Конституційні реформи в Литві і Грузії у сфері самоврядування та децентралізації влади як приклад для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК (477)352.07:342.553(043.3)

Харківський національний університет внутрішніх справ

КОНСТИТУЦІЙНІ РЕФОРМИ В ЛИТВІ І ГРУЗІЇ У СФЕРІ І САМОВРЯДУВАННЯ ТА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ ЯК ПРИКЛАД ДЛЯ УКРАЇНИ

Євроінтеграційні процеси в Україні вимагають від нашої держави проведення цілого ряду реформ, які матимуть наслідком приведення національного законодавства до міжнародних стандартів, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Проте в основі цих модернізацій має бути конституційна реформа, яка визначить основні засади подальшого розвитку суспільства і дер ави, стане правови | інструментом майбутніх змін у різноманітних с ерах державного і суспільного иття України. У зв'язку з цим актуальним є питання вивчення зарубіжної практики, де такі реформи здійснювалися і, що дуже важливо, отримали позитивний результат. Особливо цікавим є для нас досвід країн, де успішно пройшли конституційні реформи у сфері децентралізації влади, що сьогодні є вельми актуальни для України. ^цілому ц пробле атику досліджували такі вітчизняні та зарубіжні науковці як Н.В. Агафонова, М.О. Баймуратов, Ю.О. Волошин, .М. Колодій, А.Р. русян, О.В. Марцеляк, В.М. Шаповал, Ю.С. емшученко та ін. той же час поза їхньою увагою залишився досвід проведення конституційних уніципальних ре ор в итві та Грузії. Тому метою дослідження є аналіз муніципальних ре ор у цих країнах, по-пер е, це дасть змогу сформувати уявлення про тенденції та законо ірності конституційних реор у с ері децентралізації дер авної влади, управління на ісцево у рівні, характерні для цих країн. По-друге, грунтовний та осмислений аналіз такого зарубі ного досвіду повинен застерегти тако від беззастере ного, сліпого його копі вання, оскільки, як засвідчує світова практика, ко на країна проходить свій шлях у впровадженні національної оде- лі місцевого самоврядування, який не буває позбавлений певних помилок. І ми повинні враховувати і цей фактор. По-третє, думаємо, для вітчизняної практики дер авотворення буде цікавий досвід конституційно-правового регулювання реформ місцевого са овряду- вання в Литві та Грузії, оскільки ці країни мають схоже минуле з Україною: вони відносилися до так званого соціалістичного табору і до початку процесу де ократичних перетворень, здійснюваних у 80-90 роках XX ст., мали тривалий досвід панування адміністративно-командної системи, та характеризувалися одержавленням систе и органів ісцевого самоврядування. Також становлення місцевого са оврядування, процес децентралізації влади в цих державах, відбувався не лише і не стільки під впливом внутрішніх чинників (процесу демократизації і розбудови громадянського суспільства), скільки під «тиском» таких європейських міждержавних об'єднань як Б , Рада вропи і особливо - вропей- ського Союзу, умовою членства в якому є приведення національного законодавства кра- їн-кандидатів у відповідність до правових стандартів законодавства в то у числі і у частині проведення регіональної політики.

Конституційні ре ор и - яви е досить поширене в сучасній світовій історії. І важко сьогодні знайти дер аву, яка протяго останнього століття не з ін вала би сво конституці , вносила до неї з іни та доповнення. Здійснення конституційної реформи зале ить від багатьох чинників - таких, наприклад, як політична, еконо ічна та соціальна ситуація в країні, розстановка політичних сил в суспільстві, демократичні зміни в країні, револ ції, конкретні історичні у ови, існуючі процедури, порядок, форми зміни конституції і т. ін.

Загалом світовий досвід конституціоналізму характеризує конституційні реформи як об'єктивне та еволюційне явище, цивілізацій- ний феномен політико-правового життя сучасних держав. При цьому є немало прикладів коли так звані «гнучкі» конституції були прикладом тривалого політичного «життя» і навіть в умовах багатопартійної системи, за яких ко бінації розстановки політичних сил з ін валися доволі часто продов ували діяти без змін, і, навпаки, жорсткі конституції, які повинні би показувати приклад довготри- валості чинності часто з ін валися пер ане- нтно. Так, у літературі звертається увага, що Конституція Мексики, яка набула чинності 01.05.1917 р., є єдиною у своєму роді, оскільки відповідно до її поло ень вона є «вічно » конституціє , прийнято «на всі часи» та не о е бути скасована «навіть у результаті револ цій». онституція передбачає доволі складну процедуру внесення до неї з ін і доповнень: для цього, як ми уже зазначали, необхідне схвалення цих з ін і доповнень еде- ральним конгресом 2/3 голосів присутніх депутатів і затвердження їх законодавчими органами більшості штатів країни. Однак незважаючи на такі жорсткі умови тільки з 1921 до 1984 рр. в конституці було внесено 369 змін, які торкнулися 55 % її статей, причо у деякі з них ре ормувалися по декілька разів.

