Органы местного самоуправления и их полномочия в сфере управления муниципальной собственностью

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ПОЛНОМОЧИЯ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Специальность 12.00.02. - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

ТОВАРОВА Елена Валерьевна

Санкт-Петербург 2006

Диссертация выполнена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Григонис Эугениюс Пранович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Измайлов Фазиль Марданович

кандидат юридических наук Чебоксаров Петр Александрович

Ведущая организация: Санкт-Петербургский университет МВД России

Защита состоится « » декабря 2006 года в « » часов на заседании диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов по адресу: 192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербург-ского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15).

Автореферат разослан « » ноября 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета К 602.004.02

кандидат юридических наук, доцент К.Б. Калиновский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов реализации гарантий местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, устанавливая, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, не перечисляет все полномочия органов местного самоуправления, передавая этот вопрос на усмотрение федерального законодателя и законодателя субъекта Федерации. Однако наиболее важные из этих полномочий отражение в Конституции Российской Федерации получили. Это относится, в частности, к сфере управления муниципальной собственностью. Так, в ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Между тем, в отечественной юридической науке до сих пор нет единого мнения о правовой природе как самого местного самоуправления и его органов, так и муниципальной собственности.

Неоднозначно решается вопрос о местном самоуправлении в историко-правовом аспекте. Разброс мнений в этом вопросе колеблется от признания того факта, что местное самоуправление имело место во все периоды развития общества, до констатации факта становления местного самоуправления только после принятия и вступления в действие Конституции Российской Федерации 1993 г.

Понятие муниципальной собственности в российском законодательстве является относительно новым, во всяком случае, неизвестным прежнему советскому законодательству. В этой связи актуальными являются вопросы соотношения муниципальной собственности с государственной и частной, выявления общих признаков государственной и муниципальной собственности, как собственности публичной, и отграничения этих форм собственности друг от друга.

Если государственная собственность является экономической основой государственной власти и обеспечивает экономический суверенитет государства, то муниципальная собственность - это экономическая основа муниципальной власти, обеспечивающая экономическую самостоятельность муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в этом смысле являются одними из важнейших среди всех других полномочий, поскольку без экономической самостоятельности муниципального образования само местное самоуправление теряет свой смысл и свое предназначение.

Актуальность темы исследования обусловлена также проводимой в настоящее время в России реформой местного самоуправления, обновлением законодательства, уточняющего предметы ведения и полномочия муниципальных образований различного уровня, в том числе полномочия в сфере управления муниципальной собственностью. Как показывает практика, обновляющееся законодательство далеко не всегда способствует реальному укреплению финансово-экономической основы местного самоуправления, рациональному использованию муниципальной собственности. Это предопределяет необходимость критического осмысления складывающейся правоустановительной и правоприменительной практики для выявления возникающих трудностей и проблем на пути реформирования местного самоуправления.

Степень разработанности темы. Теоретико-правовые и историко-правовые аспекты местного самоуправления в последние годы были рассмотрены в работах Г.А. Иванцовой См.: Иванцова Г.А. Теоретико-правовые основы местного самоуправления: Дисс. …канд. юрид. наук. Уфа, 2000. , Г.С. Лиманского См.: Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование): Дисс. …д-ра юрид. наук. Саратов, 2000., А.М. Лимонова См.: Лимонов А.М. Местное самоуправление в России (теоретико-правовой аспект). М., 2000., А.И. Медведева См.: Медведев А.И. Местное самоуправление в условиях формирования гражданского общества и правового государства (теоретико-правовое исследование): Дисс. …канд. юрид. наук. Волгоград, 2000., В.С. Мокрого См.: Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Дисс. …д-ра юрид. наук. М., 2003. и др. Конституционно-правовые и организационно-правовые основы местного самоуправления исследовались И.В. Выдриным См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Дисс. …канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998;, Ф.В. Зариповым См. Зарипов Ф.В. Организационно-правовые основы формирования и развития местного самоуправления: Дисс. …канд. юрид. наук. Казань, 2002. и др.

