Теоретико-правові засади взаємодії муніципальної поліції (варти) та патрульної поліції

В.А. Орлов,

канд. юрид. наук

Військовий конфлікт із Російською Федерацією повинен тільки підштовхувати українську владу до впровадження ефективної реформи у сфері забезпечення публічного порядку на засадах децентралізації. Реалізація цього принципу традиційно вбачається в за- початкуванні в національних системах правоохоронних органів підрозділів муніципальної поліції. Сьогодні Стратегія розвитку органів внутрішніх справ України вказує: «частина функцій з підтримки правопорядку (патрулювання в громадських місцях, контролю за дотриманням правил торгівлі та паркування транспортних засобів тощо) буде передана місцевій (муніципальній) поліції, утвореній за рішенням місцевих органів самоврядування, яка буде утримуватися за їх рахунок» [1].

Сучасний світовий та вітчизняний досвід переконливо свідчить, що ефективність функціонування муніципальної поліції (варти) значною мірою залежить від оптимальної взаємодії цієї інституції з підрозділами Національної поліції та безпосередньо патрульної поліції.

Теоретичну основу для проведення дослідження становлять наукові праці відомих українських учених-юристів: М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.М. Бесчастного, Ю.О. Волошина, М.М. Воронова, Т.І. Гудзь,

В.В. Кравченка, В.Ф. Погорілка, В.О. Серьогіна та інших. Однак вказані вчені розглядали загальні теоретичні питання досліджуваної тематики, а безпосередньо проблемам взаємодії муніципальної поліції (варти) з патрульною поліцією не було приділено належної уваги.

Актуальність дослідження зумовлена проблемами теоретико-правового осмислення взаємодії муніципальної поліції (варти) як інституції місцевого самоврядування з органами державної влади у сфері забезпечення публічного порядку, безпосередньо патрульної поліції. Метою наукової розвідки є комплексне дослідження теоретичних та юридичних проблем взаємодії муніципальної поліції (варти) з підрозділами патрульної поліції Національної поліції України. Досягнення мети забезпечується реалізацією таких завдань: правове визначення змісту та ознак взаємодії; аналіз стану правового регулювання взаємодії муніципальної поліції (варти) з підрозділами патрульної поліції; визначення нерозв'язаних проблем та шляхів їх вирішення; виокремлення засад такої взаємодії.

Для розуміння поняття «взаємодія» та безпосередньо «правова взаємодія» доцільно звернутися до дисертації К.В. Курусь, яка, спираючись на досвід інших вчених, слушно зазначає, що ця категорія відбиває «взаємну спрямованість правових інтересів та цілей у процесі обміну юридично значущою діяльністю і (чи) її результатами й виступає особливим видом соціальної комунікації».

Правова взаємодія розглядається як «особливий вид соціальної комунікації (засіб здійснення соціальних зв'язків), що являє собою взаємний обмін суб'єктів права юридично значущою діяльністю і (чи) її результатами, має специфічну сферу функціонування, об'єкт і структуру, онтологічний прояв у двох основних типах - юридичне сприяння (співпраця) і юридична протидія, які в результаті інституціоналізації набувають характеру універсальних, рівнозначних і взаємно доповнюючих засобів забезпечення реалізації прав» [2, с.50].

Аналізуючи напрацювання вчених, К.В. Курусь стверджує, що в сучасній юридичній науці та практиці поряд із поняттям «правова взаємодія» вживаються поняття, що відображають конфліктну взаємодію суб'єктів права, насамперед, як-от «правовий конфлікт», «протидія», «засоби примусу» тощо [2, с.51].

Дійсно, останні події, що супроводжуються напруженістю в суспільстві та політикумі, підтверджують, що взаємодія будь-якого суб'єкта правових відносин може мати вираження як у позитивному, так і негативному аспекті.