сього за час існування цієї конституції до неї було внесено., понад 400 з ін і доповнень» [1]. Причина таких частих змін основного закону цієї країни полягає в тому, що протягом доволі тривалого часу доміну че положення при владі зай ала одна і та сама політична сила, яка мала більшість голосів як у загальнонаціональному парламенті, так у федеральних штатних законодавчих органах [2, с.156].

Можна згадати і цілий ряд країн а рикан- ського континенту, конституції яких в перші десятиліття незале ності цих дер ав характеризувалися надзвичайно нестабільніст , багаточисельними змінами і доповненнями і жодні формальні процедури не могли слугувати перепона и ци процеса , оскільки конституційні реформи відбувалися в умовах однопартійної систе и і ре и у одноособової влади глав цих держави. Як зазначалося в тогочасній зарубі ній літературі: « рикан- ські конституції, незважаючи на їх зверх жорсткість, обумовлену положеннями про їх зміни, в дійсності були гнучки и, оскільки з ін валися за ба ання глави дер ави, воля якого визначала здійснення установчої влади» [3, с.134].

Не можна залишити поза увагою й інші країни. ак, сьома за рахунком конституція Бразилії, прийнята у 1988 р., вже зазнала 64 зміни; конституція Венесуели, що набула чинності 30.12.1999 р., стала 26-ю конституцією країни; Конституція Грузії 1995 р. з і- нювалася вже 19 разів. До конституції ФРН, що набула чинності 24.05.1949 р., було внесено біль ніж 50 змін. еред них зміни, що стосувалися вступу до (1956 р.), стану

оборони (1968 р.), наслідків об'єднання Німеччини (1994 р.). Конституція Франції від 1958 р. діє зі змінами та доповненнями від 1962, 1992, 1993, 1996, 2000, 2008 років. До неї, в період з 1791 до 1946 р., у Франції було прийнято 13 конституцій. З оменту заміни абсо- л тної онархії конституційно у 1932 р. в Таїланді з інилося в е 19 конституцій, остан- н з яких було схвалено на національно у референдумі в 2016 р. До прийнятої у 2011 р.

онституції гор ини (набула чинності 01.01.2012 р.), яка змінила Конституцію 1949 р., вже у 2013 р. було внесено низку поправок. У вересні 2016 р. набула чинності нова редакція Конституції Туркменістану [4, с.39-40].

Такий стрі кий конституційний процес в зарубіжних країнах, часті зміни конституцій, внесення до них поправок, доповнень поясн - ються подальшою демократизацією суспільних відносин в розвинутих країнах, глобалізаціє сучасного світу, євроінтеграцією, науково-тех- нічни прогресо , вироблення світово спільното нових біль е ективних стандартів у с ері конституціоналіз у, са и розвитко науки конституційного права то о.

цьо у контексті слід відзначити і конституційні зміни в ряді країн пов'язані з реформуванням місцевого самоврядування та децентралізацій влади. Сучасне світове суспільство прекрасно розуміє, що розвиток місцевої демократії, децентралізація влади, розбудова та удосконалення місцевого самоврядування - це запорука створення сильної дер ави, сила якої полягає не в централізованих, особливо репресивних силових структурах, а в стійкій системі демократичних інститутів і громадянському суспільстві. При цьому, на сьогоднішній день, навіть в умовах глобалізації, євроінтеграції ко на з країн на- агається зберегти власні традиції у проведенні ре ор одо децентралізації влади, удосконалення ункціонування ісцевого самоврядування та формуванні регіональної політики. І здійснюючи децентралізацію державної влади, реформуючи існуючу національну одель ісцевого са оврядування, и повинні вивчати і використовувати досвід інших держав, що дасть нам змогу сформувати уявлення про тенденції та законо ірності конституційних реформ у сфері децентралізації дер авної влади, управління на ісцево у рівні, характерні для цих країн світу.

Ре ормування ісцевого самоврядування в Литві ропочалося з прийняття цілого ряду законів у цій сфері, зокрема, «Про місцеве самоврядування» та «Ліро вибори рад самоврядувань» (07.06.1994 р.), «Ліро управління повітом» (15.12.1994 р.), « ро статус члена ради місцевого органа влади» (07.02.1995 р.), «Про тимчасове пряме управління в іських і сільських органах влади» (28.03.1995 р.), «Про основні норми Асоціації місцевих органів влади Литви» (28.03.1995 р.), «Про адміністративно- територіальні одиниці та їх межі» (19.07.1995 р.), « ро методологію визначення бюджетних доходів місцевих органів влади» (02.07.1997 р.), «Про адміністративний нагляд за місцеви- и органами влади» (14.05.1998 р.) тощо [5, с.196-197]. Надалі зазначені закони удосконалювалися, приймалися в новій редакції, однак визначені в них основні засади місцевого саоврядування зали алися нез інни и.

Чинне законодавство Литви визначає місцеве са оврядування як са оорганізаці та ініціативність громади постійних жителів установленої законом державної адміністративно-територіальної одиниці, о володіє га- рантовани онституціє право са овря- дування, у межах компетенції, визначеної онституціє та закона и, а са оврядування - як установлену законом адміністративно- територіальну одиниц , спільність населення якої володіє гарантованим Конституцією правом самоврядування, здійснюваним через обрану постійними жителями цієї державної адміністративно-територіальної одиниці раду самоврядування та утворені нею, підзвітні їй виконавчий та інші органи й установи самоврядування. Самоврядування є публічною ридичною особо .

