Система санкцій конституційно-правової відповідальності уряду в державах-членах ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система санкцій конституційно-правової відповідальності уряду в державах-членах ЄС

А.О. Муртіщева

Стаття присвячена розгляду питання систематизації санкцій конституційно-правової відповідальності вищого органу виконавчої влади. Окреслені наукові підходи до визначення системи санкцій конституційно- правової відповідальності. Наведена характеристика конституційно-правового регулювання окремих видів санкцій в країнах -- членах Європейського Союзу.

Ключові слова: конституційно-правова відповідальність, уряд, санкції конституційно-правової відповідальності, вотум недовіри, імпічмент.

А. А. Муртищева

Система санкций конституционно-правовой ответственности правительства в государствах -- членах ЕС

Статья посвящена рассмотрению проблемы санкций конституционно-правовой ответственности высшего органа исполнительной власти. Указаны научные подходы к определению системы санкций конституционно-правовой ответственности. Приведенная характеристика конституционно-правового регулирования отдельных видов санкций в странах -- членах Европейского Союза.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, правительство, санкции конституционно-правовой ответственности, вотум недоверия, импичмент.

A. Murtishcheva

The system of sanctions for the constitutional and legal liability of the government in the EU member states

Problem setting. The article deals with general matters of constitutional and legal liability of government, which has insufficient doctrine foundation and is not properly incorporated into legislation. One of the problems connected with the constitutional liability institution beside a combination of legal and political principles in this institute, a complex system of legal sources, personalization collective responsibility of government is a problem of the system of governmental liability sanctions.

Recent research and publications analysis. Some aspects of constitutional and legal liability of government were researched by J. Bannister, Yu. Barabach, B. Galligan, V. Kolisnyk, V. Marchenko, S. Serohina, Yu. Todyka, G. F. Ferrari and others. These scientific works are the theoretical footing for the subsequent complex scientific research of collective governmental liability and personal liability of ministers, the effectiveness of constitutional sanctions.

Paper objective is to analyze the certain theoretical approaches to the determination of the system of individual and collective governmental liability sanctions, variants of its constitutional regulation in the European Union countries, outlining the problematic aspects of theoretical and practical nature during the formation of an appropriate system.

Paper main body. At the beginning of the paper, it is mentioned that on the soviet stage of constitutional liability conception development there was formulated an approach whereby the possibility of forming a responsibility as a legal institution placed depending on the system of sanctions. However, in the process of developing a system of constitutional and legal liability of the government agencies sanctions the science of constitutional law faced with the problem of disparity of general features of the legal liability sanctions and constitutional ones.

The author stresses that focusing on such aim of sanctions as compulsory obedience of a person to the law may well be applied in determining the sanctions system constitutional and legal liability.

Considering the system of constitutional and legal responsibility of the government collective (the termination of powers of all the government, the repeal of unconstitutional acts) and individual (the vote of no confidence, responsibility to the head of state, impeachment) sanctions are distinguished.

One of the constitutional and legal liability of government sanction is the repeal of its unconstitutional acts. In the article, it is noted that so-called sanctions

of insignificance are not always related to the system of sanctions by the constitutional law scientists. The arguments against this approach are analyzed.

The approaches to the constitutional regulation of individual ministerial liability in the EUmember states are given in the article. It can be the regulation of only the Prime Minister's liability or its combination with ministerial liability. The consequences of both variants are described.

Attention is payed to the European Union countries which has no individual ministerial liability institution in their constitutions, but the constitutional practice of which demonstrates its existence. This institution can be established by the organ of constitutionaljurisdiction's interpretation, by constitutional traditions or the implementation of conception of responsible government. It's mentioned, that such practice is an exception, but not the rule.

Conclusions of the research. On the bases of the concluded theoretical research of the governmental liability sanctions attention is drawn to the fact that this form of liability is characterized by its own peculiarities. The purpose of constitutional and legal liability sanctions is to ensure the principle of constitutional legality, but not only negative consequences for the offender. That is why the system of the constitutional and legal sanctions of the highest executive body is complex, involves collective and individual kinds and is unique comparing with other types of legal liability.

