Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления

В 70-е, 80-е, 90-е годы 20 века выходили в свет специальные монографические исследования о координации, отдельные статьи, посвящённые тем или иным аспектам координации или координации в отдельных отраслях государственного управления Лунёв А.Е. Координация в государственном управлении // Советское государство и право. 1971. № 11; Айвазян С.И. Понятие и формы координационной деятельности научных организаций // Проблемы государства и права на современном этапе. Труды научн. сотрудников и аспирантов. Вып.10. / под ред. А.Е.Лунёва. М., ИГП АН СССР. 1975; Айвазян С.И. Теоретические предпосылки исследования правовых проблем координационной деятельности научных организаций // Проблемы государства и права на современном этапе. Труды научн. сотрудников и аспирантов. Вып.11. / под ред. А.Е.Лунёва. М., ИГП АН СССР. 1975; Могилевский С.Д. Понятие и содержание координации в советском управлении // Управление и право. Вып.7 / М., Изд-во МГУ, 1982; Мураметс О.Ф. Проблемы координации правовоспитательной деятельности // Связь юридической науки с практикой. М., ИГП АН СССР, 1986; Щербаков А.С. Проблемы координации действий в сфере охраны государственной границы и пути её решения // Государство и право. 1996. № 4.. Координация в государственном управлении изучалась исследователями, занимавшимися не только узко этой проблемой, но и иными проблемами государственного управления, причём как в монографиях, так и в научных статьях. О содержании и месте координации в управлении наряду с отечественными учеными размышляли зарубежные исследователи Файоль А. Общее и промышленное управление. С.12, 116; Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С.113-115; Драго Р. Указ. соч. С.86..

Учёные признают или не признают функциональную природу координации, если признают, то относят её к числу функций государственного управления или органа государственного управления. Но существуют и несколько особых подходов к проблеме координации. Например, в соответствии с позицией А.Файоля координация является одной из характеристик управления или административной функции, которая реализуется наряду с другими важнейшими функциями в процессе правления предприятием. Он исходит из различности значений “правления” и “управления”. Править, значит, вести предприятие к его цели, обеспечить действие шести существенных функций, одна из которых - управление. Координировать, по его мнению, означает “связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия”, “согласовывать все операции в предприятии таким образом, чтобы обеспечить его функционирование и успех” Файоль А. Указ. соч. С.12, 116.. В соответствии с позицией С.Д.Могилевского координация представляет собой “элемент общей функции управления, осуществляющий часть управленческой деятельности по подготовке и принятию управленческого решения с целью целенаправленного согласования, упорядочения деятельности элементов и развития процессов системы в целом на основе действующих в них закономерностей, для реализации общих задач” Могилевский С.Д. Указ. соч. С.81-82..

