Проблемні аспекти права на позов у справах про захист екологічних прав і довкілля

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.924

Навчально-науковий інститут права та психології Національного університету «Львівська політехніка»

ПРОБЛЕМНІ АСПЕКТИ ПРАВА НА ПОЗОВ У СПРАВАХ ПРО ЗАХИСТ ЕКОЛОГІЧНИХ ПРАВ І ДОВКІЛЛЯ

Зважаючи на стан довкілля актуальність наукових досліджень в галузі захисту екологічних прав людини не викликає сумнівів. Питанню доступу до правосуддя, зокрема, і в «екологічних» справах присвячені праці С.С. Бичкової, О.Г. Бортнік, Т.В. Грушкевича, О.С. Карпової, Н.Р. Кобецької, К.В. Медвєдє- ва, Т.В. Степаненко, Т.О. Третяка та ін. І хоча даній тематиці присвячено чимало наукових статей, монографій, вона все ж не втрачає своєї гостроти. Як видається, висвітлення тематики права на позов потребує, в першу чергу, звернення до матеріалів судової практики, їх аналіз. Саме узагальнення певних положень, напрацьованих судовою практикою, що стосуються права на позов у справах про охорону довкілля і є метою даної статті. Її новизна полягає в рекомендаціях, що мають практичне значення і стосуються обґрунтування наявності законного інтересу при поданні позову про захист екологічних прав та довкілля.

В юриспруденції, принаймні, у вітчизняній, обмеження кола суб'єктів, що можуть подати позов, зумовлені передусім, можливістю зловживання правом на позов. Так, відомо, що в 2000-х роках була поширена практика звернення акціонерів з позовами в інтересах акціонерного товариства, учасниками якого вони є. Ці позови, що лише формально подавались в інтересах товариства, насправді були своєрідним «троянським конем», що підривали акціонерне товариство з середини, широко використовувалась в рейдерських захопленнях того часу. Оскільки чинне тоді законодавство не забороняло акціонерові звертатись з подібними позовами, зрештою, це стало приводом до прийняття Рішення Конституційного Суду України у справі про охоронюваний законом інтерес [1]. З прийняттям вказаного рішення практика подання акціонерами позовів в інтересах товариства, учасником якого вони є, припинилася. Щоправда, нещодавні зміни до законодавства таки надали право на позов акціонерові у справах про відшкодування шкоди, заподіяної товариству [2]. Практика застосування вказаного нововведення ще не сформувалась, однак надання прав акціонерам звертатись з подібними позовами, з огляду на негативну практику, що склалась в минулому, викликає певні побоювання [3, 4].

Цей невеличкий тематичний відступ - це лише одна з можливих ілюстрацій використання процесуальних прав не за призначенням. З огляду на те, що право на позов може використовуватися не за призначенням, а для зловживання правом, вітчизняні суди приділяють особливу увагу перевірці належності позивача, його безпосередній заінтересованості в предметі позову, при цьому, як видається, переважає тенденція до якомога чіткіше окресленого кола належних позивачів.

Так, Вищий адміністративний суд України своєю ухвалою від 17.09.2014 року відмовив в задоволенні касаційної скарги позивачу, що оскаржував рішення Харківської обласної ради від 17.01.2013 року «Про погодження проекту Угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська, між державою Україна та компанією «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвест- ментс Б. В.» та ТОВ «Надра Юзівська» [5]. На обґрунтування своєї позиції суд навів приписи ст.6 КАС [6], згідно яких кожна особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. З аналізу наведених норм, на думку суду випливає, що позивач має право звернутись до адміністративного суду з позовом лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин [5]. Тягар доказування цих обставин, як зазначив суд, покладено саме на позивача [5]. Позивач стверджував, що оскаржуване рішення порушує його право власності на земельні ділянки, воно призведе також до позбавлення його питної води, чистого повітря, безпечних продуктів харчування та порушення інших екологічних прав [5].

