Государственно-правовое регулирование конституционного права граждан России на информацию и его ограничений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Государственно-правовое регулирование конституционного права граждан России на информацию и его ограничений

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

12.00.14 - административное право; финансовое право;

информационное право

кандидата юридических наук

Скопец Павел Сергеевич

Санкт-Петербург, 2006

Диссертация выполнена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Заслуженный деятель науки РФ Зиновьев Александр Владимирович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Кайнов Владимир Иванович

кандидат юридических наук Ишина Анастасия Анатольевна

Ведущая организация: Северо-Западный филиал Российской правовой академии Министерства юстиции РФ

Защита состоится « » декабря 2006 года в « 14 » часов на заседании диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов по адресу: 192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15).

Автореферат разослан « » ноября 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета К 602.004.02 кандидат юридических наук, доцент К.Б. Калиновский

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Переход от индустриального общества к обществу информационному, сопровождающийся активным внедрением информационных и информационно-телекоммуникационных технологий, открытостью трансграничных информационных систем, доступностью различных видов информации, создал новые, уникальные возможности для развития цивилизации, гармоничного развития личности, приобщения всех желающих к сокровищам мировой культуры, достижениям науки и техники. Информация становится реальной силой, а информационное воздействие на государство, общество, гражданина все чаще оказывается более эффективным, чем политическое, экономическое и даже военное.

В силу этих обстоятельств переход к информационному обществу несет в себе не только благо, но и новые вызовы и угрозы национальной безопасности, нравственному, духовному и даже физическому развитию личности. В этих условиях обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере и обеспечение государственной независимости, национальной безопасности, неизменности конституционного строя России интегрируются в сложный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем, требующих эффективного решения, в том числе на законодательном и организационном уровнях.

Неслучайно поэтому в последние годы заметно возрос уровень законотворческой активности: Указами Президента РФ утверждена «Доктрина информационной безопасности России», предусмотрены меры по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена См.: СЗ РФ. 2004. № 20. Ст. 1938., приняты федеральные законы «Об электронной цифровой подписи», «О коммерческой тайне», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», проходит обсуждение закон о персональных данных, ведется работа над проектом федерального закона «О праве на информацию».

Вместе с тем, уровень законодательного обеспечения конституционного права на информацию и его ограничений, а также степень научной проработки имеющихся здесь проблем пока отстает от государственно-правовых реалий.

Степень научной разработанности проблемы, авторская концепция ее исследования, теоретическая основа и круг используемых источников. Активное теоретическое осмысление фундаментальных вопросы, связанных с феноменом информации, приходится на первую половину XX века и связано с трудами таких выдающихся зарубежных и отечественных ученых в области информатики, кибернетики, философии, как: Л. фон Берталанфи, Л.А. Блюменфельд, Н. Винер, Ю.М. Горский, Г.С. Поспелов, М.И. Сетров, А.Д.Урсул, К.Шеннон, И.И. Шмальгаузен, Ю.А. Шрейдер, У.Р. Эшби, И.И.Юзвишин и др.

Разработка правовых аспектов информации, информатизации, информационной безопасности, права на информацию связана с работами С.С. Алексеева, А.И. Алексенцева, М.В. Баглая, А.Л. Балыбердина, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука С.В. Вихорева, М.А. Вуса, А.С. Демушкина, А.А. Ефремова, Е.А. Зверевой, А.А. Ишиной, Е.И. Козловой, В.А. Копылова, В.Н. Лопатина, В.В. Погуляева, В.А. Рубанова, О.С. Соколовой, Б.А. Страшуна, А.А. Сумина, Ю.А. Тихомирова, И.Л. Трунова, Л.К. Труновой, А.А. Фатьянова, А.В.Федорова и других авторов. В работах названных и ряда других ученых получили освещение в основном теоретико-правовые или узко специализированные аспекты информации, права на информацию, на доступ к информации и ее распространение, государственной тайны, проблемы допуска к ней и способам ее защиты, коммерческой и некоторых видов профессиональной тайны (адвокатской, врачебной, налоговой, страховой). Ряд специализированных исследований посвящен гражданско-правовым аспектам информации, а также вопросам уголовной ответственности за преступления в информационной сфере. Значительно меньше внимания уделялось конституционно-правовым аспектам права на информацию и его ограничению.

Между тем необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования в рассматриваемой сфере, учитывая необходимость скорейшего принятия ряда законодательных актов, требует четко выстроенной концепции права на информацию и конфиденциальности, теоретического обоснования ряда идей, связанных, например, с определением критериев и классификацией различных видов тайн, что предполагает активизации научных исследований междисциплинарного характера.