Інституційно місцеве самоврядування Литви охоплює, по-перше, виборний представницький орган - раду самоврядування, яка володіє правами та обов'язками місцевої влади та публічного адміністрування; по-друге, виконавчий орган (директор адміністрації самоврядування, його заступники, які володіють правами й обов'язками у сфері публічного адміністрування); по-третє, орган контролю - контролер самоврядування, який здійснює нагляд за правомірністю, ефективністю, економічністю і результативністю управління та користування майном самоврядування, а також довірчого управління державним майно , за виконання б д ету са оврядування та використанням інших грошових ресурсів.

ровідне ісце серед цих інституцій відводиться раді са оврядування, яка складається з де ократично обраних відповідно до виборчого законодавства представників гро ади са оврядування - членів ради са оврядуван- ня, а також мера, який обирається радою на строк її повнова ень з членів ради са овря- дування і за його пропозицією рада призначає одного або декілька заступників мера.

Рада самоврядування здійсн є свої повно- ва ення колегіально на своїх засіданнях, які відбува ться в разі потреби, але не рід е ні кожні три місяці. Засідання ради є відкритими. Питання до порядку денного засідань ради готу ться ко ітета и ради, а тако ко і- сіями на їх засіданнях, фракціями і групами членів ради на нарадах, членами ради, контролером самоврядування, мером та директором адміністрації самоврядування.

Компетенція ради самоврядування класифікується на виключну і звичайну. Виключна компетенція ради охоплює питання: 1) затвердження регламенту; 2) вибори мера та його дострокове звільнення з посади, установлення розміру заробітної плати мера; 3) призначення за поданням мера і дострокове звільнення з посади заступника (заступників) мера; 4) ухвалення рішення про утворення колегії ради са оврядування, ор ування ко і- тетів, комісій, інших структур ради і затвердження положень про них; 5) призначення голови комітету з контролю і його заступника, затвердження програми діяльності комітету з контролю; 6) ухвалення рішень про при- йо на посаду та звільнення з посади контролера самоврядування; 7) прийом на посаду та звільнення з посади директора адміністрації самоврядування; 8) затвердження за пропозиціє директора ад іністрації са ов- рядування структури, положення про адміністрацію самоврядування і фонду заробітної плати; 9) ухвалення рішень про створення посад державних службовців політичної (особистої) довіри мера, установлення їх чисельності, утворення секретаріату ради за пропозицією ера; 10) ухвалення рі ень про заснування, скасування сянюній та встановлення їх числа, присвоєння сянюнія найменувань та їх зміну, віднесення територій до сянюній, установлення та зміни меж обслуговування сянюніями територій після вивчення думки населення; 11) ухвалення рішень про надання податкових пільг; 12) заснування, реорганізація та ліквідація бюджетних та публічних установ самоврядування (власником яких є самоврядування), підприємств самоврядування, акціонерних товариств, закритих акціонерних товариств, участь у заснуванні, реорганізації і ліквідації публічних та приватних ридичних осіб; 13) установлення (затвердження) в установлено у законодавство порядку цін і тари ів за надані контрольовани и са овряду- ванням підприємствами, бюджетними та публічни и установа и са оврядування (вла- снико яких є са оврядування) платні послуги, а також перевезення пасажирів місцевими ар рута и, цін на тепло, холодну і гарячу воду, о централізовано постачається, установлення ісцевих зборів і податкових тари ів; 14) затвердження соціальних, економічних програм, програм розвитку села та інших програм самоврядування тощо.

Натомість до звичайної компетенції ради самоврядування належать питання: 1) призначення на посаду та звільнення з посади керівників бюджетних і публічних установ самоврядування; 2) затвердження збірників фінансових звітів бюджетних і публічних установ самоврядування; 3) утворення колегіальних органів публічних установ самоврядування (власнико яких є самоврядування), якщо це передбачено статутом публічного установи; 4) ухвалення рішень про розподіл цільових коштів державних соціальних та еконо ічних програ , коштів інших державних фондів і матеріального майна між бюджетними установами самоврядування; 5) затвердження спеціальних і детальних планів на рівні са оврядування; ухвалення рі ень про зміну основного призначення землекористування і т. ін.

Що ж стосується директора адміністрації самоврядування, то він за статусом підвладний і підзвітний раді самоврядування та меру. Директор адміністрації самоврядування призначається радо за подання ера на строк її повнова ень на підставі політичної (особистої) довіри. Він організовує роботу адміністрації самоврядування, затверджує положення про діяльність її структурних підрозділів і сян ній, несе відповідальність за внутрі нє адміністрування в адміністрації самоврядування; у встановлено у радо порядку ад і- ніструє асигнування б д ету са оврядування та ін і гро ові ресурси, організовує виконання б д ету са оврядування і несе відповідальність за її господарсько- інансову діяльність, адмініструє майно самоврядування; призначає на посаду та звільняє з посади державних службовців і працівників адміністрації самоврядування, виконує інші функції управління персоналом; координує та контролює роботу установ, що надають публічні послуги; організовує навчання членів ради самоврядування, державних службовців і працівників, які працюють за трудовими договорами та ін.