Ю.М.Козлов, исследуя феномен координации применительно к государственному управлению в сфере экономики, обобщил предложенные в науке точки зрения о возможных способах её проявления. Результаты обобщения показывают, что координация существует в качестве элемента управления, самостоятельной функции управления, элемента любой функции управления или несамостоятельной функции управления, функции управления как процесса и элемента деятельности аппарата управления, феномена, составляющего содержание управления или его цель, согласованности действий только объектов управления или не соподчинённых сторон, участвующих в процессе управления, метода управления Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством СССР. С.16-17.. При этом Ю.М.Козлов исходит из понимания координации в широком смысле как всеобщего свойства управления, имеющего место в любых управленческих отношениях. Координация в узком смысле - установление согласованности между индивидуальными работами в деятельности того или иного органа государственного управления либо по отдельным специальным вопросам Козлов Ю.М. Цит. соч. С.27, 38 - 39.. В качестве определения сущности координации такая позиция не вызывает возражений, но есть и иные точки зрения. В соответствии с позицией А.Е.Лунёва, координация означает “согласование и установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений и служащих для достижения определённых целей с наименьшими затратами сил и средств” Лунёв А.Е. Координация в государственном управлении. С.69.. По мнению польского административиста Е.Старосьцяка, цель координации состоит в создании условий для сотрудничества административных органов в разрешении общей для них социальной проблемы Старосьцяк Е. Элементы науки управления. С.115.. В данном случае место координации в управленческом цикле определено только на подготовительном этапе к практическому государственному управлению и только в отношении административных органов, т.е. субъектов, составляющих управленческую подсистему. Создание условий для сотрудничества (единства действий) органов исполнительной власти осуществляется, прежде всего, специальными требованиями правовых документов, обязывающими их координировать свою деятельность с деятельностью других субъектов права. Представляется недостаточным ограничивать субъектный состав координационных отношений только органами исполнительной власти. Например, в Кемеровской области ответственность за координацию деятельности общественных приёмных в городах и районах возложена на начальника организационно-территориального департамента администрации области П.3 Распоряжения Администрации Кемеровской области от 01.07.1998 №662-р “Об организации работы общественных приёмных в городах и районах области” // Не опубликовано.. Специальным постановлением главы администрации Новосибирской области Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 23.10.1998 №650 “Об областной целевой программе координации совместной деятельности администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год” // Не опубликовано. утверждена областная целевая программа координации деятельности администрации и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год. В Тюменской области координация деятельности органов государственной власти и прокуратуры (терминология источника - прим.авт.), государственных учреждений и предприятий в сфере архивного дела - задача управления по делам архивов администрации Тюменской области П.2.3. Положения об управлении по делам архивов Администрации Тюменской области, утв. Постановлением Губернатора Тюменской области от 25.10.1999 №15 “Об утверждении структуры и положения управления по делам архивов администрации области” // Не опубликовано.. Из практики Томской области видно, что одной из задач Координационного совета по вопросам деятельности строительного комплекса является координация конкретных мероприятий, направленных на развитие производственной базы стройиндустрии, увеличение объёмов строительства жилья, объектов соцкультбыта, внедрение новых прогрессивных технологий П.3 Положения о координационном Совете по вопросам деятельности строительного комплекса Томской области, утв. Постановлением Администрации Томской области от 06.01.1999 №1 “Об утверждении положения и состава координационного совета по вопросам деятельности строительного комплекса” // Официальные ведомости Администрации Томской области. №1. 12.98 - 01.99.. Примеры есть и в Омской области. Так, среди функций комитета по делам науки и высшей школы администрации области присутствуют носящие координационный характер. К их числу можно отнести взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в сфере науки и образования, академиями наук, общественными объединениями научного и образовательного направлений, объединениями руководителей учебных заведений, координационными, экспертными, проблемными, научно-техническими советами, совместное с комитетом по образованию администрации области обеспечение создания и функционирования системы непрерывного образования П/п 3) п.2.3 Положения о комитете по делам науки и высшей школы Администрации Омской области, утв. Постановлением Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 11.09.1997 №392-п “О положении о комитете по делам науки и высшей школы администрации области и изменении штатного расписания комитета” // Не опубликовано..

О координации в качестве функции управления существуют точки зрения разных авторов, однако, можно сделать вывод о схожести их позиций. Так, Б.М.Лазарев Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С.35. видел координацию как согласование действий различных предприятий, организаций и органов для достижения общих целей. По мнению В.Б.Аверьянова, координация призвана упорядочить и согласовать деятельность объектов управления Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. С.13.. Позиция К.С.Бельского - координация есть согласование собственных управленческих действий с действиями других служащих и органов Бельский К.С. Феноменология административного права. С.79.. Примерно одинаковые определения координации в качестве функции управления предложены Б.В.Смирновым и авторами монографии “Управление экономикой”. В соответствии с первой точкой зрения, функция координирования обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления и специалистов Смирнов Б.В. Функции управления социалистическим производством. С.49.. Вторая позиция сводится к тому, что координация представляет собой согласование коллективных действий в условиях общего, частного и единичного разделения труда Управление экономикой: Основные понятия и категории. С.276.. По мнению С.И.Айвазяна, координация указывает на такое отношение управления ко всей системе, при котором каждый вид управленческой деятельности обеспечивает согласованность функционирования системы Айвазян С.И. Теоретические предпосылки исследования правовых проблем координационной деятельности научных организаций. С.161.. Точка зрения французского административиста Р.Драго лаконична и тесно связана с реальной административной практикой - координация состоит в обеспечении единства действий правительства и гармоничного сочетания политики, проводимой различными министерствами Драго Р. Указ. соч. С.86.. Действия органов исполнительной власти должны не противоречить друг другу, а гармонично сочетаться, в том числе в различных сферах управления.