Keywords: constitutional and legal liability, government, sanctions of constitutional and legal liability, no-confidence motion, impeachment.

Серед актуальних питань сучасної науки конституційного права тривалий час залишається питання чіткого юридичного закріплення механізму конституційно-правової відповідальності, що є необхідним з огляду забезпечення основних принципів правової держави. Недостатньо опрацьованими й досі є теоретичні та прикладні аспекти інституту конституційно-правової відповідальності вищих владних інституцій, зокрема, щодо поєднання юридичних та політичних начал у цьому інституті, складної системи правових джерел, персоналізації відповідальності колегіальних органів влади. Серед інших можна назвати і проблему визначення системи санкцій конституційно-правової відповідальності вищого органу виконавчої влади.

Дослідженню окремих аспектів конституційно-правової відповідальності уряду в цілому та індивідуальної відповідальності міністрів присвячені роботи таких вітчизняних та зарубіжних науковців, як Ю. Г. Барабаш, Б. Галліган (B. Galligan), В. П. Колісник, В. В. Марченко, С. Г. Серьогіна, О. В. Совгиря, Ю. М. Тодика, Дж. Ф. Фераррі (G. F. Ferrari) та ін. Вони створюють необхідне підґрунтя для комплексного дослідження системи санкцій конституційно-правової відповідальності уряду, дають можливість проаналізувати ефективність цієї системи з точки зору забезпечення принципу конституційної законності як головної мети конституційно-правової відповідальності органів публічної влади.

Метою цієї статті є розгляд доктринальних підходів до визначення системи санкцій конституційно-правової відповідальності уряду, окреслення проблемних аспектів теоретичного та практичного характеру при формуванні відповідної системи, виокремлення особливостей конституційної регламентації цього інституту в державах -- членах Європейського Союзу.

Ще за радянських часів дослідження концепції конституційно-правової відповідальності вітчизняною наукою було сформульовано підхід, відповідно до якого можливість формування відповідальності як юридичного інституту ставиться у залежність від наявності системи санкцій, однорідної за галузевою або функціональною ознакою [1, с. 56]. Проте у процесі опрацювання системи санкцій конституційно-правової відповідальності владних інституцій наука конституційного права зіштовхнулась із проблемою неповної її відповідності загальнотеоретичним ознакам, характерним для санкцій інших галузевих видів юридичної відповідальності.

Так, часто дослідники екстраполюють поняття санкції, вироблене у загальній теорії права стосовно видів юридичної відповідальності, на відповідальність конституційно-правову, пов'язуючи її зміст з негативними наслідками для правопорушника, мірами державного примусу, позбавленнями матеріального або майнового характеру. За такого підходу під конституційно-правовими санкціями розуміють передбачені законом міри державного примусу, що тягнуть настання несприятливих наслідків морального та матеріального характеру для правопорушника, що наступають за здійснення ним конституційно- правового делікту [2, с. 66--67]. Водночас, звернувшись до визначень санкцій, вироблених зарубіжною наукою, можна побачити певне зміщення акцентів. Так, під санкціями розуміють дії, що застосовуються для того, аби змусити осіб підкорюватись праву, або покарання, застосовуване в разі їх відмови [3]; збитки, втрата (позбавлення) винагороди або примусове втручання, що є наслідком порушення норм права та засобом примусового їх дотримання [4]. Вбачається, що акцентування уваги на такій меті застосування санкцій, як примусове підкорення суб'єкта відповідальності праву, цілком може бути застосоване при визначенні системи санкцій конституційно-правової відповідальності.

Розглядаючи систему санкцій конституційно-правової відповідальності уряду держав -- членів Європейського Союзу (далі -- ЄС), варто розрізняти санкції колективної урядової відповідальності, серед яких найрозповсюдженішими є припинення повноважень усього складу уряду, скасування неконституційних актів, та індивідуальної відповідальності голови уряду та міністрів (вотум недовіри, відповідальність перед главою держави, імпічмент). Практика іноземних держав також демонструє можливість встановлення у спеціальному законодавстві більш розгалуженої системи санкцій конституційно-правової відповідальності, застосовуваної до окремих урядовців: втрата активного та пасивного виборчого права; заборона займати керівні посади або здійснювати функції, пов'язані з особливою відповідальністю у державних органах або громадських організаціях; позбавлення всіх або окремих орденів, нагород і почесних звань [5].