Контролер самоврядування підзвітний раді са оврядування і призначається не на посаду за конкурсом (при цьому кандидат на посаду зобов'язаний мати вищу університетську освіту і не ен ні трирічний ста роботи у фінансовій, економічній сфері, у сфері юриспруденції, аудиту, контролю або публічного адміністрування). Контролер самоврядування (чи слу ба контрол та аудиту са овряду- вання, яка утворюється радою за поданням контролера у разі, як о кількість ителів самоврядування не менше 30 тис.) виконує зовні ній інансовий аудит та аудит діяльності в адміністрації самоврядування, у суб'єктів адміністрування самоврядування, а також на контрольованих са оврядування підприє с- твах; щороку розробляє і подає до ради самоврядування висновок у зв'язку зі звітом про належне самоврядуванню на праві власності майно та кероване на праві довіри державне майно, а також висновок про представлення на затвердження збірника звітів про виконання бюд ету; розробляє та подає до ради висновки, потрібні для винесення рішень, що стосуються користування самоврядуванням банківськими кредитами, отримання та надання позик, надання гарантій і поручительств перед кредиторами за позиками, що отримуються контрольованими самоврядування підприє ства и тощо.

Філією адміністрації самоврядування є ся- нюнія, яка діє на певній частині території самоврядування. Кількість сянюній, їх найменування, межі території і передані сянюнії функції юридичної особи (адміністрації самоврядування) свої рі ення установл є рада. Главою сянюнії є староста, який є державним службовцем, що призначається на посаду і звільняється з посади директором адміністрації на конкурсних засадах. До його повноважень відноситься внутрішнє адміністрування сянюнії. Зокрема він адмініструє виділені їй асигнування; розробляє програми діяльності сянюнії, вносить їх для обговорення на сході старійшин; укладає договори, забезпечує їх здійснення; видає ителя встановлені законом про декларування місця проживання документи, а також документи про склад сім'ї тощо; у разі відсутності установи запису актів громадянського стану проводить реєстрацію с ерті; видає дозволи на поховання; у встановлено у законом про нотаріат порядку безоплатно здійснює нотаріальні дії ителям та в установленому Цивільним кодексом порядку безоплатно засвідчує заповіти; у рамках компетенції складає протоколи про адміністративні правопорушення, розглядає справи про адміністративні правопорушення; контролює дотримання при наданні публічних послуг установлених правовими актами і договорами вимог щодо їх надання; здійснює нагляд за торгівле в публічних місцях; подає директору адміністрації пропозиції щодо удосконалення діяльності державних службовців інших структурних підрозділів ад ініст- рації са оврядування та керівників установ са оврядування на віднесеній до сян нії території, благоустро доріг, вулиць, тротуарів і пло населених пунктів, організації ісце- вого транспортного сполучення, ремонту будівель і будов, о нале ать са оврядуванн , догляду за пам'ятниками, кладовищами, організації надання публічних послуг; консультує ителів і надає ї ін ор аці про діяльність органів самоврядування, адміністрації са оврядування та дер авних органів на території самоврядування то о.

ако законодавство итви передбачає, о з населених пунктів території, о обслуговується сянюнією, або їх частин можуть утворюватися сянюнайтії. Проект рішення про таке утворення розробляє староста сян - нії та подає директору адміністрації, який представляє його на затвердження ради. За у ови ор ування сян найтій їх ителі оби- ра ть представників гро ади населеного пункту - старійшин. При цьому у сянюнайтіях, у яких проживає не більше 500 жителів, старійшини, як правило, обираються шляхом відкритого голосування на зборах мешканців, що організуються старостою. Обраним ува- жається кандидат, який набрав найбільшу кількість голосів жителів, що брали участь у зборах. сян найтіях, у яких про иває понад 500 жителів, старійшини, як правило, обира ться ляхо опитування ителів. брани старій ино вважається кандидат, який набрав найбіль у кількість голосів під час опитування. андидатів у старій ини о уть пропонувати ителі, неурядові організації, асоціації, колективи установ і організацій, що діють у сянюнайтії. Самі вибори та опитування організу ться і рі ення ухвал - ться ко ісіє , створено директоро ад і- ністрації.