К числу основных признаков координации следует относить, по нашему мнению, определение её в качестве функции государственного управления. Данный признак указывает на то, что принимаемые администрацией субъекта Российской Федерации властные решения, сущность которых состоит в объединении действий определённого круга субъектов, характеризуют именно осуществляемое ею управление. Так, в Алтайском крае при разрешении вопросов внутренней организации работы краевой администрации установлено, что глава администрации, его заместители и секретарь администрации в соответствии с распределением обязанностей (т.е. в соответствии с их функциями) осуществляют координацию и контроль деятельности отделов, комитетов, краевых объединений, организаций и ведомств П.2.2. Регламента администрации Алтайского края, утв. Распоряжением Администрации Алтайского края от 29.06.1992 №648-р (в редакции от 21.04.1997) // Не опубликовано.. В Кемеровской области реализация координационной функции государственного управления в деятельности администрации области может быть проиллюстрирована на примере осуществления ею функций по жизнеобеспечению региона - принято распоряжение, содержащее конкретные поручения различным органам администрации по обеспечению надёжного теплоснабжения социальной сферы, своевременной отгрузке угля нужных марок, обеспечению подачи вагонов и транспортировке топлива к местам назначения П.7 Распоряжения Администрации Кемеровской области от 02.02.1998 №112-р “Об обеспечении топливом отопительных котельных городов и районов в 1998г” // Не опубликовано.. Губернатор Тюменской области, участвуя в осуществлении государственного управления в сфере обороны, специальным постановлением обеспечил единство действий комитета по делам молодёжи и туризму администрации, военного комиссариата области, муниципальных образовательных учреждений области, занимающихся добровольной подготовкой молодёжи к военной службе П.6 Постановления Губернатора Тюменской области от 11.02.1998 №17 “Об утверждении плана совместных мероприятий на 1998 год по подготовке граждан области к военной службе” // Не опубликовано.. Администрация Томской области как орган исполнительной власти, обладающий определёнными функциями по исполнению Закона РФ “О занятости населения Российской Федерации”, приняла меры к обеспечению координации деятельности органов местного самоуправления и органов службы занятости, направленной на обеспечение занятости сельского населения Постановление Администрации Томской области от 16.06.1998 №222 “О создании условий для обеспечения занятости населения, проживающего в сельской местности” // Не опубликовано.. При реализации функций администрации Омской области в сфере обеспечения законности и правопорядка, Глава администрации Омской области принял меры к организации взаимодействия Омской таможни, Управления Министерства безопасности России по Омской области (в период очередных реорганизаций в данном федеральном органе исполнительной власти он именовался именно так - прим.авт.), отдела по координации и развитию внешнеэкономических связей администрации области в части контроля за соблюдением действующего законодательства о вывозе за рубеж сырьевых ресурсов, продукции и обращении валюты П.3 Постановления Главы Администрации Омской области от 23.11.1993 №451-п “О дополнительных мерах по укреплению правопорядка и законности в области” // Не опубликовано.. В Новосибирской области администрацией области налажено взаимодействие между штабами ГО и ЧС и организациями связи в случаях чрезвычайных ситуаций путём принятия специального постановления П.3 Постановления Главы Администрации Новосибирской области от 20.01.1997 №20 “Об областной комиссии по ГО и ЧС по вопросам организации связи в чрезвычайных ситуациях” // Не опубликовано..

