Правове регулювання та практика імплементації законодавства з питань партисипативної демократії в європейських країнах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове регулювання та практика імплементації законодавства з питань партисипативної демократії в європейських країнах

Дослідження питань партисипативної демократії на сучасному етапі розвитку державотворення в Україні посідає особливо важливе значення. Це пов'язано з впровадженням принципу децентралізації влади, залученням громадян до вирішення питань місцевого значення. У цій сфері наукові дослідження проводили такі вітчизняні науковці, як І. Абрамюк [1], Н. Мі - шина [2], І. Попова [3] та інші вчені.

Поняття «партисипативна демократія» використовується більшою мірою саме в Європейських країнах і має досить широке значення. Етимологічно воно визначається як «демократія участі». Така демократія має значно більше форм реалізації, ніж це передбачено законодавством України. Європейський досвід організації партисипативної демократії передбачає постійну взаємодію з громадянами в процесі вироблення державної чи локальної політики. А це можливо тільки за умови активної позиції держави з цих питань, за наявності бажання останньої узгоджувати не лише ті рішення, узгодження яких вимагає законодавство, а й інші питання, які стосуються розвитку відповідної території.

Крім того, розвиток форм реалізації партисипативної демократії в Європі пов'язаний із розвитком громадянського суспільства та його інститутів. А це стосується і політичних партій, діяльність яких у кожній країні врегульована окремим законодавством, і порядку проведення виборів (на всіх рівнях), які також регламентовані окремим законодавством, і функціонування так званого «третього сектору» - недержавних громадських організацій, і питання взаємодії між різними територіями в державі, і питання щодо проведення консультацій з громадянами по різних питаннях тощо.

На рівні Ради Європи питанням партисипативної демократії приділено увагу в різних правових актах. Європейські стандарти у цій сфері регламентовані в Європейській хартії місцевого самоврядування, Додатковому протоколі до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади від 11 листопада 2009 р. (ETS №207), Резолюції Ради Європи 1353 (2003) «Майбутнє демократії: посилення демократичних інститутів», Європейській стратегії щодо інновацій та доброго врядування на місцевому рівні, схваленій Комітетом міністрів Ради Європи у березні 2008 р., Рекомендації (2009) 2 Комітету міністрів Ради Європи щодо оцінки, аудиту та моніторингу участі та напрямів політики участі на місцевому і регіональному рівні, Рекомендації (2001) 19 Комітету міністрів Ради Європи щодо участі громадян у публічному житті на місцевому рівні, Резолюції 326 (2011) Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи «Участь громадян на місцевому та регіональному рівні у Європі», Конвенції Ради Європи про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні.

Пункт 2 ст. 2 Додаткового протоколу до Європейської хартії містить перелік заходів, необхідних для реалізації права участі громадян у справах місцевого органу влади. Процедури залучення людей можуть включати консультаційні процеси, місцеві референдуми й звернення, а також заходи із залучення людей на рівні, найближчому до населення. Таким чином, загальні Європейські стандарти не визначають універсальні форми участі громадян у справах місцевого органу влади. За твердженням укладачів звіту щодо проекту Закону про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання (Департамент демократичних інститутів та врядування Генерального директорату ІІ Ради Європи), зокрема, збори громадян стали поширеним інструментом прямої участі громадян у таких країнах - членах Ради Європи, як Австрія, Хорватія, Естонія, Греція, Угорщина, Мальта, Румунія, Сербія, Словенія, Іспанія, Македонія, Туреччина [4]. У вказаних країнах базовий Закон про місцеве самоврядування встановлює загальні правові рамки для проведення форм парти - сипативної демократії. Такі рамки доповнюються подальшими підзаконними актами, залишаючи свободу дій для місцевих органів влади, щоб пристосуватися до місцевих умов в їх статутах.