Старійшина обирається на 2 роки. Він працює на громадських засадах і: представляє інтереси ителів сян найтії в сян нії, органах са оврядування і дер авних установах, що діють на території самоврядування; закликає жителів сянюнайтії здійснювати догляд за територією населеного пункту (дорогами, вулицями, площами, кладовищами та іншими об'єктами інфраструктури), розвивати й організовувати культурне і спортивне иття села (міста, істечка); у разі потреби бере участь в організації опитувань населення і зустрічей жителів з членами ради, старостою, директором адміністрації або його уповноваженим представником, іншими представниками органів самоврядування і державних органів; ає право отри увати від старости інформацію про функції та час роботи органів самоврядування, адміністрації самоврядування та її структурних підрозділів, інших суб'єктів публічного адміністрування самоврядування, представника Уряду; має право отримувати розроблені органами самоврядування проекти правових актів і прийняті правові акти, брати участь у засіданнях ко ітетів ради са оврядування і са ої ради при розгляді питань, пов'язаних з жителями сянюнайтії, і заявляти ду ку е канців сян найтії про потреби та інтереси з цих питань, пропонувати варіанти вирі ення пробле ; надає ін ор- мацію жителям сянюнайтії про функції, час і порядок роботи органів са оврядування, адміністрації самоврядування та її підрозділів, інших суб'єктів публічного адміністрування са оврядування, представника ряду.

Розгляд питань, що становлять інтерес для громад населених пунктів, і ухвалення рішень здійснюються старійшинами на сході старійшин, що проводиться ними з власної ініціативи або на запрошення старости. Схід старійшин є повнова ним за участі в ньому більше половини старійшин. На сході головує голова, обраний його учасниками. Рішення ухвал ться шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів і вносяться до протоколу сходу. При розподілі голосів порівну вирішальни є голос голови сходу. Якщо старійшини збираються на сход самі, до участі запрошується і староста. На сході старійшини обговорюють й ухвалюють рішення щодо програм діяльності сянюнії, оцінки річного звіту про діяльність старости і розглядають інші важливі для них питання. Рішення сходу старійшин мають рекомендаційний характер.

Варто відзначити, що Закон Литви «Про місцеве самоврядування» класифікує повнова- ення ісцевого са оврядування, по-пер е, зале но від свободи ухвалення рі ень, які, у сво чергу, поділя ться на са остійні та дер- авні. а остійні повнова ення ( ункції) органи ісцевого са оврядування викону ть у ра ках наданої ї конституціє і закона и ко петенції, відповідно до зобов'язань перед громадою і в її інтересах. При виконанні цих повнова ень вони а ть установлену конституцією і законами свободу ініціативи, прийняття та виконання рі ень і несуть відповідальність за виконання са остійних пов- нова ень. ід час їх виконання діяльність ісцевого са оврядування пов'язана з установленими законами вимогами і порядком. Державні повноваження - це повноваження, делеговані дер аво органа ісцевого са- оврядування з урахування інтересів ите- лів. іяльність са оврядувань при здійсненні цих повнова ень об е ується рі ення и

державних органів і (або) посадових осіб. В окремих випадках їх здійснення може бути делеговане органам самоврядування на підставі договорів. а оврядування о е укласти такий договір ли е в разі отри ання схвалення ради самоврядування. і повнова ен- ня, як правило, відзначаються короткостроковим або сезонним характером. Профільний закон детально перераховує 43 самостійні та 36 делегованих повноважень місцевого самоврядування. До самостійних віднесено насамперед формування і затвердження бюджету самоврядування; установлення місцевих зборів; володіння, користування і розпоряд ення землею та іншим майном, що належить само- врядуванн на праві власності; створення та утри ання б д етних установ са оврядуван- ня, створення публічних установ, підприємств та ін их ридичних осіб са оврядування; повноваження у сфері освіти (забезпечення навчання дітей у віці до 16 років за програмами обов'язкової освіти, організація безоплатної доставки учнів загальноосвітніх кіл, які проживають у сільських населених пунктах, організація послуг харчування в освітніх установах, організація дошкільного розвитку, неформальної освіти дітей і дорослих, організація і координація надання освітньої допомоги учневі, учителю, сім'ї, школі тощо), культури (розвиток загальної культури населення та збереження етнокультури, догляд за ландша- том, нерухомими цінностями культури та ін.), фізичної культури і спорту, організації відпочинку населення, надання соціальних послуг населенню, організації зайнятості дітей та молоді, розроблення та реалізація муніципальних програм здоров'я тощо. конституційний муніципальний реформа влада

Серед делегованих державою повноважень слід відзначити реєстрацію актів цивільного стану; ведення встановлених законодавством регістрів; цивільну безпеку та протипожежну охорону; участь в управлінні дер авни и парка и; розрахунок і виплату ко пенсацій населенню; організацію дошкільного розвитку, загальної освіти, про есійного навчання і про есійного орієнтування, забезпечення навчання дітей у віці до 16 років за програма и обов'язкової освіти, утримання шкіл (класів), що здійснюють загальноосвітні програми і призначені для учнів, які а ть виняткові здібності або спеціальні потреби; ад ініструван- ня безкоштовного харчування учнів у заснованих са оврядування колах і в заснованих на території самоврядування недержавних школах, а також адміністрування забезпечення шкільним приладдям учнів з сшей з низьким рівнем доходів; розрахунок та здійснення соціальних виплат; володіння, користування і розпорядження віднесеної до самоврядування державною землею та іншим державним майно на праві довіри; контроль за використанням і правильністю державної мови; ведення архівної документації, віднесеної відповідно до правових актів до самоврядування; участь у підготовці та здійсненні заходів політики ринку праці, а також програм зайнятості населення тощо.