Безпосередньо взаємодію муніципальної й патрульної поліції необхідно розглядати в контексті взаємодії органів місцевого самоврядування та органів державної влади. Як слушно зазначає О.В. Батанов, «взаємовідносини між місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування здійснюються в таких формах:

а) інституційних - створення спільних органів (координаційних, консультативних, дорадчих);

б) правових - прийняття спільних актів, участь у розробці певних правових актів;

в) організаційних - проведення спільних заходів (розширених колегій місцевих державних адміністрацій, розширених засідань президій рад, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів перед громадами, перевірок тощо), участь посадових осіб місцевих державних адміністрацій у засіданнях органів місцевого самоврядування чи депутатів і службовців в органах місцевого самоврядування в роботі місцевих державних адміністрацій;

г) інформаційних - обмін інформацією з питань місцевого значення (листування, телефонні переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів, застосування ЗМІ тощо); ґ) матеріально-фінансових - спільне фінансування проектів регіонального значення, створення спільних підприємств та організацій тощо» [3, с.26-27].

О.В. Батанов беззаперечно наголошує, що «чітке визначення системи конституційних принципів взаємовідносин між органами державного управління й органами місцевого самоврядування в питаннях організації та функціонування цих органів є основою впорядкування взаємовідносин і підвищення ефективності їх діяльності» [3, с.24].

Перспектива легітимного впровадження муніципальної поліції (варти) в Україні стала можливою з 21.05.2015 року з прийняттям у першому читанні проекту закону України «Про муніципальну варту», який визначає поняття, правові та організаційні засади діяльності муніципальної варти, її основні завдання й функції, принципи діяльності та організацію управління. Згідно зі статтею 1 законопроекту: «Муніципальна варта - це виконавчий орган у системі місцевого самоврядування, що створюється в порядку, визначеному цим Законом, з метою забезпечення охорони публічного порядку, законності, прав, свобод і законних інтересів громадян на території, що перебуває під юрисдикцією рад міста обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, міст Києва, Севастополя, а також юрисдикцією сільської, селищної, міської ради територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об'єднання та утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету» [4].

У законопроекті визначаються основні завдання муніципальної поліції (варти), якими, зокрема, є: забезпечення охорони публічного порядку на території юрисдикції у взаємодії з підрозділами поліції; профілактика правопорушень; інформування органів та підрозділів поліції про виявлені кримінальні правопорушення; виконання окремих адміністративних стягнень; охорона майна, що перебуває в комунальній власності; надання окремих видів правової та соціальної допомоги громадянам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам та організаціям, що діють на території територіальних громад, які утворили муніципальну варту, прийнятих у межах їх повноважень; сприяння органам і підрозділам поліції, іншим правоохоронним органам, у реалізації ними своїх повноважень [4].

Законопроект був підготовлений 02.07.2015 року до другого читання, проте після розгляду його дотепер не ухвалено, що певною мірою пригальмовує процес як реформування правоохоронної системи, так і загалом процес децентралізації влади в Україні.

Противники прийняття закону вважали, що в період проведення реформи правоохоронних органів, до моменту визначення чіткої системи поліції, її функціональних повноважень, введення додаткового органу, який буде охороняти публічний порядок і який повинен координуватися з поліцією, на практиці може призвести до виникнення непорозумінь між працівниками поліції та працівниками муніципальної варти, а також цей проект повинен стати чинним лише після набрання чинності Закону України «Про Національну поліцію» [5].

Закон України «Про Національну поліцію» повністю набрав чинності 07.11.2015 року, але до розгляду цього законопроекту народні депутати так і не повернулися [6, с.167].

1) Проте, впровадження муніципальної поліції (варти) не відкладається. Так, у Плані заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.09.2016 р. №688-р, вказано на необхідність забезпечення супроводження у Верховній Раді України проекту закону України «Про муніципальну варту» [7].

2) Реалізація основного завдання муніципальної поліції (варти) із забезпечення охорони публічного порядку на території юрисдикції у взаємодії з підрозділами патрульної поліції не може буде ефективною без вивчення теоретико-правових засад цієї взаємодії.