Конституционным основам публичной, в том числе и муниципальной собственности в России посвящена монография В.Д. Мазаева См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004.. Различные аспекты управления муниципальной собственностью исследовались в рамках отдельных отраслей права (финансового, гражданского и др.) См., например: Кузнецов А.С. Финансовые основы местного самоуправления в России: Дис. …канд. юрид. наук. М., 2005; Барбаков Г.О. Правовые основы регулирования муниципальной недвижимости: Дисс. …канд. юрид. наук. Тюмень, 2003..

Отмечая проработанность отдельных вопросов функционирования местного самоуправления, в тоже время следует констатировать, что в имеющихся работах проблемы управления муниципальной собственностью достаточного освещения не получили. Не менее важно и то, что в имеющихся публикациях практически не учтены положения нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 января 2006 года.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности органов местного самоуправления и реализации их полномочий по управлению муниципальной собственностью.

Предметом исследования являются общественно-политические и правовые факторы, обусловившие становления и развитие органов местного самоуправления в Российской Федерации, а также генезис их полномочий; категориальный аппарат, раскрывающий социальную и юридическую природу муниципальной собственности; нормативно-правовая база и практика реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения правоустановительной и правоприменительной практики проанализировать содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формы и методы их реализации для подготовки рекомендаций, направленных на повышение эффективности управления муниципальной собственностью.

и изучение проблемных вопросов федерального и регионального законодательства, а также нормотворчества органов местного самоуправления, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью и выявления основных направлений повышения эффективности управления муниципальной собственностью.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- раскрыть особенности становления и развития российского законодательства в части регламентации полномочий органов местного самоуправления;

- исследовать содержание и особенности реализации полномочий органов местного самоуправления в свете нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

- раскрыть сущность, содержание и правовую природу муниципальной собственности; муниципальный местный самоуправление управление

- проанализировать формы и методы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью, в том на числе на конкретном примере субъекта Российской Федерации - Республики Бурятия;

- сформулировать критерии эффективности управления муниципальной собственностью;

- разработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, нормативных актов органов местного самоуправления в целях повышения эффективности управления муниципальной собственностью.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, научные методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному, конкретно-исторический, социологический, системный методы, а также специальные методы исследования правовых явлений: историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципального и конституционного права, теории государства и права и других юридических наук: С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Н.Н. Алексеева, П.Ашлей, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н. Бердяева, И. Бентам, Н.С. Бондаря, М.Н. Бродского, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, В.В. Витрянского, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, Р. Гнейста, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, А.В. Зиновьева, С.А. Зинченко, В.Т. Кабышева, Е.И. Колюшина, Н.М. Коркунова, И.В. Котелевской, М.А. Курчинского, Б.М. Лазаревой, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Дж. Локка, Д.Н. Миронова, В.П. Мозолина, Р. Моля, В.С. Нерсесянца, Е.А. Пахомова, П.Н. Подлигайлова, А.Е. Постникова, М.И. Свешникова, С.А. Суханова, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрина, В.Ф. Яковлева и др.

Были также использованы труды представителей экономической науки: В.О. Гневко, Т.В. Игнатовой, А.Г. Кобилева, В.Н. Лескина и др.

Нормативную базу исследования составили Европейская хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, определения и постановления Конституционного суда Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, а также законодательство и материалы нормативного характера СССР, РСФСР и ряда зарубежных стран.

Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы опирался на анализ концепций управления муниципальной собственностью, разработанных в ряде муниципальных образований субъектов Федерации (г. Самара, г. Пермь, г. Ростов - на - Дону и др.); а также на анализ нормативно-правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в указанном субъекте Федерации.

Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых исследований, посвященных управлению муниципальной собственностью в условиях введения в действие с 1 января 2006 г. Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Новизной отличается подход автора к рассмотрению института права муниципальной собственности в качестве института муниципального, а не гражданского права. Обоснование различий понятий «форма» и «тип» собственности, выделение им особого типа публичной собственности, предложения автора о внесении изменений в действующее федеральное законодательство, а также предложения об организационных формах реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Традиции самоуправления в российском обществе развиты в недостаточной мере. На всем протяжении истории России характерной общей чертой территориальных органов в целом, в том числе и органов самоуправления, была их подчиненная роль по отношению к центральным и вышестоящим органам государственной власти. Местным органам не принадлежало право окончательного решения, всегда сохранялась возможность вмешательства «сверху». Правовой основой становления местного самоуправления в его истинном значении, как института, обеспечивающего самостоятельное решение вопросов местного значения, а именно: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, стала только Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые на ее основе Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г.

2. Исходя из положений Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наравне с государственной и частной собственностью. С другой стороны, муниципальная и государственная собственность в своей совокупности представляют собой особый тип публичной собственности. Публичная собственность как тип собственности обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от частной собственности, которую можно рассматривать как тип и как форму собственности. Различия между муниципальной и государственной собственностью лежат в плоскости различий между государственной и муниципальной властью. Последняя, будучи частью публичной властью, является инструментом не государства, а муниципального образования.

3. Право муниципальной собственности следует рассматривать как институт муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, то и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права.

4. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сфере права муниципальной собственности заложено противоречие следующего характера. С одной стороны, имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, то оно должно быть перепрофилировано либо отчуждено до 1 января 2009 г. С другой стороны, муниципальное образование вправе решать любые вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. В связи с этим ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует дополнить словами: «а также для решения других вопросов, не отнесенных к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенных законом из компетенции муниципального образования».

5. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в современных условиях может быть обеспечена с использованием трех основных вариантов: посредством создания соответствующего специализированного органа местного самоуправления; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с созданием в нем специализированного структурного подразделения; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с передачей полномочий своему представителю по управлению муниципальной собственностью.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его результаты существенно дополняют соответствующие разделы наук муниципального и конституционного права, могут быть использованы в теории и истории государства и права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его выводы и предложения могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, реализацию их полномочий в сфере управления муниципальной собственности. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы также при преподавании учебной дисциплины «Муниципальное право», специальных курсов по правовым проблемам управления муниципальной собственностью.

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов.

Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике, в выступлениях автора на: межвузовской научно-практической конференции аспирантов и соискателей «Государственно-правовые отношения в России ХХI века» (Санкт-Петербург, 16 ноября 2005 г.)»; научно-практической конференции «Проблемы обеспечения правоохранительными органами прав и свобод человека и гражданина в современной России» (Санкт-Петербург - Пушкин, 15 декабря 2005 г.), международной научно-практической конференции «Представительное народовластие на рубеже веков: истоки и преемственность, традиции и новации. К 100-летию отечественного парламентаризма. (СПб., 24 - 27 апреля 2006 г.)

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатах исследования.

Глава первая - «Органы местного самоуправления и их полномочия» - состоит из трех параграфов: «Становление и развитие органов местного самоуправления»; «Полномочия органов местного самоуправления»; «Органы местного самоуправления и их полномочия в современных условиях реформы местного самоуправления».

В первом параграфе, анализируя основные этапы становления местного самоуправления, автор приходит к выводу, что на стадии формирования российской государственности хозяйственной ячейкой общества была самоуправляющаяся патриархальная родовая община. Она самостоятельно распределяла землю, подати, надзирала за порядком. С появлением городов стали образовываться самоуправляющиеся городские (посадские) общины с аналогичными функциями и организацией управления. На конец ХI-ХII вв. пришелся рассвет городских вечевых собраний и учреждений самоуправления, в крупных посадах возникли самоуправляющиеся посадские сотни, корпоративные объединения торгово-ремесленного населения, создавшиеся по территориально-профессиональному признаку и игравшие роль административно-территориальных единиц. Особую роль в истории России сыграли вечевые учреждения, которые, по мнению диссертанта, были органами самоуправления, но представительство в них носило сословный характер.