Сходным с рассмотренным выше признаком является указание на то, что органы исполнительной власти реализуют координацию как функцию государственного управления только в процессе осуществления предусмотренных правовыми актами их обязанностей по осуществлению государственного управления. Этот признак, в отличие от предыдущего указывает на универсальность координации как функции государственного управления. Реализация координации как функции государственного управления возможна при осуществлении любой из функций, которыми наделена администрация субъекта Российской Федерации как орган исполнительной власти. Например, для реализации функций в сфере защиты государственной тайны и информации, администрацией Алтайского края координация работ по защите государственной тайны и информации в администрации края, её структурных подразделениях, администрациях городов и районов края возложена на отдел спецработы администрации края П.4 Постановления Администрации Алтайского края от 18.11.1997 №667 “О совершенствовании системы защиты государственной тайны и информации в Алтайском крае” // Сборник законодательства Алтайского края. 1997. №19.. При исполнении функций администрации Кемеровской области по государственному управлению сельским хозяйством, координация деятельности в области племенного животноводства осуществляется государственной инспекцией по племенной работе, входящей в состав департамента сельского хозяйства и продовольствия администрации Кемеровской области Ст.11 Закона Кемеровской области “О племенном животноводстве” от 21.05.1998 №16-ОЗ // Получен по официальной рассылке.. Исполнение функций по комплексному социально-экономическому развитию территории Тюменской области потребовало от Губернатора области принятия специального распоряжения в целях координации работ по организации “северного завоза” Распоряжение Губернатора Тюменской области от 24.08.1998 №663-р “Об организации работы по координации завоза товаров в районы, приравненные к районам крайнего Севера и в районы с ограниченным сроком навигации” // Не опубликовано.. Воплощение рассматриваемого признака координации в деятельности администрации Томской области можно проиллюстрировать примером создания при исполнении функций по защите прав граждан рабочей группы, обязанной координировать работу по защите населения от необоснованного роста цен на продукты питания и товары народного потребления Постановление Администрации Томской области от 09.09.1998 №317 “О дополнительных мерах по защите потребителей от необоснованного роста цен” // Красное знамя. 17.09.1998. №257-258.. Осуществление обязанностей администрации Омской области в сфере отношений с иностранными партнерами повлекло утверждение порядка взаимодействия органов исполнительной власти области с МИД России Постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 08.12.1997 №522-п “О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Омской области с МИД РФ при осуществлении ими международной деятельности” // Не опубликовано.. Исполняя свои функции по управлению в сфере экономики, администрация Новосибирской области установила порядок координации деятельности территориальных администраций и мэрии г.Новосибирска по контролю за применением тарифов на транспорте Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 29.04.1998 №286 “О порядке регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта)” // Не опубликовано..координация администрация исполнительный власть