02.07.2015 Патрульна поліція, яка функціонує в складі Національної поліції, є на сьогодні найближчою до територіальної громади, і їй громада довіряє. Про тісний зв'язок патрульної поліції з територіальною громадою свідчать положення наказу МВС України від 02.07.2015року №796 «Про затвердження Положення про патрульну службу МВС», де зазначено, що концепція «поліція та громада» становить основу діяльності патрульної поліції. порядок поліція муніципальний самоврядування

До основних завдань патрульної поліції, згідно з цим наказом,належать:

1) забезпечення публічного порядку і громадської безпеки; забезпечення безпеки осіб, захисту їхніх прав, свобод та законних інтересів; створення стану захищеності життєво важливих інтересів суспільства, сконцентрованих у його матеріальних і духовних цінностях, нормальних умов життєдіяльності людини, діяльності підприємств, установ, організацій;

2) запобігання кримінальним, адміністративним правопорушенням; запобігання, виявлення та припинення кримінальних та адміністративних правопорушень, випадків насильства в сім'ї, а також виявлення причин і умов, що сприяють їх учиненню;

3) взаємодія із суспільством: реалізація підходу «поліція та громада», що полягає в співпраці та взаємодії із населенням, громадськими організаціями, іншими підрозділами поліції, органами публічної влади, задля запобігання правопорушенням, забезпечення безпеки, зниження рівня злочинності, а також установлення довірливих відносин між поліцією та населенням;

4) забезпечення безпеки дорожнього руху; організація контролю за додержанням законів, інших нормативно-правових актів із питань безпеки дорожнього руху [8].

Стаття 11 Закону України «Про Національну поліцію» також закріплює: «Діяльність поліції здійснюється в тісній співпраці та взаємодії з населенням, територіальними громадами та громадськими об'єднаннями на засадах партнерства і спрямована на задоволення їхніх потреб» [9, с.18].

Позитивні форми взаємодії досліджуваних інституцій зазначені в статті 10 законопроекту «Про муніципальну варту», де передбачено взаємодію з патрульною поліцією з питань:

1) складання та реалізації спільних планів розставлення сил і засобів патрульної служби;

2) проведення спільних дій щодо охорони публічного порядку, зокрема у місцях скупчення людей, проведення спортивних та розважальних заходів тощо;

3) налагодження обміну оперативною інформацією;

4) проведення спільних заходів щодо підготовки службовців муніципальної варти та патрульної поліції [4].

Усвідомлення відповідальності органів місцевого самоврядування за належний стан публічного порядку (комунального громадського порядку [6, с.199-200]) засвідчує той факт, що попри не ухвалення Закону України «Про муніципальну варту», територіальні громади виконують зазначені там завдання муніципальної поліції (варти).

Як приклад, можна навести розпорядження міського голови Івано-Франківська від 26.04.2017 р. №231-р «Про організацію патрулювання працівників КП «Муніципальна варта», де зазначено, що з метою забезпечення охорони публічного порядку, охорони прав, свобод і законних інтересів територіальної громади міста Івано-Франківська комунальному підприємству «Муніципальна варта» необхідно організувати щоденне піше патрулювання міста. Для цього було організовано роботу чергового офісу муніципальної варти та розроблено 6 маршрутів патрулювання [10].

Окрім цього, на сьогодні є хибна практика створення здебільшого з ініціативи міського голови комунального підприємства з охоронними функціями під назвою «муніципальна поліція».

Можна навести приклади м. Мукачево, де згідно з рішенням органів самоврядування розширено види економічної діяльності ММКП «Муніципальна поліція» додаванням УВЕД 80.10 «Діяльність приватних охоронних служб». Одним із завдань комунального підприємства, крім охоронної діяльності, є охорона громадського порядку в місцях розміщення охоронюваних об'єктів. Фактично ці «муніципальні поліцейські» перетворюються на особисту охорону посадовців органів місцевого самоврядування. Працівники цих підприємств мають мілітарну форму, схожу з одностроєм Національної поліції, незначна різниця тільки в шевронах [11].

Виникає ситуація, коли службовці «муніципальної поліції» за наказом голови місцевої ради не допускають (можуть не допустити) до комунальних приміщень патрульних поліцейських для перевірки факту скоєння правопорушення. І в цьому разі можна казати про конфліктну форму взаємодії.