Круг вопросов, образующих «проблемное поле» диссертационного исследования, находится на стыке теории информации и правоведения, включая теорию и историю государства и права, государственное право, информационное право. Это обстоятельство обусловило необходимость выработки авторской концепции исследования заявленной проблемы с учетом, во-первых, степени ее научной разработанности, во-вторых, обеспечения комплексности и междисциплинарности научного анализа. Исходным в этой концепции является авторская позиция, согласно которой конституционное право на информацию и его ограничения не могут быть правильно поняты без исследования сущности информации, а анализ конституционного регулирования этих вопросов был бы неполным без анализа правовых норм, содержащихся в специализированных отраслях и институтах, включая административное и информационное право. Это сформировало следующую логику исследования: первоочередной анализ сущности информации - перевод информационного контекста в контекст конституционно-правовых отношений, охватывающих право на информацию и основания его ограничения, - анализ взаимосвязи между конституционно-правовым и специализированным регулированием права на информацию и его ограничений для выявления существующих противоречий и пробелов.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере конституционного права граждан на информацию и изъятий из этого права.

Предметом исследования выступают: категории и понятия, в совокупности характеризующие феномен информации; теоретические концепции, раскрывающие субстанциональную сущность информации; отражение содержания и сущности права на информацию и его ограничения в отечественной и зарубежной конституционной доктрине: конституционные принципы и нормы, регулирующие право на информацию и его ограничения; коллизионные вопросы конституционно-правового и специализированного регулирования права на информацию и его ограничения.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является комплексный междисциплинарный анализ конституционного права на информацию в контексте политико-правовых и юридических оснований его ограничения для подготовки выводов и предложений, ориентированных на соблюдение прав и законных интересов личности в информационной сфере с учетом обеспечения информационной безопасности государства и общества.

Для достижения данной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи:

- раскрыть формирование и развитие представлений о сущности и свойствах информации в истории правовой и философской мысли;

- исследовать основные этапы становления и развития правового регулирования права человека и гражданина на информацию и его ограничений в российском законодательстве;

- провести сравнительно-правовое исследование отражение сущности права на информацию и его ограничений в отечественной и зарубежной конституционной доктрине, а также в специализированном законодательстве;

- раскрыть соотношение конституционных и отраслевых принципов регулирования реализации права на информацию;

- исследовать взаимосвязь права на информацию с иными закрепленными в Конституции субъективными правами и обязанностями;

- выявить взаимосвязь и взаимозависимость между государственной деятельностью по обеспечению конституционного права на информацию и национальной безопасности;

- обосновать критерий и провести классификацию конфиденциальной информации по видам тайн;

- сформулировать общие принципы реформирования законодательства в сфере права человека и гражданина на информацию.

Методология исследования. Методологической базой являлся диалектический метод научного познания, используемый в сочетании с историческим, сравнительно-правовым, статистическим методами, методом формальной и вероятностной логики. В ходе работы широко применяется системно-структурный подход, применяемый для определения места права на информацию в системе субъективных прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ и конституционных актов ряда государств, сформировавшихся на постсоветском пространстве.

Теоретическая база. Особенность исследования, обращенного к конституционно-правовой проблематике права на информацию и его ограничениям, предопределила в качестве первоочередных научных источников работы ведущих отечественных конституционалистов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.Л. Бачило, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.В. Зиновьева, А.И. Коваленко, О.Е Кутафина, В.И. Лысенко, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, и специалистов в области теории права и государства: А.Б. Венгерова, В.Г. Графского, С.А. Комарова, В.Н. Лопатина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца. В работе использованы труды специалистов в области философии, точных наук, международного, информационного, гражданского, уголовного и административного права.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, законодательство, регламентирующее информационные правоотношения, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. В качестве эмпирической базы использованы: судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов Республики Карелия и Санкт-Петербурга, решения Европейского суда по правам человека.

Научная новизна исследования. Автор использовал подход к проблеме права на информацию с позиции ограничения данного права, проводя комплексный анализ права на информацию и конфиденциальности во взаимосвязи. К новым результатам можно отнести: комплексное раскрытие с междисциплинарных позиций понятия права на информацию в контексте его ограничения и в связи с иными субъективными правами и свободами, закрепленными в Конституции; раскрытие понятий ограничения права на информацию и злоупотребления им, попытку построения классификации конфиденциальной информации по критерию возможного нарушения интересов конкретных субъектов права. На новом нормативном и практическом материале проведен анализ реализации права на информацию. С учетом вновь принятых нормативно-правовых актов показаны тенденции и противоречия развития нормативной базы в сфере реализации конституционного права на информацию. Сформулированы предложения для решения проблем реализации конституционных норм, предоставляющих право на информацию и ограничивающих его. В процессе исследования уточнено содержание некоторых правовых категорий, ранее разработанных недостаточно: «конфиденциальность», «конфиденциальная информация», предложен новый подход к классификации конфиденциальной информации.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, которые выносятся на защиту:

1. Право на информацию - фундаментальное комплексное право человека, принадлежащее ему от рождения, представляющее собой возможность свободно совершать с информацией любые не запрещенные законом действия (получение, хранение, распространение, преобразование), если они не наносят вред информационной безопасности человека, индивида, государства и общества. Право на информацию не представляет собой конкретного субъективного права человека, а лишь соотносится с традиционными информационными правами: свободу убеждений, свободу слова, свободу средств массовой информации, право на доступ к информации.