Парламентська відповідальність уряду, санкцією якої виступає винесення вотуму недовіри або резолюції осуду, є найменш дискусійною у конституційно-правовій науці (такого характеру набуває лише визначення складу відповідного правопорушення) та найбільш поширеною у конституційному законодавстві країн -- членів ЄС формою урядової відповідальності. Вона відома конституціям таких країн, як Австрія, Бельгія, Болгарія, Греція, Данія, Естонія, Литва, Мальта, Німеччина, Словаччина, Італія, Польща, Португалія, Румунія, Угорщина, Франція, Хорватія та ін.

Виступаючи одним із важливих елементів системи стримувань і противаг, парламентська відповідальність уряду знаходить своє втілення і в політико-правовій практиці країн, які не мають конституційного закріплення цього інституту. Наприклад, Конституція Нідерландів не містить положень стосовно урядової відповідальності, окрім загального принципу «безвідповідальності монарха та відповідальності уряду» (ч. 2 ст. 42). Проте в державі існують неписані правила в межах державного права стосовно відповідальності міністрів [6]. Зокрема, уряд та окремі міністри мають користуватися довірою парламенту (на практиці -- другої його палати -- Палати представників), а у разі відсутності її та ухвалення вотуму недовіри -- піти у відставку [7]. Проте вбачається, що відсутність нормативного оформлення конституційно-правових санкцій в країнах з писаними Основними законами не можна вважати позитивною тенденцією через можливість їх довільного застосування.

Зауважимо, що незважаючи на поширеність, парламентську колективну відповідальність уряду не можна назвати універсальною для всіх країн ЄС. Як виняток, Конституція Кіпру лише визначає, що до повноважень Президента та віце-президента належить підбір та звільнення міністрів, які складають Раду Міністрів та не закріплює серед повноважень парламенту застосування розглянутої санкції.

Наступною санкцією конституційно-правової відповідальності уряду є скасування його неконституційних актів. Варто зазначити, що так звані «санкції нікчемності» [8, с. 28] наукою конституційного права не завжди відносяться до системи санкцій конституційно-правової відповідальності. Аргументом проти цього підходу вчені називають або відсутність несприятливих наслідків для суб'єкта, чий акт визнано неконституційним [9, с. 41], або взагалі зазначають, що питання скасування акта не обов'язково пов'язане з питанням відповідальності, а може виникнути через необхідність корекції або підготовки нового акта [10, с. 146]. Така аргументація не вбачається переконливою з огляду на мету конституційно-правової відповідальності, що полягає, як ми визначили, не у покаранні та обов'язковому настанні несприятливих наслідків, а у відновленні конституційного правопорядку [11, с. 35], забезпеченні дії принципу конституційної законності. Крім того, слід враховувати, що мова йде не про будь-яке скасування акта, а про фактичне визнання спеціально уповноваженим державним органом на підставі оцінки відповідності Конституції форми реалізації наданого уряду державно-владного повноваження неконституційною, внаслідок чого відповідний акт і втрачає чинність.

Конституційне законодавство країн -- членів ЄС по-різному регулює питання реалізації цієї санкції через відмінності встановлених моделей конституційного контролю. Так, у разі запровадження американської моделі відповідними повноваженнями наділяються суди загальної юрисдикції (наприклад, Верховний суд в Естонії), австрійської моделі -- спеціалізований суд (наприклад, Верховний конституційний суд Республіки Кіпр, Конституційний Суд Литви, Конституційний Суд Словаччини).