На сьогодні є проблема дублювання, паралелізму, перетину повноважень муніципальної поліції (вартою) та патрульної поліції, яка мала б бути вирішена в проекті закону «Про муніципальну варту», але цього не сталося. Перетин повноважень між цими інституціями, а саме вони наділені функціями забезпечення охорони публічного порядку та профілактики правопорушень, не врегульовано, тому це призведе до численних випадків конфліктної взаємодії.

Вважаємо за необхідне для вирішення цієї проблеми додати до тексту законопроекту «Про муніципальну варту» норму про укладення договору між органом місцевого самоврядування (де буде створено муніципальну варту) та територіальним органом патрульної поліції, який буде розмежовувати компетенцію з охорони правопорядку (звичайно, без підпорядкування муніципальної варти територіальному органу поліції), визначати основні напрями та форми взаємодії, передбачати механізми співпраці, координування, визначати зобов'язання діяти певним чином та взаємну відповідальність.

Законодавче визнання цього договору зніматиме всі питання про конкуренцію та конфлікти діяльності між муніципальною поліцією (вартою) та територіальним органом патрульної поліції [6, с.166].

Окрім цього, пропонується виключити з завдань муніципальної поліції (варти) завдання «охорона майна, що перебуває в комунальній власності», зазначивши, що муніципальна поліція (варта) може бути залучена тільки для охорони об'єктів комунальної власності, що забезпечують безпеку населення відповідної території (греблі, водосховища, склади з небезпечними речовинами) або мають особливу культурну цінність (пам'ятники, музеї, заповідники).

Взагалі реформування поліції охорони передбачає виведення Державної служби охорони зі складу Національної поліції (після прийняття закону про зброю) в окрему державну структуру [1], яка й буде опікуватися охоронною діяльністю без надання преференцій у цій сфері ні Національній поліції, ні органам місцевого самоврядування.

Взаємодія муніципальної поліції (варти) та патрульної поліції повинна будуватися на принципі рівноправ'я, тому що патрульний поліцейський під час виконання своїх службових обов'язків є представником державної влади, а муніципальний поліцейський (вартовий) - муніципальної влади.

Не може бути незаконного втручання в діяльність муніципальної поліції (варти) як із боку посадовців патрульної поліції, так і посадовців органів місцевого самоврядування.

Випадки оперативного підпорядкування муніципальної поліції (варти) патрульній поліції повинні бути чітко визначені в Законі. Має бути розроблена типова інструкція з організації взаємодії між муніципальною поліцією (вартою) та патрульною поліцією, яка міститиме механізми послідовності дій з урахуванням їх оперативності та злагодженості під час діяльності з охорони публічного порядку (обмін інформацією, обов'язки патрульних поліцейських після прибуття на місце пригоди та обов'язки службовців муніципальної поліції (варти), межі підпорядкування під час здійснення відповідних заходів).

З огляду на законодавчу невизначеність долі «муніципальної варти», можна констатувати, що територіальні громади задля налагодження стану комунального громадського порядку тісно взаємодіють із патрульною поліцією у формах: консультації, співпраці, сумісного патрулювання, обміну інформацією з камер відеоспостереження, розробки муніципальних програм із профілактики правопорушень.

Так, для забезпечення безперешкодного функціонування транспортної інфраструктури міста Львова та евакуації транспортних засобів, між патрульною поліцією міста Львова, ЛКП «Муніципальна дружина» та Управлінням муніципальної дружини підписано Меморандум про співпрацю та взаєморозуміння [12]. Співпраця територіальної громади міста Києва має вираження у запровадженні програми «Безпечне місто» та обміну інформацією з камер відеоспостереження [13].