Втім, суд встановив, що позивач мешкає у м. Слов'янськ Донецької області, тобто не є членом територіальної громади Харківської області і належні йому ділянки знаходяться за межами юрисдикції Харківської обласної ради [5]. Тож, на думку суду, рішення, що стосується «лише окремих районів Харківської області, розташованих на ділянці Юзівська, жодним чином не може зачепити майнових або будь-яких пов'язаних з ними прав позивача» [5]. Хоча на перший погляд вказане рішення виглядає логічним, адже земельні ділянки позивача знаходяться в іншому регіоні, він сам не є членом територіальної громади, однак насправді все не так однозначно. Так, суд зосередився на аргументах позивача про належні йому земельні ділянки і сприйняв даний позов як такий, що поданий на захист права власності, хоча в даному випадку йдеться насамперед про захист екологічних прав. Екологічні права людини, принаймні, їх певна частина, мають значну специфіку, яка повинна враховуватись і при визначенні належності позивача.

Зрештою, Орхуська Конвенція, що є частиною вітчизняного законодавства і регулює, зокрема, питання доступу до правосуддя, наголошує на тому, що «у межах відповідних положень цієї Конвенції громадськість отримує доступ до інформації, має можливість брати участь у процесі прийняття рішень і має доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, без дискримінації за ознаками громадянства, національної приналежності або місця проживання, а у разі юридичної особи - без дискримінації за ознаками її зареєстрованого місцезнаходження або фактичного центру діяльності (ч.9 ст.3 Конвенції [7]).

Питання про наявність у позивача права на звернення до суду з адміністративним позовом постало і у справі, що стосувалась реорганізації Природного заповідника «Розточчя» [8]. Позов у даній справі був поданий громадськими екологічними організаціями м. Києва, тож суд мав з'ясувати, чи зачіпаються в даному випадку інтереси цих громадських організацій, адже справа стосувалась охороню- ваних територій на території Львівської області [8]. Відповідач заперечував проти позову, зокрема і з підстав відсутності права на позов у позивача. Суд з приводу цього навів ст. 9 Орхуської конвенції [7], яка гарантує «кожній особі, яка вважає, що її запит з отримання інформації відповідно до умов статті 4 було проігноровано, неправомірно відхилено частково чи повністю, неадекватно задоволено, або підхід до розгляду такого запиту не відповідав положенням зазначеної статті, доступ до процедури розгляду прийнятого рішення в суді або іншому незалежному та не- упередженому органі, заснованому згідно із законом» [9]. Крім того, суд акцентував увагу на тому, що позивачами є громадські організації, статутними завданнями яких є захист спільних екологічних інтересів, в тому числі і в суді, відтак, на думку суду, позивачі наділені екологічним інтересом, що полягає в збереженні об'єктів природно-заповідного фонду України [9]. Суд взяв також до уваги угоду про співпрацю, укладену між одним із позивачів та Природним заповідником «Розточчя», позов було задоволено [9].

Загалом, аналіз судової практики дає нам можливість виокремити певні особливості:

1) суди охочіше визнають право на позов за громадськими організаціями, аніж за окремими громадянами. Це пов'язано, зокрема, з тим, що наявність інтересу в громадської екологічної організації випливає, як правило, з зазначених в статуті організації мети, завдань та напрямів діяльності, тоді як інтерес окремого громадянина обґрунтувати, як правило, важче. Крім того, суди не завжди розглядають інтерес окремої фізичної особи як такий, що тотожний (тобто співпадає) з екологічними інтересами громади; 2) обґрунтування правової позиції посиланням на право власності, інші речові права як «супутні» до екологічних прав може зіграти не на користь позивача, оскільки в такому випадку на перший план виходить територіальний принцип, який щодо екологічних прав згідно норм ч. 3 ст. 9 Орхуської конвенції [7] вважається дискримінаційним. Відтак, якщо позивач (як у вищезгаданій справі) зареєстрований в іншому населеному пункті, хай навіть наближеному до спірної території, суд може не вбачити наявність законного інтересу та відмовитись визнати за позивачем права на позов.