2. Баланс между ограничениями права на информацию и гарантиями реализации права на информацию должен быть установлен законом и обусловлен необходимостью обеспечения безопасности личности, общества и государства наряду с обеспечением свободы личности. К категории ограничения права на информацию следует отнести недопустимость злоупотребления этим правом. Злоупотребление возможно в отношении как права на информацию, так и права на тайну, в связи с чем необходимо законодательное установление такой формы ограничения права на информацию, как недопустимость злоупотребления правом.

3. Конфиденциальность - изъятие из права на информацию - представляет собой ограничение информации в доступе. Соответственно, информация, ограниченная в доступе, именуется конфиденциальной. В состав конфиденциальной информации включаются все виды информации, доступ к которой ограничивается, включая государственную тайну;

4. В диссертации обосновано положение о необходимости разработки новой системы классификации информации, ограниченной в доступе, имеющей не только теоретическое, но и прикладное значение для повышения качества правоустановления и правоприменения. В этой связи предложена классификация конфиденциальной информации по категориям индивидуальных и коллективных субъектов права, законные интересы которых нарушаются разглашением информации. При такой классификации выделяются государственная, служебная, коммерческая и профессиональная тайны, а также персональные данные.

5. Отсутствие консолидированного акта, регламентирующего реализацию права на информацию, приводит к несбалансированности законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений и, как следствие этого, к отсутствию необходимых гарантий правореализации.

6. Неоднозначность формулировок ряда норм Уголовного кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ делает возможным исключение из круга уголовно... или административно-наказуемых некоторых общественно-опасных и противоправных деяний, в том числе связанных с сохранностью информации, отнесенной к государственной тайне. В диссертации утверждается необходимость внесения изменений в ряд нормативных актов (КоАП РФ, УК РФ, ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и др.), касающихся реализации права на информацию его ограничений.

7. Утверждается положение о наличии противоречия между избирательными и информационными правами. Злоупотребление правом на тайну со стороны граждан при осуществлении ими пассивного избирательного права неизбежно приводит к умалению права на информацию и, как следствие, к нарушению права граждан на свободное волеизъявление. Делается вывод о необходимости ограничения права на тайну частной жизни (расширения сферы публичности) для некоторых категорий граждан. Это позволит устранить возможность манипуляций и обеспечит надлежащую реализацию активного и пассивного избирательного права наряду с реализацией права на получение информации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость состоит в том, что в работе проведено комплексное монографическое исследование права на информацию в контексте его ограничения с междисциплинарных позиций. Обозначены проблемы в понимании сущности института с учетом различных подходов к пониманию сущности информации, дан анализ концепций права на информацию. Научное значение также заключается в постановке проблемы определения понятия злоупотребления правом на информацию и установления критериев ограничения этого права. В ходе исследования рассмотрены малоизученные вопросы соотнесения права на информацию с другими конституционными правами, конституционных и специальных норм в рассматриваемой области. Положения диссертации пополняют потенциал науки государственного права.

Практическая значимость заключается в обнаружении правовых пробелов и разночтений в законодательстве, в конкретных предложениях по их устранению. Теоретические положения работы могут быть использованы процессе преподавания конституционного права, административного и информационного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.

Основные положения научного исследования отражены в двенадцати научных работах. правовой гражданин информация законодательство

Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на I и II конференции аспирантов и молодых ученых, организованных СПбГУ (г.Санкт-Петербург, 2004, 2005 гг.), ежегодных конференциях Петрозаводского государственного университета в (2000-2003 гг.); II международной конференции молодых ученых и студентов «Актуальные проблемы современной науки» (г.Самара, 2001г.); IV, V, VI научных конференциях Северо-Западной академии государственной службы «Управление: история, наука, культура» (г.Петрозаводск, 2001-2003 гг.), конференции студентов и молодых ученых Волжского университета им. Татищева (г.Тольятти, 2006 г.); научной конференции «Государственно-правовые отношения в России XXI века» (Санкт-Петербург, 2006 г.); международной научной конференции «Роль профсоюзов в становлении гражданского общества в России» (г.Санкт-Петербург, 2006 г.). Положения и выводы используются в учебном процессе Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов. Отдельные положения внедрены в деятельности Администрации города Петрозаводска.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов исследования.

Первая глава - «Теоретические аспекты права на информацию и изъятий из него» - состоит из четырех параграфов: «Право на информацию» (§1), «Тенденции развития конституционного права личности на информацию» (§2), «Ограничения права на информацию в системе национальной и государственной безопасности» (§3), «Конфиденциальность - ограничение конституционного права на информацию» (§4).