Необхідно зауважити, що заходи щодо взаємодії вживаються не тільки на рівні міст. У цьому контексті цікавим прикладом є Програма з профілактики злочинності на території Межівської селищної ради Дніпропетровської області на 2016-2018 роки, схвалена рішенням відповідної селищної ради від 29.02.2016 року за № 6/VTC. У Програмі передбачено такі заходи, які фінансуються із селищного бюджету і які можна віднести до взаємодії:

- аналіз стану правопорядку на території селищної ради посадовцями, на яких покладається персональна відповідальність за конкретні напрями роботи щодо запобігання злочинним проявам;

- забезпечення, із використанням засобів масової інформації для правового загального навчання, постійного інформування населення про зміни в законодавстві України, про стан правопорядку в селищі та докладніше систематичне вивчення громадської думки про роботу правоохоронних органів, зміцнення зв'язків із трудовими колективами та населенням за місцем проживання.

Сприяння в запровадженні різних видів соціальної антинаркотичної, антиалкогольної пропаганди та реклами з метою формування у свідомості громадян, особливо молоді, негативного ставлення до вживання наркотиків та алкоголю;

- систематичне чергування членів виконавчого комітету, працівників територіального органу поліції та депутатів селищної ради в місцях масового відпочинку молоді за дотримання ними Закону України «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживання ними»;

- придбання, встановлення та обслуговування систем відеоспостереження в місцях масового перебування людей для своєчасного викриття осіб, які вчинили кримінальні чи адміністративні правопорушення [14].

Взагалі взаємодія територіальної громади в особі муніципальної поліції (варти) та патрульної поліції є природним явищем. На це ще 1829 року вказував Роберт Піль, який створив у Лондоні першу муніципальну поліцію і розробив «9 принципів Піля». Один із найважливіших досі принципів говорить: «В усі часи поліція має підтримувати зв'язок із громадськістю, адже згідно з історичною традицією, поліція і є громадськістю, а громадськість - поліцією; поліція -- це лише представники громадськості, яким платять, аби ті присвячували повний робочий день тим обов'язкам, які покладаються на кожного громадянина в інтересах добробуту громади» [15, с.57].

Навчання службовців муніципальної поліції (варти) та методичне забезпечення їхньої діяльності має проводитися в повній взаємодії з патрульною поліцією. Також необхідним для злагодженості дій є проведення сумісних навчань та відпрацювань.

Навчальна база для цього вже створена в системі МВС України (наприклад, Маріупольський центр первинної підготовки поліцейських «Академія поліції» Донецького юридичного інституту МВС України).

Також для налагодження взаємодії треба передбачити створення сумісних органів контролю за діяльністю муніципальної та патрульної поліції. До їх складу увійдуть посадовці патрульної поліції та органу місцевого самоврядування, а також представники територіальної громади.

Поведені нами узагальнення практики та власний досвід автора зобов'язують указати на основні положення (засади) взаємодії муніципальної поліції (варти) та патрульної поліції:

1) законність - дотримання норм законодавства та норм локальних нормативних актів, що не суперечать законодавству,

2) додержання територіальної юрисдикції;

3) прозорість та відкритість взаємодії;

4) колегіальність у прийнятті рішення;

5) заборона «конфлікту» повноважень, взаємодія на підставі договору;

6) заборона втручання в діяльність муніципальної поліції (варти), чітко визначені в Законі підстави для оперативного підпорядкування муніципальної поліції (варти) патрульній поліції;

7) оперативність та злагодженість дій, унормованість форм взаємодії;

8) партнерство територіальної громади та патрульної поліції на території обслуговування;

9) ефективність -- забезпечення досягнення позитивних результатів взаємодії за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів територіальної громади та держави;

10) рівність муніципальних поліцейських (вартових) і патрульних поліцейських.

11) сумісний контроль за діяльністю територіальної громади та державних органів.

Взагалі перелік повноважень патрульної поліції цілком відповідає завданням, що стоять перед муніципальною поліцією (вартою). Тому ми вважаємо, що за подальшого розвитку місцевого самоврядування, побудови муніципальної свідомості для усунення розглянутих проблем необхідно передбачити передання територіальній громаді підрозділу патрульної поліції.

Розробка законодавчих актів, що створять правову та економічну основу діяльності муніципальної поліції (варти) в Україні, є перспективним напрямом наукових досліджень у цій сфері.

Література

1. Стратегія розвитку органів внутрішніх справ України / затв. розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.10.2014 № 1118-р. URL:http://www.kmu.gov.ua/document/247780692/R01118-00.doc (дата звернення 22.09.2017).