По-друге, залежно від характеру діяльності повноваження місцевого самоврядування поділяються на функції місцевої влади, публічного адміністрування та надання публічних послуг. овноваження місцевої влади в установлено у законодавство порядку виконує рада самоврядування. Повноваження публічного ад іністрування в установлено у законодавство порядку викону ть рада са овря- дування, виконавчий орган (виконавчі органи) са оврядування, ін і керівники установ і слу б са оврядування, дер авні слу бовці, яким правовими актами чи рішеннями ради самоврядування надано права публічного ад- іністрування на території са оврядування. Публічні послуги надаються заснованими са- оуправління и постачальника и послуг або відповідно до укладених договорів - іншими ізични и та ридични и особа и, підбір яких здійснюється публічно [6].

Досить цікавим є і досвід Грузії у сфері децентралізації влади. Остання реформа місцевого са оврядування в цій країні розпочалася весною 2014 року, коли було прийнято новий закон - одекс ісцевого са овряду- вання Грузії. Цей нормативний акт розроблявся іністерство регіонального розвитку та інфраструктури і до цього процесу було долучено близько 60 неурядових організацій та експертів. Обговорення законопроекту проводились у всіх регіонах країни. Було проведено біль е тисячі зустрічей з населення . Після палких дискусій та внесення змін до підготовленого проекту, новий Кодекс місцевого самоврядування був затверджений парламентом Грузії 05.02.2014 року.

На відміну від попереднього законодавства, одекс чітко розподілив повнова ення і центрально і ісцево владо , а тако передав ряд повнова ень ісцево у са овря- дуванню, такі як:

- забезпечення населення водопостачанням та каналізацією,

- розвиток місцевих меліоративних систем (що з 2009 року було централізовано колишньою владою),

- встановлення правил утримання домашніх тварин та вирі ення питань бездоглядних тварин,

- розвиток інфраструктури, відповідної потребам дітей, пенсіонерів та інвалідів, в т. ч. адаптація громадських ісць та муніципального транспорту (столиця - м. Тбілісі додатково має повноваження забезпечення населення невідкладною медичною допомогою).

Також, згідно з Кодексом місцевого самоврядування, частина державного айна, в т.ч. сільськогосподарські та інші зе лі передані у володіння муніципалітетів. Із 2016 розпочато процес фінансової децентралізації, розширено базу власних доходів місцевого самоврядування, зокрема, частина прибуткового податку йде у місцеві б джети (раніше з податкової частини доходів лише податок на майно йшов до місцевого бюджету, що було недостатньо для фінансової самостійності самоврядування).

Крім того, в результаті реформи місцевого самоврядування Рада муніципалітету отримала право затверд увати роз іри ставок ісце- вих службовців, крім голів муніципальних органів, граничні е і зарплати яки визначає Уряд. Для максимальної об'єктивності процесу поліп ення якості ісцевої б рок- ратії введений тестовий іспит при атестації службовців і в рамках конкурсу при прийомі на роботу. З 2015 року діє програма безперервної освіти службовців місцевого самоврядвання.

арто тако відзначити, о в ра ках реформи місцевого самоврядування Міністерство регіонального розвитку та інфраструктури підготувало проект закону «Про додаткові форми участі населення в місцевому самоврядуванні», де передбачалися поліпшення процедур обов'язкового інформування громадськості про проекти рішень органів муніципалітету, участі громадян у засіданнях колегіальних органів, подачі цивільних петицій. У липні 2015 року ця законодавча ініціатива була реалізована шляхом внесення змін і доповнень в Кодекс місцевого самоврядування Грузії. Цими змінами передбачено, що нормативні акти - постанови ради публікуються на сайті ^«Законодавчого вісника Грузії». Крім того, Кодекс місцевого самоврядування містить перелік документів і проектів, які муніципалітети зобов'язані публікувати у встановлені законом терміни, а також передбачає, о засідання колегіальних органів уніципа- літетів (ради, її ко ісій і робочих груп, уряду білісі) відкриті, ко ен о е бути присутні на них без попереднього на те дозволу. ля ба а чих в залі засідань повинні бути виділені ісця, як о місць на усіх не вистачає, апарат зобов'язаний технічними засобами забезпечити, щоб засідання чули всі бажаючі. З дозволу голови засідання присутні о уть звертатися з питаннями до виступа чих, робити оголо ення, давати роз'яснення та надавати ін ормаці . ля участі в роботі ко і- сій та ти часових робочих груп ради о уть бути запрошені представники громадськості, експерти.

Вибрані особи - члени рад і управителі/ ери уніципалітетів - зобов'язані не ен е одного разу на рік надавати свої виборця звіти про виконану роботу на публічній зустрічі, відповідати на поставлені ни и запитання. иборці а ть право без будь-яких обме ень брати участь в таких зустрічах, решта ж можуть ознайомитися зі звітом, опублікованими протягом 10 днів з дня зустрічі.