Образовавшиеся в конце ХV в. и в ХVI в. новые институты местного управления - городовые приказчики, выборные губные и податные земские органы, представляли интересы местного населения. Однако эти институты не были органами самоуправления в подлинном смысле слова, т.к. они подчинялись центральным правительственным учреждениям, выполняли преимущественно их поручения, являясь частью государственного аппарата. Земская реформа XVI в. опиралась в основном на структуры общинного самоуправления, крестьянскую и посадскую общины, подчиняя их государственной власти и бюрократизируя их.

Реформы местного управления ХVIII в. предусматривали создание коллегий из губернаторов; создавалась новая система управления, которая состояла из административно-полицейских органов государственной власти и ограниченного городского самоуправления. Предусматривалась трехступенчатая система выборных органов - городское собрание, общая городская дума (представительный орган) и шестиглавая дума (исполнительный орган). В ведении этих органов находилось городское хозяйство и благоустройство, содействие торговле и промышленности, защита сословных интересов горожан.

В эпоху Земской и Городской реформ второй половины ХIХ в. была создана новая система территориально-региональных (земских) городских и местных крестьянских органов самоуправления, которые были устроены однотипно и состояли из распорядительных и исполнительных органов. Эти реформы были вызваны стремлением привлечь на сторону власти среднее сословие, предоставив ему некоторую возможность самостоятельного решения местных дел, и освободить государственные органы от заботы о местных хозяйственных нуждах, передав в ведение общественное самоуправление. Но, изменив структуру местного управления, они в значительной мере стали поворотными в развитии России, внесли в систему управления на региональном и местном уровне известную представительность, элемент действительного самоуправления.

Автором выявлены некоторые тенденции в становлении и развитии самоуправления в дореволюционной России. К ним относятся: прерывность существования институтов самоуправления, которая проявилась в прекращении деятельности вечевых учреждений, на смену которым не пришли никакие иные органы непосредственного или представительного самоуправления; ограниченность территории существования органов самоуправления, что выразилось в отсутствии указанных органов на территориях вотчинного и помещичьего землевладения; неполнота полномочий органов самоуправления, проявляющаяся в том, что многие административные, надзорные, полицейские, фискальные функции на территории были изъяты из ведения органов самоуправления.

После 1917 г. в России был пройден путь от принципиального отрицания идеи местного самоуправления до его конституционного признания и гарантирования. За это время сменились три концепции организации местного самоуправления: единая жестко-централизованная система Советов, попытка компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим условиям, проявившая себя в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990г. и в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991г. и, наконец, построение местного самоуправления на основе принципов организационной и относительной самостоятельности институтов местного самоуправления от государства.

В завершении параграфа диссертант, в порядке обобщающего вывода, констатирует, что традиции самоуправления в российском обществе развиты в недостаточной мере. На всем протяжении истории России характерной общей чертой территориальных органов в целом, в том числе и органов самоуправления, была их подчиненная роль по отношению к центральным и вышестоящим органам государственной власти. Местным органам не принадлежало право окончательного решения, всегда сохранялась возможность вмешательства «сверху». Правовой основой становления местного самоуправления в его истинном значении, как института, обеспечивающего самостоятельное решение вопросов местного значения, а именно: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, стала только Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые на ее основе Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г.

Во втором параграфе исследованы нормативно-правовые акты - общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы; конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации; уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные нормативно-правовые акты, - в которых закреплены полномочия органов местного самоуправления,

На основании проведенного анализа диссертант приходит к выводу, что содержание понятия «полномочия органов местного самоуправления», определяется его соотношением с такими понятиями как «функция», «компетенция», «предметы ведения» и круг деятельности муниципальных органов.

Соискатель рассматривает функции органов местного самоуправления как ключевые направления их деятельности, а под их полномочиями понимает права и обязанности, с помощью которых они реализуют закрепленные за ними функции. Функции в совокупности с полномочиями составляют компетенцию органа местного самоуправления, они являются взаимосвязанными и самостоятельными элементами правового статуса органа местного самоуправления. В функциях отражается содержание управляющего воздействия и характер взаимосвязи между участниками управленческих отношений, а в полномочиях - юридически закрепленные методы и правовые формы осуществления управленческой деятельности. Таким образом, содержание полномочий, как прав и обязанностей органов местного самоуправления, вытекает из содержания закрепленных за ними функций.