Відповідні складнощі стосуються і функціонування органів самоорганізації населення, які також вважаються формою пар - тисипативної демократії. Тим більше, що сама процедура їх формування передбачає проведення загальних зборів громадян. У зв'язку з цим європейський досвід не має практики функціонування настільки дрібних муніципальних інституцій, як будинкові комітети чи вуличні комітети. Відповідні інституції можуть формуватися в районах великих міст ЄС, зокрема, така практика існує в Австрії, Бельгії, Болгарії, Кіпрі, Чехії, Німеччині, Греції, Угорщині, Литві, Польщі, Португалії, Румунії, Словенії, Іспанії, Швейцарії [5]. Згідно з положеннями вказаного аналітичного висновку «поділ місцевих жителів на такі крихітні одиниці є вкрай незвичайним». Хоча вони можуть становити рівні найтіснішого контакту з громадянами, водночас вони вразливі до ризиків, пов'язаних з одностороннім представництвом індивідуальних інтересів та занадто малим наглядом з боку вищих органів.

Ще однією формою партисипативної демократії та способом збільшення участі населення у прийнятті управлінських рішень є створення за ініціативами центральної або місцевої влади окремих «експертних груп» з підготовки конкретних рішень. Зокрема, в Данії існує система пропорційного (стратифікова - ного) підбору громадян для обговорення ключових проблем розвитку суспільства і технологій для парламенту.

Іншою важливою формою партисипативної демократії в Європі є діяльність неурядових організацій, які залучаються до вирішення питань місцевого значення, формування муніципальної політики. Відповідно до інформації, наведеної у доповіді Національного інституту стратегічних досліджень за кількістю неурядових організацій на 10 тис. населення Україна значно відстає від країн ЄС та Македонії. За офіційними статистичними даними, наведеними на сайті Національного інституту стратегічних досліджень, на 10 тис. постійних мешканців України у 2010 р. припадало 32,1 легалізованих громадських об'єднань, з них громадських організацій та благодійних фондів - 17,6. Водночас у Македонії було створено близько 50 асоціацій громадян і фондів на 10 тис. населення, тобто майже у три рази більше, ніж в Україні. В Естонії (має один із найвищих показників розвитку громадянського суспільства серед країн - нових членів ЄС), цей показник становить близько 250, в Угорщині (має найнижчий показник серед країн Вишеградської групи) - близько 65.

Окремим елементом партисипативної демократії та формою її здійснення є проведення консультацій. У Словаччині консультування проводиться з регіонами в межах відповідних законодавчих ініціатив [6].

В європейських країнах за загальним правилом відсутня така форма, як місцева ініціатива, оскільки вона реалізується на підставі законодавства про звернення громадян. Через звернення до відповідного органу влади будь-який громадянин має можливість внести відповідну пропозицію (петицію).

Щодо прав на участь у вирішенні державних справ на місцевому рівні давні традиції існують в Іспанії. Так, Іспанія надає право брати участь у місцевих виборах іноземцям, які мають право голосу, за умови, що вони офіційно є резидентами Іспанії та громадянами ЄС або іншої країни, з якою Іспанія має відповідну угоду. Крім того, в Іспанії значно поширені регіональні референдуми, які проводяться по всій країні. Щодо інших форм партисипативної демократії, вони чітко у законодавстві не відображені, однак це не забороняє органам управління в регіонах встановлювати самостійно такі форми участі.

Австрія не підписала Додаткового протоколу до Європейської Хартії про право на участь у справах місцевого органу влади. У той же час п. 8 ст. 117 Федерального конституційного закону визначає, що законодавство земель може передбачати безпосередню участь громадян. Тому в залежності від законодавства кожної із земель громадяни муніципалітетів мають різні можливості безпосередньо брати участь у вирішенні питань їх общин. Серед найбільш поширених форм є голосування (Burgerabstimmung), ініціатива громадян (Burgerbegehren), консультації громадян (Burgerbefragung) та річні збори громадян (Burgerversammlung) [7].

В Угорщині особи, як правило, беруть участь у процесі прийняття рішень як зовнішні учасники, в той час як представники регіональних парламентів, керівники органів самоврядування, керівники установ і, в кількох муніципалітетах, також керівники громадських організацій та почесні громадяни, як правило, беруть участь у процесі як постійні гостьові учасники. Одним із найбільш значущих правових інститутів місцевого самоврядування в Угорщині, пов'язаних з участю громадян, є публічне слухання. Угорський правовий матеріал, що стосується інституту публічних слухань місцевого самоврядування, було розроблено на рівні Основного закону, Актів парламенту і указів місцевих органів влади. Відповідно до § 54 Закону про місцеве самоврядування представницький орган має проводити хоча б один раз на рік публічне слухання, оголошене заздалегідь, де місцеві жителі, а також представники організацій, зацікавленів розвитку даної місцевості, можуть піднімати питання і вносити пропозиції, які стосуються місцевих справ. На поставлені питання і пропозиції необхідно відповісти на громадських слуханнях або протягом п'ятнадцяти днів після слухання. Таким чином, закон встановлює лише загальне регулювання цього питання.