Представление о координации как функции государственного управления было бы неполным без признака, отражающего сущность координации в государственном управлении - обеспечение единства и согласованности действий как субъектов управления между собой, так и субъектов права, чья деятельность протекает в рамках конкретной сферы управления. Представляется недостаточным определять в качестве сферы действия координации, как только деятельность субъектов права в той или иной сфере управления, так и деятельность самих субъектов управления. Объект управления (отношения, складывающиеся в экономической, социально-культурной или административно-политической сферах), для перехода из первоначального состояния в требующееся, нуждается не только в согласованных действиях управляющих субъектов, но и в согласованных этими управляющими субъектами действиях множества субъектов права, деятельность которых протекает в рамках данного объекта управления, являющихся составной частью системы управления и связанных между собой закономерными структурными связями Тихомиров Ю.А. Государственная власть и проблемы управления в советском обществе. Автореф.дис. … д-ра юрид.наук. М., 1966. С.8.. Такая согласованность может быть обеспечена не только прямым вмешательством, но и косвенным воздействием Улицкий Я. Логика управления. Киев: Друкарь, 1924. С.20., иногда именуемым государственным регулированием - свойством и функцией государственного управления Садыков А.М. Государственное регулирование научно-технического комплекса США: конституционно-правовой аспект. Автореф.дис. … канд.юрид.наук. М., 2001, С.12., совпадающим с государственным управлением, хотя и не тождественным ему Нижник Н.Р. Правовое регулирование государственно-управленческих отношений. Автореф.дис. … д-ра юрид.наук. М., 1992. С.16.. Практика деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подтверждает наличие этого основополагающего признака координационной функции не только в рамках управляющей подсистемы. Например, администрацией Кемеровской области приняты меры по координации и взаимодействию финансовых, производственных, предпринимательских и государственных структур области в части привлечения и использования инвестиций Распоряжение Администрации Кемеровской области от 03.06.1998 №566-р “О Совете по инвестиционной политике” // Не опубликовано.. В Омской области одной из функций комитета по развитию предпринимательства областной администрации определена координация деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере реализации государственной политики по развитию предпринимательства П/п 3) п.6 Положения о комитете по развитию предпринимательства Администрации Омской области, утв. Постановлением Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 01.02.1999 №30-п “О создании Комитета по развитию предпринимательства Администрации Омской области” (в ред. от 16.02.1999) // Не опубликовано.. В целях организации взаимодействия органов государственной власти с субъектами оценочной деятельности по вопросам оценочной деятельности в Томской области создан соответствующий контрольный Комитет П.1.1. Положения о комиссии по контролю за оценочной деятельностью на территории Томской области, утв. Постановлением Администрации Томской области от 22.02.1999 №57 “О комиссии по контролю за оценочной деятельностью на территории Томской области” // Официальные ведомости Администрации Томской области. 1999. №4. . В Алтайском крае администрация края специальным правовым актом определила, что деятельность организаций края по квотированию рабочих мест координируют координационные комитеты содействия занятости населения и (или) комиссии по квотированию рабочих мест, созданные в муниципальных образованиях П.5.2. Порядка квотирования рабочих мест в организациях Алтайского края, утв. Постановлением Администрации Алтайского края от 21.04.1999 №289 “Об утверждении порядка квотирования рабочих мест в организациях Алтайского края” // Не опубликовано.. Тем самым введены элементы согласованности действий органов, работающих в сфере обеспечения занятости населения. В Новосибирской области, в целях обеспечения единства действий организаций области в связях с ЮНЕСКО, создана Комиссия по связям с ЮНЕСКО в области образования, науки и культуры, координирующая деятельность научных, культурных и образовательных организаций области в рамках международного сотрудничества с ЮНЕСКО П.4.3. Положения о Комиссии по связям с ЮНЕСКО в области образования, науки и культуры, утв. Постановлением Главы Администрации Новосибирской области от 19.11.1999 №758 “О создании Комиссии по связям с ЮНЕСКО в области образования, науки и культуры” // Не опубликовано.. Из практики работы Администрации Тюменской области можно привести пример реализации координационной функции государственного управления - на Комиссию по социальной профилактике правонарушений и противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту возложены функции координирования деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, негосударственных организаций, общественных объединений по реализации социальных, правовых и иных мер по профилактике правонарушений и осуществление государственной политики по противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту См. Положение об областной межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений и противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту, утв. Распоряжением Губернатора Тюменской области от 26.03.1999 №226-р “Об областной межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений и противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту” // Тюменские известия. 21.04.1999. №64. .