У 2009 році дослідники констатували, що рівень втілення в життя ст.9 Орхуської Конвенції є доволі низьким [10, с.68]. Втім, сьогодні, не зважаючи на певну неоднорідність судової практики, все ж не можна не відзначити позитивні тенденції в ній, зокрема, з приводу ширшого визнання за екологічними організаціями права на позов. Це свідчить про підвищення екологічної свідомості суддів. На жаль, як видається, її зростання пропорційне до зростання екологічних проблем нашої держави. Це характерне і для низки інших країн. Особливо яскравою ілюстрацією цього твердження є відома справа на захист тропічних лісів Філіппін, що розглядалась Верховним судом цієї держави. Ця справа стала наслідком катастрофічного зменшення площі лісів - за 25 років з 53 % площі країни до всього 4 % [11, с.21].

Особливий інтерес становить те, що основними позивачами у цій справі виступали неповнолітні, які стверджували, що «представляють своє покоління, а також ще ненароджені покоління» [11, с.21-22]. Зазначене, на думку позивачів, базувалось на праві неповнолітніх на збалансоване та здорове довкілля, відповідальності та справедливості між поколіннями. Відтак, позивачі вимагали скасувати усі існуючі в країні угоди на заготівлю деревини, утриматися від укладення нових угод на заготівлю деревини та відшкодувати заподіяну шкоду [11]. При розгляді справи відповідачі зазначали, що позивачі не вказали, яке саме право було порушено і з яким законом пов'язується можливість відшкодування за його порушення. Позивачі натомість вказували на норму ст.15-16 Конституції Філіппін: «Держава захищає та утверджує право людей на збалансоване та здорове довкілля у гармонії на життєвому ритмі з природою»; «держава захищає та утверджує право людей на здоров'я» [11, с.23]. Зрештою, Верховний суд Філіппін визнав, що позов ґрунтується на фундаментальному праві - праві на збалансоване і здорове довкілля, і, як наслідок, адміністративним наказом № 24 від 1991 року була скасована законодавча можливість віддавати в концесію незаймані ліси у майбутньому. Цей судовий процес призвів також і до змін у законодавстві країни та створення природно-заповідного фонду країни [11, с.21]. Ця, здавалось би, дещо дивна справа насправді добре демонструє особливість екологічних прав, про яку йшлось вище: насправді, їх реалізація спрямована на захист інтересів невизначеного кола суб'єктів, серед яких, залежно від масштабів екологічних загроз може виявитися навіть усе людство.

Звичайно, подібна категорія справ не є звичною для вітчизняного правозастосовця. Пишучи про судові справи про захист прав та інтересів невизначеного кола осіб, О.Г. Бортнік та Т.В. Степаненко обґрунтовано стверджують про ускладнене правозастосування у справах цієї категорії. Зокрема, проблемним є вирішення питання про наявність та сутність суспільного інтересу як об'єкта захисту у цих справах, оскільки дане поняття є оціночною категорією та не визначене в національному законодавстві [12, с.155]. Вищезгадану справу про захист тропічних лісів Філіппін дослідники наводять як яскравий приклад застосування принципів міжнародного та конституційного права в закордонній судовій практиці [12, с.156]. Підкреслимо, що Верховний суд Філіппін зазначив, що «предмет скарги стосується «єдиних і загального характеру інтересів не просто декількох, а всіх громадян Філіппін» [13, с.9]. Суд зазначив також, що «не бачить ніяких проблем в прийнятті рішення», зокрема, і в аспекті можливості неповнолітніх подати позов не лише в своїх інтересах, а й в інтересах майбутніх, ще не народжених поколінь. Така можливість, на думку суду, ґрунтується на концепції «міжгенераційної відповідальності коли йдеться про право на збалансоване і здорове навколишнє природне середовище [13, с.9].