Первый параграф первой главы посвящен определению понятия права на информацию. Рассмотрению этого вопроса предшествует анализ точек зрения ведущих отечественных и западных ученых о сущности информации, ее интегративных свойствах, характеристике информации как объекте права. Диссертант отмечает, что дефиниция «информация есть информация, а не материя и не энтропия» (К. Шеннон) при всей ее образности не раскрывает многообразия этого феномена, являющегося объектом научного исследуемого уже не одно столетие. Многообразие трактовок информации представителями различных отраслей знания свидетельствует не только об объективной сложности этого феномена, но и неисчерпаемости возможных подходов к выделению ее специфических свойств и характеристик.

В современной науке это многообразие интегрируется в выделение семантических, лингвистических, прагматических и технических аспектов, подробно рассмотренных в диссертации. Отмечается, что при обращении информации в социальных системах она может иметь одно или несколько следующих свойств и выступать как: средство организации систем (от первичного уровня до единого информационного пространства), с помощью которого осуществляется правовое регулирование отношений между субъектами (через нормативно-правовые акты, судебные решения и т.п.); мера оценки и характеристики организованности систем; источник получения знаний при образовании и воспитании; источник информирования о происходящих событиях и явлениях; источник для принятия решений; источник вредного воздействия на человека и общество; объект интеллектуальной собственности; товар в процессах ее создания, хранения и использования, передачи и распространения. (В.Н. Лопатин, Ю.И. Никодимов, В.А. Копылов, И.Л. Бачило и др.).

Среди основных признаков информации как объекта права помимо иных признаков выделяют ее системность, селективность, неисчерпаемость, преемственность, субстанциональность, трансформируемость, ценность, универсальность, нелинейность, обособленность (В.А. Дозорцев, А.Б Венгеров, В.А. Копылов, В.Н. Лопатин, М.М. Рассолов, И.Л. Бачило и др.), также ставших предметом обстоятельного анализа с учетом проблематики диссертационного исследования.

Обращаясь к вопросу о праве на информацию, диссертант констатирует наличие двух основных подходов, сложившихся в научной литературе. Первый подход связан с разработкой «права на информацию», толкуемого как системная совокупность правомочий на свободный поиск, получение, хранение, передачу, производство и распространение информации. Отдельные авторы допускают возможность поглощения данным комплексным правом иных конституционных прав граждан в сфере обмена информацией в обществе, т.е. свободу мысли, слова и массовой информации» (С.Н. Шевердяев) Второй подход, в рамках которого исследуются преимущественно возможности гражданин по получению информации, которой располагают органы публичной власти, характеризуется разработкой «права на доступ к информации».

Диссертант анализирует также теории, связанные с исследованием права на коммуникацию. Ее основные тезисы были высказаны на Коста-риканской международной конференции в 1976 г. Эта теория разрабатывалась в развитие принципа свободы информационного потока, при этом утверждалось право на участие в коммуникации как в качестве потребителя, так и распространителя информации. Сегодня право на коммуникацию как таковое продолжает существовать лишь в некоторых государствах, однако к нему относят лишь право на доступ к средствам и технологиям коммуникации. Участие же в коммуникациях относится к свободе выражения убеждений.

Предпринятый анализ приводит диссертанта к выводу о том, что право на информацию как таковое не представляет собою конкретного субъективного права человека, а лишь соотносится с традиционными информационными правомочиями: свободой убеждений, свободой слова, свободой средств массовой информации, правом на доступ к информации. Подобная трактовка права на информацию не противоречит современным исследованиям в этой сфере. Напротив, многие исследователи См. напр. Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: учебник для юридических ВУЗов /под ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина. 2-е изд. - СПб. - 2005. - с.185-215; Копылов В.А. Информационное право: учебник. Издание второе. - М.: ЮРИСТЪ. - 2002. - с.151-165. под правом на информацию понимают совокупность информационных прав человека и гражданина, включающую, помимо правомочий, предоставленных частью 4 статьи 29 Конституции РФ, иные права и свободы человека в информационной сфере.

То есть для российской науки конституционного права характерно понимание понятие права на информацию как права комплексного, включающего в себя целый ряд закрепленных в конституции конкретных правомочий. При этом очевидно, что комплексный подход к информационным правам дает бульшие возможности для их реализации.

Диссертант отмечает точку зрения, в соответствии с которой информационная свобода личности имеет две стороны: внешнюю и внутреннюю (М.Кудрявцев). Применительно к внутренней стороне информационной свободы, которая не нуждается для своей реализации в проявлении воли индивида, следует отметить, что значительную роль здесь играет институт конфиденциальности.