Как любая функция государственного управления, координация осуществляется на всех стадиях управленческого цикла. Её реализацию на стадии подготовки управленческого решения можно проиллюстрировать на примере координации деятельности органов исполнительной власти Томской области управлением социальной защиты населения администрации области при разработке проекта областного плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года П.4 Постановления Администрации Томской области от 13.05.1998 №172 “О межведомственной комиссии по улучшению положения женщин” // Не опубликовано.. На стадии принятия управленческого решения - создание в Омской области областной продовольственной комиссии, подготовленное с участием представителей различных органов в целях координации действий областных органов государственной власти, органов местного самоуправления, других заинтересованных организаций по обеспечению населения продовольственными товарами Постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 08.08.1997 №350-п “Об областной продовольственной комиссии” // Не опубликовано. и создание межведомственной комиссии по вопросам социального обслуживания населения в целях координации действий органов исполнительной власти Кемеровской области при реализации федерального закона “Об основах социального обслуживания населения” Распоряжение Администрации Кемеровской области от 16.07.1996 №645-р “О межведомственной комиссии по вопросам социального обслуживания населения” // Кузбасс. 01.08.1996. №140. . Примером реализации координации на стадии исполнения управленческого решения является поручение главам администраций районов и городов, руководителям органов местного самоуправления в Тюменской области координировать на соответствующей территории все работы по борьбе с лесными пожарами и защите лесов от вредителей и болезней Постановление Администрации Тюменской области от 05.05.1998 №56 “О мерах по охране лесов области на 1998 - 2000гг” // Не опубликовано., а также возложение на комитет по делам молодёжи администрации Алтайского края координации выполнения утверждённой постановлением администрации края программы совместных действий органов государственной власти края, органов местного самоуправления, внутренних дел, военных комиссариатов, воинских частей, советов РОСТО, ветеранских и других общественных организаций по военно-патриотическому воспитанию молодёжи Постановление Администрации Алтайского края от 02.03.1998 №100 “Об утверждении программы совместных действий органов государственной власти края, органов местного самоуправления, внутренних дел, военных комиссариатов, воинских частей, советов РОСТО, ветеранских и других общественных организаций по военно-патриотическому воспитанию молодёжи” // Сборник законодательства Алтайского края. 1998. №23 (43).. На стадии контроля исполнения принятых решений координационная функция также реализуется - главам администраций районов и городов Новосибирской области поручено координировать с органами госторгинспекции, центрами санэпидемнадзора, стандартизации, метрологии и сертификации, органами внутренних дел работу по контролю за выполнением Правил работы предприятий розничной торговли и основных требований к работе мелкорозничной торговой сети, утверждённых главой администрации области П.2 Постановления Главы Администрации Новосибирской области от 21.09.1994 №368 “О Правилах работы предприятий розничной торговли и основных требованиях к работе мелкорозничной торговой сети” (в редакции от 11.02.1997) // Не опубликовано..

Анализ научной литературы и законодательства позволяют предложить самостоятельное понимание координации как функции государственного управления, основанное на используемом в настоящей работе понимании содержания функции государственного управления. Представляется, что в данном аспекте координация является одним из качеств управления, выраженным в группе однородных, осуществляемых на любой стадии управленческого цикла государственно-властных предписаний, цель которых - обеспечить единство и гармоничное сочетание действий субъектов государственного управления в процессе исполнения возложенных на них государственно-управленческих обязанностей, а также иных субъектов в конкретной сфере государственного управления.