В рішенні підкреслювалось, що «немає необхідності зазначати, що на кожне покоління покладається відповідальність перед майбутніми поколіннями щодо збереження ритму і гармонії, для повного користування збалансованим і здоровим навколишнім природним середовищем [13, с.10]. Надзвичайно важливим і показовим видається твердження суду про те, що «заява неповнолітніх про їх право на здорове навколишнє середовище є одночасно і виконанням їх обов'язком забезпечити захист цього права для майбутніх поколінь» [13, с.10]. Суд також назвав обґрунтованими побоювання, що у разі, якщо право на здорове довкілля не було б передбачене в Конституції та не входило до складу імперативної політики держави, «невдовзі воно було б втрачене не лише для нинішнього покоління, але і для майбутніх поколінь, які б не успадкували нічого, крім висохлої землі...» [13, с.10].

Українське ж законодавство наразі приділяє недостатню увагу питанням захисту довкілля, в тому числі і в його процесуальних аспектах. Екологічні права людини, зокрема, право на здорове і безпечне довкілля,мають певну притаманну лише їм специфіку. Так, насамперед, якщо реалізація інших видів прав як правило, відбувається внаслідок самостійних дій суб'єкта права, спрямованих на їх використання, то реалізація прав людини на безпечне довкілля може бути утрудненою і дуже часто потребує втручання і захисту з боку пра- возастосовних органів. Особливе місце у цьому процесі займають адміністративні суди.

В літературі немає одностайності з приводу самостійності права на звернення до суду за захистом свого екологічного права. Так, згідно однієї позиції, право на судовий захист екологічних прав є не самостійним правом, а лише його частиною, одним з повноважень, що входить до його складу. Представники ж іншої позиції обґрунтовують самостійність цього права як окремого суб'єктивного права, визначаючи його як «юридичну можливість громадян, яка реалізується в охоронному екологічному правовідношенні та полягає у здатності носія такого права вимагати в юрисди- кційному судовому порядку застосування до особи, яка порушила суб'єктивне екологічне право або охоронюваний законом інтерес упра- вомоченої особи, заходів державного примусу» [14]. Загалом погоджуємося з таким визначенням, з тією лише ремаркою, що не завжди йдеться про застосування державного примусу, позов може стосуватись скасування висновку державної екологічної експертизи тощо.

Право на позов тісно пов'язане з питанням юридичної заінтересованості. Згідно п.6 ч.1 ст.3 КАС, адміністративний позов - це звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах [6]. Згідно п.8 ч.1 ст.3 КАС позивач - це, зок- рема, особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов [6]. Згідно ст.6 КАС кожна особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси [6]. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи або інтереси інших осіб [6]. Як зазначає А.В. Бречко, саме юридична заінтересованість є однією з основних особливостей, які характеризують правове становище сторін в адміністративному судочинстві, однак закон не дає чіткої відповіді на питання, у чому саме полягає цей інтерес [15, с.80]. Так, юридичну заінтересованість має позивач, для нього, на думку А.В. Бречко, вона полягає як в отриманні того блага, яке принесе йому рішення адміністративного суду про задоволення позову (матеріально-правовий інтерес), так і в самому винесенні відповідного рішення (процесуально-правовий інтерес) [15, с.80]. судовий захист екологічний право

В наукових дослідженнях досліджуються категорії «екологічний інтерес», «публічний екологічний інтерес», зокрема, останнє визначають як «об'єктивно зумовлене ставлення до життєво важливих екологічних цінностей Українського народу, визначальних потреб суспільства і держави, що гарантує державний суверенітет, визначає засади державної екологічної політики, забезпечення та реалізація яких досягається шляхом належного виконання державою своїх екологічних функцій [16, с.9]. Поняття «інтерес» визначалось також і у вище згадуваному рішенні Конституційного суду [1], однак як видається, для правоза- стосовних цілей найбільш підходить відоме, загальноприйняте і лаконічне розуміння інтересу як усвідомлюваної потреби. До того, ж таке розуміння не суперечить розумінню поняття законного інтересу, викладеному в рішенні Конституційного суду України [1].