Потрібно відзначити і такий цікавий момент реформування як те, що з 2011 року в деяких муніципалітетах Грузії почали були створюватися муніципальні громадські ради. Цю практику узаконили з липня 2015 року: в якості дорадчих органів управителів/мерів всіх уніципалітетів, а тако управителів районами Тбілісі почали створювати Ради цивільних радників, куди входять представники неурядових організацій, підприємців і населення. Цікаво, що закон встановлює гендерну квоту: у такій раді кількість представників однієї статі повинна бути не менше 1/3. Управитель/мер зобов'язаний заздалегідь надати на обговорення Ради цивільних радників проекти б д ету та доку ентів з планування просторового розвитку, узгодити з ни ін- фраструктурні та соціальні проекти, питання найменування географічних об'єктів та інші ва ливі рі ення, о стосу ться середови а про ивання населення.

З точки зору удосконалення місцевого самоврядування в Грузії варто наголосити, що згідно ч.2 ст.5 Конституції Грузії, «Народ здійснює свою владу за допомогою референдуму, інших форм безпосередньої де ократії і через своїх представників» [7, с.177]. Проте побоюючись використання еханіз у референдуму або плебісциту сепаратистами, грузинське законодавство ^не передбачає його проведення на місцевому рівні, в той же час Кодекс місцевого самоврядування дає можливість гро адянам право участі ін ими фор ти прямої демократії, такими як загальні збори жителів, петиція, ініціатива відставки управителя/мера.

Практика скликання загальних зборів з метою проведення консультації з населенням про пріоритетність проектів для розвитку населеного пункту пов'язана з початко дії державної «Програми підтримки села» у 2009 році. У липні 2015 року Кодекс місцевого са- оврядування був доповнений стаття и, в яких розписані процедури та повнова ення скликання загальних зборів жителів поселення, а також виборів Рчеулі (виборного). На загальних зборах обговорюються соціальні та еконо ічні питання, ва ливі для населення, інфраструктурні проекти, які муніципалітет ає на ір здійснити на території відповідного населеного пункту, виробля ться пропозиції і заува ення до них. ако на них населення самоорганізовується для прибирання території населеного пункту, проведення благодійних акцій, участі в ремонті інфраструктури тощо.

о ж стосується петиції, то уніципальній раді вона мо е бути подана загальними зборами жителів поселення і населенням муніципалітету. В останньому випадку під петиціє повинні поставити підпис не менше 1 виборців, зареєстрованих на його території. У великих містах і муніципалітетах збір великої кількості підписів о е стати перепоною, тому ради мають право знизити цей поріг.

Слід наголосити, що якщо у 2010-2015 роках громадяни могли використовувати петицію тільки для надання проекту нормативного акту, і на практиці це право ними не використовувалося, то з липня 2015 року населення мо е звернутися в муніципалітет практично з будь-якого злободенного питання і петиціє представити:

- проект адміністративно-правового нор- ативного акту, який буде розглянуто в порядку для прийняття постанов, передбачени регламентом муніципальної ради;

- основні принципи або конкретні пропозиції для підготовки ад іністративно-право- вого нор ативного акту, на основі яких ко і- сія уніципальної ради підготує проект постанови або направить петиці управите- л / еру, який зобов'язаний її розглянути у місячний тер ін. Рада о е за адати, об управитель/ ер особисто доповів на засіданні про результати вирішення питання, поставленого петиціє ;

- вимогу вивчення, обговорення та вирішення загальної для муніципалітету або населеного пункту, о входить до його складу, проблеми.

одекс ісцевого са оврядування Грузії передбачає конкретні процедури і терміни організації збору підписів і реагування муніципальними органами на надану їм петицію.

Внаслідок розвитку інтернету і зростання числа його користувачів, з'явилася технічна о ливість створення електронної петиції і збору підписів під нею, що потребує менше часу і ресурсів, і особливо зручно в геогра і- чно розчленованих муніципалітетах. Тому Кодекс місцевого самоврядування дає право муніципальній раді своєю постановою затвердити правила надання петиції в електронному вигляді. Він же передбачає, що шляхом збору підписів населення муніципалітету може зажадати скликання позачергового засідання муніципальної ради з конкретного питання (старим законом (2005) ця вимога мала надходити від 3 % виборців, з 2014 року для цього достатньо волі 1 виборців, які проживають на території муніципалітету).

Муніципальною реформою Грузії передбачено, як и у е згадували, і ініціативу з і- щення з посади управителя/мера, яку має ініціювати 20 % виборців або половина членів ради. Це нововведення з'явилося в законі разом із введенням прямих виборів керівників муніципалітетів в 2014 році. Процедура збору підписів за місячний термін детально розписані в Кодексі місцевого самоврядування. І якщо ініціативу підтримають 2/3 членів ради, то управитель/мер йде у відставку і призна- ча ться нові вибори на його посаду, а до цього часу його заміщує перший заступник. Правда, треба сказати, що частина експертів вва ає такий механізм не достатньо справедлив™, адже за обрання керівника муніципалітету голосують тисячі виборців, тим більше, о для перемоги в пер ому турі визначений 50 % бар'єр, а змістити його можуть лише 1030 депутатів без обґрунтування причин, чисто з політичних чи інших мотивів. До того ж, рада о е піти проти ви оги частини виборців і заблокувати вимоги населення про відставку управителя/ ера. І овірна й така ситуація, коли партія, яка має більшість в раді, відправить у відставку ера свого політичного опонента, якому довіряє населення. На ду-

ку експертів, біль демократични була б апробована в багатьох країнах процедура переобрання (відкликання) - призначення нових виборів безпосередньо на ви огу 1/4 виборців, незадоволених робото глави уніципалітету, а право його з і ення радо повинно балансуватися одночасни и дострокови и виборами ради і мера при їхньому конфлікті [8].