2. Курусь К. В. Теоретико-правові засади нормотворчої діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування у їх взаємодії : дис. ... канд. юрид. наук. Запоріжжя, 2016. 241 с.

3. Батанов О. В. Взаємовідносини між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування: проблеми адміністративно-правової теорії та практики // Вісник Запорізьк. нац. ун-ту. 2012. № 2 (1). С.22-29.

4. Про муніципальну варту : проект закону України від 18.05.2015№ 2890. URL:http ://w1.c1. rada.gov.ua/ pl s/zweb2/webproc4_ 1 ? pf3511=55192 (дата звернення 22. 09.2017).

5. Порівняльна таблиця до проекту Закону «Про муніципальну варту» (друге читання). URL:http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=55192 (дата звернення 22.09.2017.

6. Орлов В. А. Конституційні засади формування та діяльності муніципальної міліції (поліції): порівняльно-правове дослідження: дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2017. 237 с.

7. План заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні / затв. розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.09.2016 № 688-р. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/688-2016- %D1%80/paran80#n80 (дата звернення 22.09.2017.

8. Про затвердження Положення про патрульну службу МВС : наказ МВС України від 02.07.2015 № 796. URL: http://zakon3.rada.gov. ua/laws/show/z0777-l5 (дата звернення 22.09.2017.

9. Закон України «Про Національну поліцію» : чинне законодавство станом на 26 листопада 2015 року : Офіц. текст. К. : Алерта, 2015. 74 с.

10. Про організацію патрулювання працівників КП «Муніципальна варта» : розпорядження міського голови від 26.04.2017 № 231- р. URL: http://www.namvk.if.ua/dt/108131/ (дата звернення 22.09.2017).

11. Про затвердження Статуту ММКП «Муніципальна поліція» в новій редакції та розширення видів економічної діяльності : рішення Мукачівської міської ради від 16.03.2017№602. URL:http://www. mukachevo-rada.gov.ua/images/docs. rishennya_mr/7/24_7_20170316/Rish_602.docx (дата звернення 22.09.2017).

12. Рішення щодо евакуації транспортного засобу приймає патрульна поліція. URL: http://city-adm.lviv.ua/news/city/transport/227952-rishennia-shchodo-evakuatsii- transportnoho-zasobu-pryimaie-patrulna-politsiia (дата звернення 22.09.2017).

13. Віталій Кличко відкрив Центр обробки даних: «Новітні технології обробки інформації та впровадження програми «Безпечне місто» дозволять створити комплексну систему безпеки у столиці». URL: http://kievcity.gov.ua/ news/46951 .html (дата звернення 22.09.2017).

14. Про затвердження селищної Програми з профілактики злочинності на території Межівської селищної ради на 2016-2018 роки : рішення Межівської селищ. ради від 29.02.2016 № 105-6/VIL URL: http://megivsel. dp.gov.ua/selrada/mezhivskij/mezhivska_selrada. nsf/docs/3E2D6172DD97843 CC225803A00454 B75? OpenDocument&PrintForm (дата зверн. 22.09.2017).

15. Громадськість і органи правопорядку: контроль, моніторинг, співпраця : практ. посіб. / [О. Банчук, Ю. Гаджиєва, Б. Малишев, С. Пе- рникоза, У. Шадська] ; за заг. ред. О. Банчука. Київ : ФОП Москаленко О. М., 2017. 75 с.

Анотація

Орлов В. А. Теоретико-правові засади взаємодії муніципальної поліції (варти) та патрульної поліції // Форум права: електрон. наук. фахове вид. 2017. № 4. С. 164-170. URL: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index.htm_2017_4_28.pdf

The article considers the issues of theoretical and legal analysis of collaboration of municipal police as a branch of local government and the body of public authority, in the sphere of ensuring public order. The matter in question concerns the Patrol Police of National Police of Ukraine in particular. The main principles of Municipal police and Patrol Police collaboration are highlighted, remaining challenges are identified.

Размещено на Allbest.ru