Відсутність заінтересованості означає не- належність сторони в адміністративному процесі. Неналежну сторону в цивільному процесі визначають як особу, стосовно якої судом встановлено, що вона не є ймовірним суб'єктом тих прав, свобод, законних інтересів чи юридичних обов'язків, щодо яких суд повинен ухвалити рішення, і, у зв'язку з цим проведено її заміну або ухвалено рішення про відмову у задоволенні позову [17, с.77]. В адміністративному процесі це визначення може бути сприйняте, з поправкою на те, що по-перше, згідно п.8 ч.1 ст.3 КАС позивачем може бути і суб'єкт владних повноважень, на виконання яких він звертається з позовом, а по-друге, згідно ч.2 ст.6 КАС у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб [6]. Застосування ч.2 ст.6 КАС [6] як видається, є доволі проблемним, особливо в аспекті екологічних прав.

Т.О. Третяк справедливо зауважує, що в позовах, які стосуються саме охорони довкілля чи забезпечення екологічної безпеки іноді неможливо довести порушення права позивача (зокрема, у разі подання позову громадською організацією про оскарження незаконного дозволу на відстріл тварин, занесених до Червоної книги тощо) [18, с.75]. У зв'язку з цим дослідник обґрунтовано пропонує встановити спеціальний режим для таких позовів [18, с.75].

Звертаючись з позовами на захист екологічних прав невизначеного кола осіб, заявляючи вимогу визнати протиправними рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що можуть впливати на довкілля тощо, громадські екологічні організації діють на виконання своїх статутних завдань і мети діяльності. Таке розуміння заінтересованості знайшло сприйняття в судовій практиці і відповідає нормам Орхуської конвенції [7]. Таким чином особлива важливість права на звернення до суду за захистом екологічних прав зумовлена, зокрема, тим, що як правило, суб'єкт екологічних прав не в стані самостійно реалізувати їх, без дій інших зобов'язаних чи уповноважених суб'єктів. Визнання цієї специфіки на законодавчому рівні чи, принаймні, рівні роз'яснень, правових висновків вищих судових інстанцій відповідатиме практиці Європейського Суду з прав людини, який неодноразово наголошував на недопустимості перетворення права на ілюзорне (коли право належить особі, однак можливості його захисту суттєво обмежені) [20].

Крім того, на відміну від більшості прав (речових, корпоративних, зобов'язальних тощо) екологічні права особливі у тому розумінні, що інтереси їх володільців збігаються. Тож одночасно захист екологічних суб'єктивних прав однієї особи фактично означає захист екологічних прав невизначеного кола осіб, при цьому територіальний принцип, як правило, не має значення.

Втім, оскільки масив екологічних прав є доволі значним і неоднорідним, все вищезазначене слід розглядати з певними застереженнями. Так, Т.О. Третяк зазначає про можливість застосування ч.3 ст.9 Орхуської Конвенції [7] «цільово», коли оскаржується порушення норми, яке призводить до негативного впливу на довкілля, або порушення, що істотно знижує ефективність гарантій від негативного впливу на довкілля чи життя і здоров'я людини [18, с.78-79]. Така думка видається обґрунтованою, і в її розвиток вважаємо за необхідне врахуванням розмежування, проведеного Н.Р. Кобецькою, яка розрізняє власне екологічні права та права на використання природних ресурсів [21, с.6]. В основі цього розрізнення є інтереси, на задоволення яких спрямоване те чи інше право. Інакше кажучи, права, спрямовані на забезпечення потреби в здоровому і безпечному довкіллі слід відрізняти від прав, що спрямовані на використання в своїх інтересах природніх ресурсів. Останні за своєю суттю ближчі до речових (адже вони спрямовані на задоволення певних матеріальних потреб), а відтак і заінтересованість з приводу них не наділена особливостями, притаманними екологічним правам. Так, їх реалізація і захист здійснюється безпосередньо в інтересах володільця права, і може навіть вступати в суперечність з інтересами інших на здорове і безпечне довкілля.