аким чино , підводячи підсумок зарубі- ного досвіду конституційно-правових реформ у сфері ісцевого самоврядування і децентралізації влади в країнах вропи, в цілому можна виокремити наступні риси проведення таких реформ:

1) реформи, як правило, здійснювалися на основі внесення змін до конституції і прийняття відповідних законодавчих актів чи на підставі окремого закону, які/який мав системний, багаторівневий різногалузевий характер, зачіпаючи питання функціонування ай- же усіх органів публічної влади різних територіальних рівнів та перегляд сфер їх предметної підвідомчості;

у 2) реформи мали наслідком усунунення архаїзмів в організації місцевого управління, звільнення місцевого самоврядування від зайвої опіки з боку дер авної влади і гарантування йому відносної автономії існування, передусі у інансово у та господарсько у плані, о сприяло са остійно у розвитку і- сцевого са оврядування, покра анн якості життя її громадян і дало можливість орган™ ісцевого са оврядування виступати рівноправними партнерами в суспільному житті;

3) децентралізація здійснювалася на основі принципу субсидіарності, коли стратегічні напрями реформування місцевого самоврядування розроблялися центральни и органа и влади, а їх деталізація та впровад ення покладалися чи делегувалися муніципальним органа публічної влади;

4) ето уніципального ре ор ування і децентралізації влади є запровад ення стандартів ЄС щодо надання адміністративних та громадських послуг населенню через удосконалення структур і повнова ень органів

місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади, коли в основі їх функціонування мають місце інтереси територіальної громади та орієнтація на ринкові відносини, що полягає в перебудові діяльності органів публічної влади на підвищення ефективності діяльності, з запровадженням системи стимулювання залежно від результатів роботи;

5) чіткий розподіл повноважень між центральни и органа и влади і ісцево владо , поділ с ери ухвалення рі ень і надання послуг, що запобігає виникненню кон-ліктів як на вертикально у, так і горизонтально у рівнях влади, уне о ливл є пря е протистояння і органа и ісцевого са ов- рядування та дер авної влади, дозволяє більш ефективно контролювати процес реалізації уніципальної ре ор и та децентралізації влади;

6) оптимізація системи місцевого управління на засадах досягнення оптимального балансу і еле ента и централізації і децентралізації, який відповідає умовам тієї чи іншої країни, запровадження проміжного або регіонального рівня управління, на який передані деякі функції центрального управління;

7) оновлення інституційних структур як відповідальних за проведення муніципальних реформ, децентралізації державної влади, так і самих органів системи місцевого самоврядування - ається на увазі запровадження нових інституцій, модернізація повноважень, функцій раніш функціонуючих органів публічної влади, принципів їх взає одії з іншими центральними і місцевими органами влади, визначення по-новому місця цих структур в механізмі публічної влади, наділення їх реальними владними повноваженнями і фінансовими ресурсами для формування і проведення регіональної політики;

8) формування органів місцевого самоврядування на де ократичних засадах і забезпечення реальної участі громадян у уніципальному житті;

9) передбачення ефективного державного і гро адського контрол за діяльніст органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади;

10) вдосконалення територіального устрою у напрямку оптимізації системи адміністративно-територіальних одиниць. При цьому, як свідчить досвід територіального ре ор уван- ня зарубіжних країн, домінуючим напрямком виступає укрупнення муніципальних утворень, а тако утворення іських метрополь- них зон у головних іських конгломератах.

Думається, о для успі ного проведення конституційної рефор и в Україні в частині децентралізації влади саме ці аспекти зарубіжного досвіду конституційно-правових реформ у сфері місцевого самоврядування і децентралізації влади повинні бути враховані вітчизняними законотворцами.

Література

1. Мельник М., Різник С. Конституція майбутнього чи констатація минулого //Дзеркало тижня. Україна. 22.06.2012. № 23. у 2. Сравнительное конституционное право. М. : Издательская фирма «Манускрипт», 1996. 441 с.

2. Dejero F. La revision des constitutions dans les etats africains francophones. Esguisse de bilan | Revue de droit public et de la science politique en France et a I'etranger. T. 108. P., 1992.193 р.

3. Децентрализация: эксперименты и реформы / под ред. Тамаша М. Хорвата в 2 т. Будапешт : Local Government and Public Servise Refomi Instiative, 2000. Т. 1. 484 с.

4. Конституция Грузии // Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. Вып. 2. М. : Манускрипт, Юрайт, 1998. С.175-209.

Размещено на Allbest.ru