Второй параграф первой главы посвящен исследованию тенденций нормативно-правового регулирования права на информацию. Автором приводятся краткие сведения об истории российского законодательства, регламентирующего право на информацию и его ограничения. Отмечается, что точка зрения о необходимости предоставления важнейших информационных свобод высказывалась еще в XIX веке. Примером могут служить социал-утопистские проекты конституции. При рассмотрении идей абсолютной информационной свободы, фигурирующей в названных проектах, автор обращает внимание на тезис о необходимости сочетания свободы информации с ее ограничением в силу необходимости нахождения компромисса между свободой личности и ее безопасностью. Рассмотрены информационные правомочия, закрепленные в Конституциях СССР 1936 и 1977 годов, Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР 1991 года. В Декларации впервые было закреплено право на информацию как таковое. Впервые право на информацию и его ограничения получили столь полную регламентацию, в связи с чем некоторые формулировки Декларации были заимствованы Конституцией (Основным законом) Российской Федерации - России. Так, текст статей 39, 40, 41, 43 Конституции 1992 года практически дословно повторяет тест соответственно статей 8, 9, 11, 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 года. Данные источники были проанализированы в сравнении с информационными нормами Конституции РФ 1993 года. Был сделан вывод о расширения объема права на информацию, поскольку в Конституции РФ закреплено не только свободное распространение информации, что было зафиксировано в Декларации, но и свобода всех компонентов права на информацию. Кроме того, в Конституции РФ присутствуют новые элементы права на информацию - передача и производство.

В рамках параграфа автором рассматриваются возможные пути развития законодательства в сфере регулирования конституционного права на информацию. Так, отмечается, что в ранее действовавший закон «Об информации, информатизации и защите информации» не были включены нормы, касающиеся права на доступ к информации в связи с предполагаемым принятием отдельного закона для регулирования указанных правоотношений. Проект не был принят ввиду ряда недостатков: нераспространение действия на некоторые категории лиц, отсутствие четкой концепции конфиденциальности и т.п. Сегодня, однако, в законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 г. №149-ФЗ право на доступ информации закреплено. В рамках параграфа также рассмотрены существовавшие проекты закона «О праве на информацию», раскрыты причин непринятия данного закона в предложенных вариантах, сформулированы предложения, которые могут быть учтены при разработке нового проекта.

Третий параграф первой главы посвящен определению понятия конфиденциальной информации и его соотношению с правом на тайну. Долгое время в российском законодательстве параллельно существовали два понимания конфиденциальности. Первое, нашедшее отражение в ст.2 ФЗ «Об участии в международном информационном обмене», предполагает отнесение всей информации, ограниченной в доступе, к категории конфиденциальной. Подобная позиция Законодателя верна с семантической точки зрения.

Суть второй концепции отражена в п.2 ст.10 ранее действовавшего федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»: «Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную». Очевидно, что при таком подходе информация, отнесенная к государственной тайне отграничивается от иной информации ограниченного доступа, названной конфиденциальной. Несоответствие используемых в актах терминов общепринятой терминологии привело к дальнейшему сужению понятия конфиденциальной информации и отграничения ее от некоторых видов тайн, по сути являющихся видами конфиденциальной информации (примером может служить ст. 420 Таможенного кодекса РФ).

С принятием федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ Об информации, информационных технологиях и о защите информации. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ // Российская газета. - 2006. - 29 июля. данное разночтение было устранено. Автор указывает на оправданность такого изменения, подчеркивая нежелательность изменения семантического значения слов в нормативных актах, тогда как сегодняшнее употребление термина «конфиденциальность» полностью соответствует его значению.

В параграфе проводится анализ попыток классификации видов конфиденциальной информации. В настоящее время насчитывается порядка тридцати видов конфиденциальной информации. Исследователями предпринимаются попытки их систематизации. Предлагалась система классификации конфиденциальной информации по принадлежности, по степени конфиденциальности (степени ограничения доступа) и по содержанию (А.А. Фатьянов). В качестве условий такой классификации указывались собственники информации; области деятельности, в которых используется информация; лиц, на которых возложена защита тайны (А.И. Алексенцев).

Автор отмечает, что названные классификации в целом не противоречат друг другу, однако высказывает мнение о затруднительности использования данных классификаций в законотворческом процессе. Результатом анализа стала предложенная классификация по субъекту, интересы которого могут быть затронуты нарушением конфиденциальности сведений. Предложенную классификацию автор считает практически значимой, поскольку именно защита интересов лиц, категории которых положены в основу классификации) является задачей правотворчества. В соответствии с такой классификацией выделены следующие виды конфиденциальной информации: государственная тайна, служебная тайна, коммерческая тайна, профессиональная тайна, личная тайна (в составе которой следует выделить тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений).

В четвертом параграфе первой главы рассмотрены вопросы соотношения понятий национальной, государственной и информационной безопасности и место конфиденциальности в системе национальной безопасности. Безопасность как отсутствие внешних и внутренних опасностей представляет собой одно из условий существования общества и индивида.

