены процессуальные меры, направленные на совершенствование законотворческого процесса, как неотъемлемого компонента любых других мер. Сформулированные рекомендации представляются значимыми, поскольку, чтобы иметь юридические основания оценки легитимности власти, важно выяснить, насколько эффективно в законодательстве отражено социальное предназначение институтов государственной власти и правовой механизм ее реализации, насколько характер этого отражения содержательно соответствует современным представлениям о социально-правовой природе государственной власти. Среди названных мер:

- совершенствование практики планирования и прогнозирования законодательства, исходя из текущих потребностей субъектов РФ;

- преодоление коррупциогенности самого законодательства, что позволит при планировании и прогнозировании регионального законодательства учитывать интересы населения субъекта РФ, а не субъектов-владельцев средств производства в конкретном регионе;

- установление персональной ответственности лиц, непосредственно разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Конституции и других законов (нарушение большинства конституционно-правовых норм России, в том числе устанавливающих общие принципы организации государственной власти, не влечет за собой каких-либо неблагоприятных последствий, если эти нормы не имеют диспозиций, схожих с диспозициями норм других отраслей права);

- нормотворческая разработка стандартов разнообразных законов, отражающих наивысший уровень их качества, в том числе отраслевых, направленная на унификацию и стандартизацию законодательной терминологии в целях усиления системности законодательства;

- детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов на всех этапах законодательной деятельности.

Практическое воплощение комплекса предлагаемых диссертантом мер будет способствовать легитимации органов государственной власти, восстановлению утраченного в последние годы авторитета всей системы государственной власти и, тем самым, окажет позитивное влияние на качество исполнения государственных функций в условиях единства и разделения властей в России.

В заключении диссертант формирует основные выводы и положения обобщающего характера.



Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих опубликованных работах автора

1. Николенко А.Э. Специфика реализации принципа разделения на уровне субъекта Российской Федерации: судебная власть. / Николенко А.Э. [Текст]. // Вестник Института ГПС МЧС России. 2006. № 4 (15). 0,6 п.л.

2. Николенко А.Э. Генезис теории разделения властей в правовой мысли России. / Николенко А.Э. [Текст]. // Актуальные проблемы теории и истории российского государства и права: Сб. научных статей. / Под ред. Белозерова Б. П. - СПб.: Издательство СПбГЭТУ «ЛЭТИ», 2006. - 122 с. 3,1 п.л.

3. Николенко А.Э. К вопросу об особенностях реализации принципа разделения властей на уровне субъекта РФ. / Николенко А.Э. [Текст]. // Актуальные проблемы теории и истории российского государства и права: Сб. научных статей. / Под ред. Белозерова Б.П. - СПб.: Издательство СПбГЭТУ «ЛЭТИ», 2006. - 122 с. 0,6 п.л.

...