З огляду на те, що іноді право на позов використовується не за призначенням, суди як правило, приділяють особливу увагу перевірці належності позивача, охочіше визнаючи право на позов за громадськими організаціями, аніж за окремими громадянами. Це пов'язано, зокрема, з тим, що наявність інтересу в громадської екологічної організації випливає, як правило, з зазначених в статуті організації мети, завдань та напрямів діяльності, тоді як інтерес окремого громадянина обґрунтувати, як правило важче. Крім того, суди не завжди розглядають інтерес окремої фізичної особи як такий, що тотожний (тобто співпадає) з екологічними інтересами громади; 2) обґрунтування правової позиції посиланням на право власності, інші речові права як «супутні» до екологічних прав може зіграти не на користь позивача, оскільки в такому випадку на перший план виходить територіальний принцип, який щодо екологічних прав згідно норм ч.3ст.9 Орхуської конвенції [7] вважається дискримінаційним. Відтак, якщо позивач (як у вищезгаданій справах) зареєстрований в іншому населеному пункті, хай навіть наближеному до спірної території, суд може не вбачити наявність законного інтересу та відмовитись визнати за позивачем права на позов.

Література

1. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту прав інвесторів : Закон України від 07.04.2015 № 289-УШ // Відомості Верховної Ради України. 2015. № 25. Ст. 188.

2. Постанова Окружного адміністративного суду міста Києва : від 13.01.2011 у справі № 2а-18357/10/2670.

3. Грушкевич Т. В. Питання доступу до правосуддя у справах про відшкодування шкоди, завданої внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище // Університетські наукові записки. 2009. № 4 (32). С. 64-69.

4. Стратегічні судові справи на захисті екологічних прав та довкілля / Бонайн Дж., Алексєєва Є., Кравченко О., Мелень- Забрамна О., Шутяк С., Алексєєва Є. ; за заг. ред. Кравченко О. Львів, 2014. 136 с.

5. Бортнік О. Г., Степаненко Т. В. Особливості рішення суду у справах про захист прав та інтересів невизначеного кола осіб // Право і безпека. 2015. № 2. С. 154-160.

6. Опоза и др. против Фухенсио С. Фак- торан Младшего и др. (G.R. No 101083 (Филиппины) // Вісник екологічної адвокатури. 2003. № 21. С. 7-10.

7. Медведєв К. В. Екологічні права громадян України: гарантії їх судового захисту: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06. Київ, 2012. 217 с.

8. Бичкова С. С. Визначення неналежної сторони у цивільному процесі України // Форум права: електрон. наук. фахове вид. 2010.

9. Третяк Т. О. Правові питання доступу до правосуддя громадськості з питань що стосуються навколишнього природного середовища // Право і громадянське суспільство. 2012. № 1. С. 75-81.

Анотація

Досліджено судову практику у справах про захист екологічних прав та довкілля. Констатовано, що в низці випадків позивачі помилково намагаються підсилити обґрунтування свого позову аргументами про порушення інших прав, зокрема, земельних, що часто призводить до відмови в задоволенні позову. Визначено, що в справах про захист довкілля суди охочіше визнають право на позов за громадськими організаціями, ніж за окремими громадянами. Стверджено про необхідність вдосконалення законодавчого закріплення права на позов про захист довкілля, яке б враховувало специфіку екологічних прав.

Исследована судебная практика в делах о защите экологических прав и окружающей среды. Показано, что в некоторых случаях истцы ошибочно пытаются усилить аргументацию своего иска аргументами о защите иных прав, например, земельных, что приводит к отказе в удовлетворении иска. Определено, что в делах о защите экологических прав и окружающей среды суды охотнее признают право на иск в общественных организаций, а не в отдельных граждан. Утверждено о необходимости усовершенствования законодательного закрепления права на иск о защите окружающей среды с учетом специфики экологических прав.

Judicial practice in cases on protection of environmental rights and the environment is investigated in the article. It is stated that in a number of cases plaintiffs mistakenly try to strengthen the justification of their claim by arguments about violation of other rights, in particular land rights, which often leads to refusal to satisfy a claim. It has been determined that in cases of environmental protection courts are more likely to recognize the right to sue civil society organizations than individual citizens. It was confirmed the necessity of improving the legislative consolidation of the right to an action on environmental protection, which takes into account the specifics of environmental rights.

Размещено на Allbest.ru