Обеспечение такого состояния - одна из важнейших функций государства. Основными объектами безопасности являются человек, общество и государство, а основным субъектом обеспечения безопасности - государство, Функции по обеспечению безопасности осуществляются через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Со значительными изменениями, произошедшими в жизни общества в 90-е годы XX века, были заново определены и приоритеты развития государства. В частности, отмечается переход приоритета от безопасности государства к безопасности индивида и общества. В 1992 году был принят закон РФ «О безопасности». Впервые законодательно было установлено понятие безопасности. Под ней закон понимал «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз».

По мнению диссертанта, данное определение можно принять за правильное с одной оговоркой: к состоянию безопасности могут приводить не только пассивные действия, но и активные. Термин «национальная безопасность» получил закрепление лишь в 1997 году в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Концепция под национальной безопасностью России понимает «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». Национальная безопасность каждого государства складывается из нескольких составляющих, соответствующих различным сферам жизни общества. Баланс этих составляющих приводит к качественному исполнению государством функции обеспечения безопасности.

В качестве одного из элементов национальной безопасности принято выделять информационную безопасность. На сегодняшний день информационная безопасность приобретает все большую роль, становится, наряду с экономической безопасностью, ведущим элементом безопасности как на национальном, так и на иных уровнях. В параграфе рассмотрены теоретическое понимание информационной безопасности и определения из нормативных документов (в том числе международных: ISO/IEC 17799:2005; ITSEC и др.). Информационное воздействие приобретает все более выраженных характер и приводит к все более значительным результатам.

Отмечается, что тот, кто контролирует язык общения человека и информационные потоки, им получаемые, контролирует его сознание. Во избежание причинения ущерба интересам личности, государства и общества зачастую предлагается усиление контроля со стороны государства за всеми сторонами жизни общества. Предлагается введение электронных паспортов с ведением баз данных с биометрическими данными населения, повсеместно вводится видеонаблюдение. После совершения террористических актов, имевших место в последнее время не раз поднималась тема возможности ограничения свободы слова в целях облегчения задач борьбы с терроризмом. Некоторые операторы сотовой связи предлагают услугу слежения за абонентом с точностью определения местоположения до нескольких метров.

При этом очевидно, что необходим компромисс между свободой и безопасностью. Необходимо жестко регламентировать возможное ограничение свободы личности, неукоснительно следовать конституционным принципам. Поэтому соблюдение и дальнейшая регламентация установленных в Основном законе прав и свобод человека и гражданина является гарантией недопущения произвола в обеспечении безопасности, т.е. гарантией компромисса между свободой личности и безопасностью общества.

В параграфе обозначаются некоторые проблемы информационной безопасности, которые могут появиться в ближайшие годы (например, с появлением квантовых компьютеров). Делается вывод о том, что современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Как указано в Доктрине информационной безопасности России, национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать.

Важным аспектом информационной безопасности является конфиденциальность некоторых сведений. Существуют сведения, которые могут быть использованы для причинения вреда другому лицу. Распространение такой информации влечет угрозу безопасности как в информационной, так и в иных сферах. Тайна - один из правовых инструментов обеспечения национальной безопасности государства и общества, этот институт на сегодня является основной составляющей системы информационной безопасности, которая, в свою очередь, является ведущим элементом национальной безопасности. Диссертантом отмечается низкий уровень законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности и, в частности, конфиденциальности. Это оценка относится также и к нормативным актам, принятым в последнее время. Эти акты, хотя и являются развитием системы законодательства, регламентирующего реализацию права на информацию, имеют ряд недостатков. Диссертант обосновывает позицию о необходимости двухуровневой регламентации оборота конфиденциальной информации: принятия базового нормативного акта, регламентирующего основы конфиденциальности и специальных актов, учитывающих особенности конкретных видов тайн.

Вторая глава - «Право на информацию его ограничения: законодательство и правоприменительная практика» - состоит из четырех параграфов: «Конституционное право на информацию в российском законодательстве: вопросы правореализации» (§1); «Правовое регулирование права на информацию в законодательстве государств на постсоветском пространстве» (§2; «Институт государственной тайны в российском законодательстве»(§3); «Конституционное право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, тайну частной жизни»(§4).

В первом параграфе второй главы рассмотрен вопрос реализации конституционного права на информацию и его гарантий. Право в его субъективном понимании являет собой законодательно закрепленную возможность субъекта. В этой связи диссертант подчеркивает важность процесса объективации права - реализации данного полномочия в конкретных общественных отношениях. Реализация права на информацию связана и в большой степени обусловлена надлежащим поведением третьих лиц. Субъективная и объективная стороны права на информацию имманентно связаны. Именно связью субъективной и объективной сторон права объясняется сложное содержание правового статуса личности. Наполнение права на информацию реальным содержанием необходимо для обеспечения гармоничного развития и существования индивида. Реализация права на информацию осуществляется в тесной связи с другими элементами правопорядка. Для обеспечения надлежащего уровня реализации права необходима его детализация, поскольку основные проблемы в процессе правореализации возникают по причине неопределенности в прочтении нормы. Нарушение принципа единообразия в применении правовых установлений влечет к несоблюдению принципа равенства, что является недопустимым.