При рассмотрении компетенции органа местного самоуправления диссертант обращает внимание на различные точки зрения по этому вопросу. Основной причиной наличия различных точек зрения по вопросам о компетенции органов местного самоуправления, по мнению автора, являются разногласия в определении элементов, составляющих понятие «компетенция». Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание. Так, одни из них определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой). Другие компетенцию органов местного самоуправления рассматривают в узком и широком значении (Л.А. Велихов). Третьи полагают, что понятие «компетенция органов местного самоуправления» равнозначно понятию «полномочия органов местного самоуправления» (М.Ю. Тихомиров).

Диссертант приходит к выводу, что полномочия органов местного самоуправления являются сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Первым составным элементом полномочий являются предметы ведения, а под ними следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.

Автор утверждает, что эффективность деятельности органов местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и ее организационными формами, а также противодействием региональных элит, стремящихся сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Для создания эффективной системы органов местного самоуправления предстоит выполнить большой объем правотворческой и организационно-методической работы. Прежде всего, по мнению автора, необходимо расширение правовых знаний населения, квалифицированная подготовка законов и актов местного самоуправления.

В третьем параграфе соискатель анализирует полномочия органов местного самоуправления в современных условиях муниципальной реформы.

Диссертант обращает внимание на то, что принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызвало за собой внесение изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Анализ указанных изменений и дополнений показал, что они закрепляют несоответствие суммы налоговых поступлений объему расходных обязательств местных бюджетов, в дальнейшем это приведет к необходимости постоянной корректировки налоговых отчислений и реестра расходных обязательств. Таким образом, автор приходит к выводу о том, что внесенные изменения и дополнения в федеральные конституционные законы не обеспечивают полностью достижения той цели, которая декларировалась на этапе подготовки реформы местного самоуправления и бюджетного устройства.

При сравнительно-правовом анализе федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г. автор выявил позитивные черты нового закона, к которым относит:

- переход на поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления;

- отсутствие подчинения поселения муниципальному району;

- наличие у поселения и района своих отдельных перечней, решаемых ими вопросов местного значения;

- четкое регламентирование механизма передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- значительно большее количество форм волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления.

Одним из ключевых моментов реформы является повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Диссертант считает, что для создания благоприятных условий функционирования местного самоуправления необходимо «заставить» работать существующие механизмы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Это возможно, во-первых, при ориентировании компетентных государственных органов на выявление случаев нарушения органами местного самоуправления законодательства и принятие необходимых мер, которые будут направлены на пресечение данных фактов и реализацию ответственности; во-вторых, следует предусмотреть более строгие меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках существующих форм ответственности.

Автор считает, что в обеспечении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления важна инициатива населения муниципального образования, их самоорганизация и заинтересованность в решении вопросов местного значения.

Глава вторая - «Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью» - состоит из двух параграфов: «Понятие и правовая природа муниципальной собственности»; «Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью»

В первом параграфе при исследовании различных точек зрения понятия «муниципальная собственность» диссертант пришел к выводу, что муниципальная собственность - это та собственность, которая «располагается ближе к народу» и оказывает ключевое воздействие на жизнь людей. Включая в себя широкую сеть инфраструктурных объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, муниципальная собственность локализована в рамках муниципального образования и является основой территориальной воспроизводственной системы.

Далее автор предлагает рассматривать право муниципальной собственности в качестве института муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, диссертант считает, что и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, который включает в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права.

Определяя правовую природу муниципальной собственности, автор сопоставил понятие муниципальной собственности с понятием публичной собственности. В диссертации сформулирован вывод о том, что, исходя из положений Конституции Российской Федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации, муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наравне с государственной и частной собственностью. С другой стороны, муниципальная и государственная собственность в своей совокупности представляют собой особый тип публичной собственности. Публичная собственность как тип собственности обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от частной собственности, которую можно рассматривать как тип и как форму собственности. Различия между муниципальной и государственной собственностью лежат в плоскости различий между государственной и муниципальной властью. Последняя, будучи частью публичной власти, является инструментом не государства, а муниципального образования.