Як зазначалось, санкціями індивідуальної відповідальності прем'єр-міністра та міністрів виступає оголошення вотуму недовіри парламентом, відповідальність перед главою держави, імпічмент. Переважно конституції країн ЄС безпосередньо закріплюють відповідне повноваження парламенту. Непряме встановлення інституту індивідуальної парламентської відповідальності можна вважати скоріше винятком, аніж правилом. Воно можливе в силу існування конституційних традицій (прикладом слугує державно-правова практика в Нідерландах); впровадження концепції відповідального правління (характерно для

Великобританії та Мальти, які впровадили вестмінстерську модель організації державної влади, що передбачає існування принципів колективної та індивідуальної урядової відповідальності, а отже, і можливість застосування відповідної санкції); в результаті тлумачення органом конституційної юрисдикції (наприклад, в Італії).

Стосовно останнього прикладу варто зазначити, що Конституція Італії лише проголошує принцип колективної та індивідуальної відповідальності членів уряду (ч. 2 ст. 95), а процедурні аспекти ухвалення резолюції недовіри стосуються лише колективної відповідальності (ст. 94). Проте у 1996 р. після винесення вотуму недовіри тодішньому міністру юстиції Конституційний Суд Італії, розтлумачивши відповідну конституційну норму, висловив правову позицію, згідно з якою кожна палата Парламенту Італії має право затвердити вотум недовіри окремому міністрові [12], фактично встановивши відповідну конституційно-правову санкцію.

Аналізуючи формалізоване конституційне регулювання інституту індивідуальної відповідальності членів уряду в країнах ЄС, можна виокремити відмінності в складі суб'єктів, до яких може бути застосована санкція у вигляді вотуму недовіри. Так, суб'єктом може визнаватися лише прем'єр-міністр (ч. 2 ст. 96 Конституції Бельгії; ч. 2 ст. 89 Конституції Болгарії; ч. 1 ст. 67 Конституції Німеччини; ч. 1 ст. 21 Конституції Угорщини); окремий міністр поряд з прем'єр-міністром (ч. 1 ст. 15 Конституції Данії; ч. 1 ст. 97 Конституції Естонії; ст. 59 Конституції Латвії; ст. 101 Конституції Литви; статті 157, 159 Конституції Польщі; ч. 3 ст. 116 Конституції Словаччини; ст. 113 Конституції Хорватії); в цілому будь-який член уряду (ч. 1 ст. 74 Конституції Австрії; ч. 2 ст. 84 Конституції Греції; § 64 Конституції Фінляндії; § 4 глави 12 Акта про форму правління Швеції). Необхідність визнання голови уряду як окремого суб'єкта пов'язана як з персоналізацією в його особі відповідальності всього уряду (тому його звільнення, як правило, тягне відставку всього складу уряду), так і з можливим наслідком винесення резолюції недовіри прем'єр-міністрові у вигляді дострокового припинення повноважень парламенту або окремої його палати, що висловила недовіру. Відставка ж окремого міністра не може призвести до подібних наслідків.

Незважаючи на доволі широке встановлення такої санкції, як вотум недовіри міністрам, зауважимо, що відсутність обмежень для осіб, які обіймали посади в уряді, але були зміщені у зв'язку з висловленням недовіри, повторно бути призначеними на ці ж посади, фактично нівелює ефективність її застосування.

Імпічмент урядовців є менш поширеним серед держав -- членів ЄС. Він може розглядатись як санкція конституційно- правової, так і кримінально-правової відповідальності. У першому випадку його підставою виступає злочин (характерно для Бельгії, Італії, Іспанії, Португалії, Франції), у другому -- неналежне здійснення своїх функцій, порушення Конституції або законів. Визнання імпічменту конституційно-правовою санкцією фактично відбулось у конституціях таких держав ЄС, як Австрія (ст. 142), Данія (ст. 16), Польща (ст. 198), Словенія (ст. 119).

Одним із складних питань визначення системи санкцій конституційно-правової відповідальності виступає віднесення до неї інституту інтерпеляції. Цей інститут, характерний для окремих країн ЄС (наприклад, Франції), передбачає можливість звернення групи депутатів як до уряду, так і до окремих його членів з наступним обговоренням відповіді на запит та питання про висловлення недовіри окремому міністру чи уряду в цілому на пленарному засіданні парламенту. Саме через можливість висловлення вотуму недовіри інтерпеляцію іноді відносять до санкцій урядової відповідальності [13, с. 124]. Проте вбачається коректнішим віднесення інтерпеляції до форм парламентського контролю за діяльністю уряду (поряд із запитами, запитаннями, діяльністю спеціалізованих парламентських комісій), за результатом якого в разі наявності конституційних правопорушень можуть бути застосовані відповідні санкції.