Диссертант обосновывает необходимость конкретизации некоторых конституционных установлений. Приводится понятие гарантий правореализации, раскрываются гарантии реализации права на информацию: конкретные правомочия и обязанности обладателя информации, запрет на ограничение доступа к некоторым видам информации, обязательность обеспечения доступа к такой информации со стороны государственных органов, возможность защиты (в том числе судебной) отказа в предоставлении информации, право на бесплатное предоставление информации, возможность ограничения доступа к информации только в соответствии с законом и др.

Рассмотрены особенности правореализации для различных субъектов права, включая обзор практики по подобным делам, в том числе, Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов. Так, например, особенности в реализации права на информацию существуют применительно к юридическим лицам, к несовершеннолетним. По результатам исследования вопросов реализации комплексного права на информацию диссертантом сделан вывод о необходимости разработки и принятия единого федерального закона, регламентирующего реализацию данного права.

В параграфе подвергнуты анализу проекты законов о праве на информацию, которые вносились в Государственную Думу в 1996, 2001 и 2003 годах. При наличии определенных плюсов этих проектов (среди которых, прежде всего, отмечено предоставление дополнительных гарантий права на информацию), каждый из них имел минусы, которые не позволили принять их в качестве федеральных законов.

Диссертант обращает внимание на возможность с учетом опыта разработки названных актов, анализа зарубежного законодательства и международных норм, принимая во внимание теоретические исследования и рекомендации, в том числе сформулированные в диссертации, разработать и принять закон о праве на информацию в качестве консолидированного (кодифицированного) акта, регламентирующего реализацию названного комплексного конституционного права. При этом следует принять во внимание положения принятых в 2006 году федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Во втором параграфе второй главы приводится анализ основных нормативных актов, регламентирующих право на информацию в ряде зарубежных государств. Были отмечены многочисленные проблемы в законодательстве государств, в особенности на постсоветском пространстве. Однако, несмотря на пробелы и противоречия, выявленные при детальном анализе законодательства указанных стран, диссертант приходит к выводу, что уровень обеспеченности конституционного права на информацию в некоторых государствах - членов Содружества независимых государств намного выше российского, что подтверждает необходимость учета при разработке информационного законодательства России рекомендаций и выводов, которые были сделаны в ходе исследования при анализе зарубежного законодательства, регламентирующего право на информацию.

В третьем параграфе второй главы рассматривается институт государственной тайны. Несмотря на открытость международных отношений в XXI веке и свободу обращения информации, во всех государствах есть закрытые области, относящиеся к охраняемой законом конфиденциальной информации. Государственная тайна - особый вид конфиденциальной информации. Неразглашение таких сведений важно, прежде всего, для обеспечения безопасности всего государства, и потому государственная тайна охраняется его принудительной силой. Государственная тайна - это правовой институт суверенного государства, надежная защита которого способствует проведению государством независимой политики, отстаиванию своих интересов при решении внутригосударственных и международных проблем.

В связи с важностью института государственной тайны издревле государство защищало такую конфиденциальную информацию имеющимися в его распоряжении средствами, включая принуждение. Учитывая особую важность государственной тайны по сравнению с другой ограниченной в доступе информацией, законодатель всегда предпринимал попытки сделать защиту государственных секретов максимально эффективными. Сохранность государственной тайны важна не только для государства, но и для личности.

Важность защиты государственной тайны отмечена, в частности, в нормативном акте, регламентирующей вопросы деятельности Федеральной службы безопасности России, где сказано: организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств и отдельных лиц и обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну, относятся к числу основных задач ФСБ России Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации. - Указ Президента РФ от 11.08.2003 г. (с изм. на 27.07.2006 г.) // Российская газета. - №161. - 15.08.2003..

Значительная часть норм, регламентирующих отношения, связанные с защитой государственной тайны в РФ, содержится в законе Российской Федерации «О государственной тайне» №5485-1 от 21 июля 1993 года (с изменениями и дополнениями). Закон устанавливает основные принципы правоотношений в сфере защиты государственной тайны, определяет ее понятие.

Далее определяются понятия доступа и допуска к информации, составляющей государственную тайну, анализируются основы ответственности за нарушение режима государственной тайны. Отмечаются некоторые пробелы действующего законодательства. Обращено внимание на то, что после принятия в 1993 году Закона РФ «О государственной тайне» значительная часть сведений под грифом «секретно» была отнесена к государственной тайне. Однако многие сведения военного характера, с которых был снят гриф секретности, остались без правовой охраны.