Признаками муниципальной собственности, которые свидетельствуют о ее публичном характере, по мнению автора, являются:

- особая публично-значимая цель, заключающаяся в реализации публичных, а не частных интересов населения муниципального образования;

- публичные субъекты, осуществляющие права муниципальной собственности, - население муниципального образования, муниципальное образование в целом и муниципальные органы (органы местного самоуправления);

- публичные объекты права муниципальной собственности, которые являются наиболее ценные объектами с точки зрения общественной значимости, т.е. земля, недра и т.п.

Во втором параграфе диссертант выделяет и анализирует две группы методов управления муниципальной собственностью, организационно-распорядительную и экономическую, которые применяются в целях реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере. К организационно-распорядительной группе методов автор относит создание муниципальных предприятий, внесение доли в уставный капитал акционерных обществ, аренда, лизинг, залог, ипотека, доверительное управление и приватизация муниципальных предприятий. К экономической группе методов относится муниципальный заказ, нормативы отчислений от прибыли муниципальных предприятий в бюджет муниципального образования, дотации, нормативы платежей за использование муниципальной собственности, местное налогообложение, экономические санкции и штрафы.

При анализе вышеперечисленных методов автор выделяет наиболее оптимальные методы управления, такие как: аренда, которая занимает особое место в системе управления муниципальной собственностью, а доходы от сдачи в аренду муниципальной собственности являются стабильным источником доходов местных бюджетов, и муниципальные предприятия, создаваемые для перспективного направления развития муниципального образования. Соискатель предлагает создавать муниципальные предприятия смешанной формы собственности. По всем предприятиям (и смешанным, и чисто муниципальным), по мнению автора, необходимо наладить систему профессионального аудита с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за «движением» имущества.

На взгляд диссертанта, поскольку собственнику принадлежат все полномочия в отношении соответствующего объекта собственности, то он вправе самостоятельно выбирать для себя такие правовые режимы ее использования, которые максимально способствуют достижению его целей. Он вправе сам владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, а также передавать эту собственность во владение, пользование и распоряжение другим лицам, оставаясь при этом собственником.

Далее автором исследуются особенности управления органами местного самоуправления в отношении отдельных видов объектов муниципальной собственности на примере муниципальных образований Республики Бурятия.

В практике управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления диссертант выделяет ряд нерешенных вопросов, основными среди которых являются:

- отсутствие контроля за системой рыночной оценки объектов муниципальной собственности, что, в конечном итоге, приводит к занижению стоимости объекта;

- использование одновариантного подхода в управлении муниципальной собственностью, приводящее к отсутствию механизма оценки объекта с точки зрения эффективности управления и получения дохода;

- большой объем незавершенного строительства, который ведет к потере инвестиционной привлекательности.

Все это позволяет говорить о том, что есть достаточные основания для изменения подхода к управлению муниципальной собственностью. В основе такого подхода должны быть обоснованные цели, вытекающие из социально-экономической природы муниципальной собственности и основного ее назначения - удовлетворение потребностей населения муниципального образования. Совершенно логично, что основной задачей в системе управления муниципальной собственностью является повышение доходности ее объектов и эффективное выполнение перед населением своих полномочий органами местного самоуправления.

Для достижения этих целей автор предлагает создание следующих условий:

- формирование полного реестра муниципальной собственности, включая объекты незавершенного строительства. Причем он должен представлять не только перечень объектов с учетом количества, но и содержать помимо этого стоимостные, правовые и технические характеристики объектов;

- формирование объектов муниципальной собственности и единого управления ими в рамках одного органа или координирующей структуры местного самоуправления;

- исключение практики многосубъектного управления объектами муниципальной собственности, так как существование этой практики приводит муниципальную собственность к статусу «ничейной», за которую фактически никто не несет ответственности. Следовательно, это ведет к нецелевому использованию объектов муниципальной собственности.