Таким чином, проведений аналіз дає змогу встановити, що в європейських країнах існують дві моделі правової регламентації форм прямої демократії на місцевому рівні.

Перша модель передбачає лише загальну регламентацію можливостей партисипативної демократії на рівні Конституції країни. Подальше ж розкриття цих форм відбувається у відповідних місцевих хартіях (статутах). Така модель, коли більшість питань віднесено на вирішення окремих муніципалітетів, притаманна більшості Європейських держав. При цьому слід враховувати, що низка країн, які запроваджують таку модель, не підписали Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування, який фактично і зобов'язує більш детально врегулювати питання щодо форм здійснення місцевого самоврядування на законодавчому рівні.

Друга модель пов'язана з тим, що конституція відповідної країни містить лише відсильну норму на рівень закону. Як правило, це загальний закон про місцеве самоврядування. Однак і в цих випадках закон, знову ж таки або лише поверхово регламентує ці питання, відсилаючи до локальних правових актів, або надає лише окремий перелік відповідних форм. При цьому цей перелік, як правило, містить такі форми, як референдуми, зібрання громадян та консультації з громадянами чи органами місцевого самоврядування (можливі у формі референдуму).

Крім того, європейська практика правового регулювання форм прямої демократії на місцевому рівні має дещо інші, порівняно з Україною, форми здійснення та застосовує більш широкий підхід до системи форм прямої демократії, називає в їх числі взаємовідносини з органами державної влади, функціонування недержавних громадських організацій, консульта - 86ції органів державної влади з органами місцевого самоврядування тощо.

Таким чином, в Україні доцільно використовувати вже існуючу європейську практику застосування форм партисипативної демократії, розширювати систему її організаційних форм. З цією метою доцільно закріпити це поняття та види форм демократії участі на законодавчому рівні.

Список використаних джерел

партисипативний демократія правовий законодавство

1. Абрам'юк І. Врегулювання механізмів участі громадян в управлінні громадою / Ігор Абрам'юк, Анатолій Ткачук. - Київ: Легальний статус, 2011. - 64 с.

2. Удосконалення законодавства України щодо проведення загальних зборів за місцем проживання: зб. матеріалів. Вінниця, 15-16 трав. 2010 р. / за ред. О.С. Орловського, А.С. Крупника, Н.В. Мішиної. - Одеса: ХОББІТПЛЮС, 2010. - 288 с.

3. Попова І.М. Організаційно-правові механізми забезпечення партисипативної демократії (демократії участі) у системі місцевого самоврядування [Електронний ресурс] / І. М. Попова // Теорія і практика державного управління і місцевого самоврядування. - 2016. - №1. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Ttpdu _2016_1_23.

4. Висновок щодо проекту Закону України «Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання». - Страсбург, 13.09.2016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2016/10/CELGR_ LEX_2016_7_uk.pdf.

5. Децентралізація і територіальна консолідація в Україні [Електронний ресурс]: Програма Ради Європи. - Режим доступу: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content /uploads/2016/10/%D0% 9E% D0% A1% D0% 9DCELGR_LEX_2016_6_.pdf.

6. Регіональна демократія у Словацькій Республіці [Електронний ресурс]: Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи. - Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp? p=& Ref=CPR(13) 6p artII&Language=lanFrench&Ver=origin nal&Site=COE&BackColorI nternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLog ged=FDC864&direct=true.

7. Local and regional democracy in Austria [Електронний ресурс]: Congress of local and regionsl authorities. - Режим доступу: https:// wcd.coe.int/ViewDoc.jsp? p= &id=1756919&Site=COE&direct=true #P348 48215.

Размещено на Allbest.ru