До начала коренных преобразований в России органами государственного управления в крае, области, автономном округе являлись соответствующие Советы депутатов и работавшие в их составе как неотъемлемая часть исполнительные комитеты. Они выступали именно в таком качестве, несмотря на то, что важной их задачей была реализация партийных решений Чеботарёв Г.Н. Принцип разделения в ластей в конституционной системе Российской Федерации. Автореф.дис. … д-ра юрид.наук. Екатеринбург, 1998. С.9-10.. Учитывая такое правовое положение исполнительных комитетов, координация в качестве функции органа государственного управления исследовалась применительно к деятельности местных Советов (в том числе и краевых, областных) и к деятельности их исполнительных комитетов одновременно. А.И.Казанник определял координацию как одно из направлений их деятельности, призванное обеспечить согласованность действий неподведомственных предприятий и организаций Казанник А.И. Координационная функция местных советов депутатов трудящихся в современный период (на материалах Восточной Сибири). Автореф.дис. … канд.юрид.наук. Иркутск, 1970. С.14.. В деятельности местных Советов координация как функция местного Совета находит своё проявление при согласовании деятельности неподчинённых предприятий, органов для комплексного решения территориальных, вневедомственных и межотраслевых проблем, а когда местный Совет объединяет деятельность подчинённых ему предприятий, органов, это уже не функция, а метод руководства Казанник А.И. Координация в системе функций местных советов. С.26, 28.. А.И.Недогреева также связывает реализацию координации как самостоятельной функции управляющего субъекта (местного органа государственной власти) с обеспечением согласования, объединения и регулирования деятельности всех предприятий, учреждений и организаций с целью комплексного экономического и социального развития города Недогреева А.И. Координационная деятельность городского совета народных депутатов. С.43.. В изменившихся правовых условиях, несмотря на правопреемство администрацией края, области полномочий исполнительных комитетов краевых, областных советов депутатов, целевая направленность координации как функции органа государственного управления только на обеспечение комплексного решения проблем экономического и социального развития определенной территории, решения тех задач, которые не могут быть решены в рамках отраслевой подчинённости, представляется недостаточной. Функция органа государственного управления, в том числе и функция координации, связана с основанной на законе либо ином нормативно-правовом акте обязанностью этого органа осуществлять определённый вид деятельности Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Цит. соч. С.70., управленческие воздействия в отношении определённых управляемых объектов Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). С.57-58.. Диктуемая конкретной управленческой ситуацией и определяемая законом необходимость объединения действий различных субъектов может возникнуть не только при решении проблем комплексного развития территории, но и в связи со специальными вопросами в различных сферах, отраслях государственного управления. Например, затруднительно отнести к комплексному социально-экономическому развитию территории обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации координировать проведение органами местного самоуправления и подведомственными им организациями мероприятий по мобилизационной подготовке П.2 ст.8 Федерального закона от 26.02.97 №31-ФЗ “О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации” // СЗ РФ. 1997. №9. Ст.1014.. Приуменьшать значимость координирующего государственного воздействия на отдельные экономические и хозяйственные процессы было бы неоправданно, поскольку это может привести к тяжким социально-экономическим последствиям, но координация не должна сводиться к формальным проверкам и заседаниям многочисленных комиссий Максуров А.А. Координация экономических процессов правовыми средствами // Журнал российского права. 2002. №5. С.63..

Предложенное понимание функции органа государственного управления в сочетании с характерными признаками феномена координации позволяют определить содержание координации как функции администрации субъекта Российской Федерации. Это один из видов деятельности администрации, обеспечивающий единство и гармоничное сочетание действий определённого круга субъектов, выраженный в совокупности её государственно-властных предписаний и осуществляемый в силу указания правового акта.