На підставі здійсненого аналізу та узагальнення практики конституційно-правового регулювання системи санкцій конституційно-правової відповідальності в державах -- членах ЄС можна зробити висновок, що така система характеризується певною специфікою, зумовленою особливостями даного виду відповідальності. Вона не може розглядатись як відносини «держава -- правопорушник», оскільки суб'єктом відповідальності в цьому випадку виступає сама держава в її механізмен- ному аспекті, тобто як певний апарат влади, що має складну структуру [14, с. 77]. Метою застосування санкцій конституційно-правової відповідальності є забезпечення дії принципу конституційної законності в діяльності владних інституцій, а не настання несприятливих наслідків для суб'єктів. Саме тому система конституційно-правових санкцій вищого органу виконавчої влади є складною, передбачає колективні та індивідуальні форми та не має аналогів в інших галузевих видах юридичної відповідальності.

санкція конституційний відповідальність уряд

Список використаних джерел

1. Боброва Н. А. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты) : монография / Н. А. Боброва, Т Д. Зражевская. -- Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1985. - 156 с.

2. Голубев В. В. Юридическая ответственность Правительства Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02, 12.00.14 / В. В. Голубев ; Моск. гуманит. ун-т. -- М., 2005. -- 153 с.

3. Cambridge Dictionary [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://dictionary.cambridge.org/ru/ %D1%81%D0%BB %D0%BE % D0%B2%D0%B0%D1%80%D1%8C/ %D0%B0%D0%BD %D0%B3 %D0%BB %D0%B8%D0%B9%D1%81%D0%BA %D0%B8%D0%B 9/sanction.

4. Merriam Webster Dictionary [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://www.merriam-webster.com/dictionary/sanction.

5. Ustawa z dnia 26 marca 1982 o Trybunale Stanu (Dz.U. 2002 nr 101 poz. 925, pozn. zm) [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http:// isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19820110084.

6. Artikel 42: Ministeriele verantwoordelijkheid // Nederlandse Grondwet [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://www.deneder landsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/vgrncckh5xzu.

7. Relationship between government and parliament // The official website of Government of the Netherlands [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://www.government.nl/topics/parliament/contents/ relationship-between-govemment-and-parliament.

8. Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих («круглый стол» журнала «Государство и право») / Л. А. Морозов // Государство и право. -- 2000. -- № 3. -- С. 20-36.

9. Совгиря О. В. Позапарламентська відповідальність Кабінету Міністрів України: сучасний стан та перспективи правового регулювання / О. В. Совгиря // Бюлетень М-ва юстиції України. -- 2013. -- № 2. -- С. 38--44.

10. Дерець В. А. Органи виконавчої влади України та управлінські відносини : [монографія] / В. А. Дерець. -- Київ : Юрид. думка, 2007. -- 180 с.

11. Проблеми правової відповідальності : монографія / Ю. П. Битяк, Ю. Г. Барабаш, Л. М. Баранова та ін. ; за ред. В. Я. Тація, А. П. Гетьмана, В. І. Борисової. -- Харків : Право, 2014. -- 348 с.

12. Sentenza n. 7 del 1996 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://www.giurcost.org/decisioni/1996/0007s-96.htm.

13. Марченко В. В. Конституційно-правовий статус уряду в країнах ЄС (на прикладі Франції, Федеративної Республіки Німеччини, Іспанії) : монографія / В. В. Марченко. -- Київ : Алерта, 2010. -- 216 с.

14. Загальна теорія держави і права : [підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл.] / М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко та ін. ; за ред. М. В. Цвіка, О. В. Петришина. -- Харків : Право, 2009. -- 584 с.

Размещено на Allbest.ru