Автор полагает, что практика современного развития местного самоуправления свидетельствует о том, что успешное решение вопросов управления муниципальной собственностью напрямую зависит от ряда факторов, основным из которых является повышение эффективности управления муниципальной собственностью.

На взгляд диссертанта, это возможно обеспечить за счет:

- осуществления перспективного планирования экономических результатов деятельности муниципального унитарного предприятия и уточнения предметов и целей их деятельности;

- обеспечения полной инвентаризации и государственной регистрации муниципальной собственности;

- четкого определения порядка пользования объектами муниципальной собственности в муниципальных правовых актах;

- введения единого реестра договоров аренды и учета недвижимой муниципальной собственности, которая находится в аренде, при этом величина арендной платы подвергается корректировке с учетом рыночных цен.

Под эффективностью использования муниципальной собственности следует понимать степень соответствия направления использования данных объектов интересам муниципального образования, как сложную социальную систему. Критериями эффективности могут выступать рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города и сочетание общегородских местных интересов природопользования с экологической безопасностью.

На основании оценки эффективного использования объектов муниципальной собственности можно проводить планирование вариантов использования объектов собственности, т.е. аренды, залога, приватизации, передачи в управление, внесения в качестве вклада в уставный капитал создаваемого обязательства. Общим основанием для проведения любого из перечисленных вариантов является определение реальной рыночной стоимости. Основным критерием отбора вариантов является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта муниципальной собственности.

В условиях муниципальной реформы органы местного самоуправления не могут обеспечить полное и качественное исполнение своих полномочий, т.к. существует недостаток доходных источников местных бюджетов. В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципального образования, был определен на уровне ниже их реальных потребностей.

Одной из основных причин ухудшения финансового положения муниципальных образований, по мнению автора, стало закрепление за ними дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и практики деятельности органов местного самоуправления приводит диссертанта к выводу о целесообразности принятия специального федерального закона, устанавливающего порядок учета муниципального имущества и особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности. При этом автор подчеркивает: было бы наивно полагать, что эффективность управления муниципальной собственностью и увеличение доходов от ее использования связаны лишь с наличием надлежащей нормативно-правовой базы. Также не менее важно обеспечить четким исполнением правовых установлений как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти, в том числе и в субъектах Федерации.

В рамках данного параграфа автор формулирует вывод о том, что реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления может быть обеспечена с использованием трех основных вариантов институциализации соответствующих структур: посредством создания специализированного органа местного самоуправления, посредством органа местного самоуправления общей компетенции с созданием в нем специализированного структурного подразделения и посредством органа местного самоуправления общей компетенции с передачей полномочий своему представителю по управлению муниципальной собственностью.

В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации по использованию результатов исследования.

Основные положения исследования отражены в следующих работах автора

1. Товарова Е. В. Проблемы управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления / Е.В. Товарова [Текст] // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. №31. 0,3 п.л.

2. Товарова Е.В. Роль органов местного самоуправления в деятельности муниципального образования / Е.В. Товарова [Текст] // День российской науки в Межрегиональном институте экономики и права. Сборник научных трудов / Под общей ред. Э.П. Григониса. СПб.: МИЭП. 2006. 0.3 п.л.

3. Товарова Е.В. История возникновения местного самоуправления / Е.В. Товарова [Текст] // Государственно-правовые отношения в России ХХI века. Межвузовский сборник статьей. / Под общей ред. СПб.: СПбГУП, 2005. 0,1 п.л.

4. Товарова Е.В. Особенности организации деятельности муниципальной милиции в свете закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ» / Е.В. Товарова, С.К. Дряхлов [Текст] // Проблемы обеспечения правоохранительными органами прав и свобод человека и гражданина в современной России. Материалы научно-практической конференции. / Под общей ред. Т.И.Козлова. СПб.: ИПП (СПб), 2005. 0.33 п.л. / 02 п.л.

Размещено на Allbest.ru