В процессе осуществления администрацией субъекта Российской Федерации государственного управления складываются общественные отношения по поводу реализации исполнительной власти на соответствующей территории. В качестве одного из субъектов координационных правоотношений обязательно выступает орган исполнительной власти. Администрация субъекта федерации в таких правоотношениях как правило является властным субъектом. Исключение составляют, во-первых, случаи вступления государственной администрации субъекта Российской Федерации в правоотношения с вышестоящими субъектами исполнительной власти по вопросам, относящимся к их ведению, когда она становится подвластным субъектом правоотношения. Во-вторых, администрация субъекта Российской Федерации может вступать в правоотношения с равными по правовому статусу субъектами исполнительной власти либо с иными субъектами права, в отношении которых у неё отсутствуют властные полномочия. Ситуации, когда администрация субъекта Российской Федерации вступает в правоотношения как невластный и неподвластный субъект, могут возникать при осуществлении органами исполнительной власти компетенции в сферах её пересечения, а также в случаях недостаточности компетенции каждого из них для самостоятельного принятия и исполнения решения. Возникающие в таких случаях правоотношения следует, по нашему мнению, определять как горизонтальные, в отличие от вертикальных, возникающих как при реализации властной компетенции государственной администрацией субъектов Российской Федерации, так и при реализации властной компетенции федеральных органов исполнительной власти. В вертикальных правоотношениях, возникающих при реализации администрацией субъекта федерации координационной функции, подвластным субъектом всегда выступает субъект права, в отношении которого государственная администрация субъекта Российской Федерации полномочна принимать юридически обязательные решения. Результатом реализации прав и обязанностей сторон предполагается придание новых качественных характеристик отношениям в той или иной отрасли, области или сфере государственного управления. При этом, вертикальные управленческие координационные правоотношения непосредственно направлены на решение данной задачи, а горизонтальные представляют основу для их возникновения в последующем. Существенной характеристикой содержания возникающих правоотношений является сосредоточение на стороне властного субъекта прав требования исполнения обязанностей, а на стороне невластного субъекта - обязанностей исполнения адресованных ему требований. Оба участвующих в управленческом координационном правоотношении субъекта обеспечены правомерными способами защиты своих интересов. За неисполнение правовых актов, принятых в пределах компетенции администрации субъекта Российской Федерации, установлена возможность привлечения к ответственности. В тоже время, невластный субъект такого правоотношения может в судебном порядке доказывать неправомерность властных предписаний, требовать возмещения причинённых убытков.

Характерными примерами вертикальных координационных правоотношений являются случаи поручения отдельным органам или должностным лицам координировать (согласовывать) деятельность определённого круга субъектов права по какому-то специальному вопросу или поручение координировать деятельность неопределённого круга субъектов при осуществлении государственного управления на отдельных направлениях. Такие поручения носят единовременный характер, включаются в содержание правовых актов, принимаемых в целях решения того или иного вопроса, или становятся постоянно осуществляемым видом деятельности государственного органа как публично-правового лица, наделённого компетенцией по выполнению отдельных полномочий и функций государства или субъекта федеративного государства Савин В.И. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Автореф.дис. … канд.юрид.наук. Саратов, 1998. С.10.. О возникновении горизонтальных управленческих правоотношений свидетельствуют требования правовых актов о совместном совершении действий несколькими субъектами права по тем или иным вопросам государственного управления. Данные требования могут иметь конкретных адресатов или закрепляться в качестве принципа деятельности субъектов управления. О возникновении горизонтальных правоотношений свидетельствуют и факты заключения договоров администрацией субъекта федерации. Правовой материал, послуживший основой настоящего исследования, содержит примеры возникновения как вертикальных, так и горизонтальных координационных правоотношений.

Изучение научного понимания координации и практической координационной деятельности органов исполнительной власти показало, что независимо от варианта проявления в государственном управлении, координация сохраняет свою сущность (основное содержание, то внутреннее и прочное, что делает данный предмет именно таким, а не другим Явич Л.С. Сущность права. Л.: Изд-во ЛГУ, 1985. С.80.). Основным её содержанием является обеспечение согласованного единства действий, реальной совместной работы органов исполнительной власти и иных субъектов права в той или иной сфере государственного управления. Данное правило нашло своё подтверждение при исследовании координации в качестве функции государственного управления и функции органа государственного управления. В содержании управленческой деятельности администрации субъекта Российской Федерации координационная функция является неотъемлемым элементом, характеризующим как саму эту управленческую деятельность, так и осуществляющую её государственную администрацию.

Размещено на Allbest.ru