Диссертант отмечает неудачность формулировки ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, вызвавшей необходимость установления в законе перечня сведений, составляющих государственную тайну, не содержащего, однако, таких сведений. Констатируется также, что неоднозначность формулировок ряда норм Уголовного кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ делает возможным исключение из круга уголовно... или административно-наказуемых некоторых общественно-опасных и противоправных деяний, в том числе связанных с сохранностью информации, отнесенной к государственной тайне. Отмечены и иные пробелы в законодательстве, регулирующем обращение сведений, составляющих государственную тайну, сделаны предложения по его совершенствованию и устранению пробелов.

Четвертый параграф второй главы посвящен конституционному праву на тайну частной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.

Право на тайну корреспонденции, закрепленное частью 2 ст.23 Конституции, являясь самостоятельным правомочием, одновременно выступает гарантией права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, установленные частью 1 ст.23 Конституции России, наряду с запрещением доступа к информации о частной жизни лица без его согласия (ч.1 ст.24 Конституции РФ), неприкосновенностью жилища (ч.1 ст.25 Конституции) и рядом других гарантий.

Важность права на тайну корреспонденции в системе прав и свобод человека подтверждается тем, что в СССР конституционное закрепление данного права произошло уже в 1936 году, но оно не было реальным. Дополнение права на тайну переписки тайной телефонных переговоров в 1977 году и иных сообщений в 1993 году отражает потребности общества и уровень развития технических средств передачи информации. Таким образом, диссертант считает правильной позицию Европейского суда по правам человека, расширительно трактующего право на тайну корреспонденции и распространяющего его (право) на любые способы передачи информации, осуществляемые специализированными организациями.

Подобное расширение области регулирования необходимо, поскольку информационные технологии, предоставляя канал передачи информации, не могут не оказать влияния на частную жизнь. Поэтому с появлением новых возможностей для вмешательства в частную жизнь необходимо установление дополнительных гарантий неприкосновенности частной жизни в информационной сфере.

Анализ семантического содержания терминов и норм действующего законодательства позволил установить, что действующее законодательство не содержит норм, гарантирующих конфиденциальность информации, содержащейся в сообщениях, передаваемых в индивидуальном порядке. Однако автор высказывает мнение, что такие гарантии предоставляются непосредственно конституционными нормами. Диссертант также отмечает необходимость установления гарантий конфиденциальности таких сообщений на уровне федерального закона, поскольку, несмотря на прямое действие Конституции, общий характер ее норм требует дополнительного регулирования. Отмечается также, что даже при отсутствии подобной общей нормы в национальном законодательстве Европейский суд по правам человека руководствуется принципом позитивных обязательств государства вне зависимости от закрепления его в национальном законодательстве.

В отличие от Конституции России, в международных документах употребляется термин «корреспонденция». Данный термин, означающий «обмен письмами, переписка; письма, почтово-телеграфные отправления», является более общим, нежели «переписка». Однако, учитывая сложившуюся практику толкования термина «корреспонденция», усматривается общность смысла указанных норм российского и международного права. Российская Конституция использует понятие «переписка», по-видимому, как дань традиции. Однако буквальное толкование терминов «переписка», «телефонные переговоры», «почтовые, телеграфные и иные сообщения» привело автора к утверждению о том, что Конституция РФ, не используя собственно понятие «корреспонденция», конкретизирует формы корреспонденции, право на тайну которой гарантируется.

При попытке классификации тайны корреспонденции рассматривают государственную тайну, коммерческую тайну, а также тайну частной жизни, личную и семейную тайну, относя к последней группе тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Такое разграничение, хотя и логично на первый взгляд, однако не до конца верно.

Во-первых, выше приведенная классификация тайн не является общепринятой. Неясно, каковы критерии такого разграничения. Во-вторых, даже при таком разграничении видов конфиденциальной информации отнесение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений лишь в тайне частной жизни не вполне соотносится с субъектным составом данного вида тайны. Так, для работников специализированной организации, обеспечивающей передачу таких сообщений, тайна корреспонденции является профессиональной, поскольку доступ к информации получен ими в ходе осуществления служебных обязанностей. Хотя право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений наименее далеко отстоит по содержанию от права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (по этому признаку права объединены в одну статью Конституции), однако рассматриваемое право имманентно включено в систему конституционных прав личности, будучи связанным и с иными основными правами.

В рамках данного параграфа диссертант рассматривает малоизученный вопрос отнесения к нарушению тайны корреспонденции машинной фильтрации почтовых сообщений (например, для защиты от вирусов, незапрошенной рекламной корреспонденции и т.п.). Вопросы при реализации тайны переписки возникают и в «традиционных» правоотношениях, например, при защите тайны корреспонденции в служебном документообороте, в рамках внутрисемейных отношений.