Окремі питання здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення за ст. 258 кодексу України про адміністративні правопорушення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Окремі питання здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення за ст. 258 кодексу України про адміністративні правопорушення

Specific aspects of the administrative offence case proceeding after st. 258 code of ukraine about administrative offences

Мельник О.Д., кандидат юридичних наук, асистент кафедри кримінального й адміністративного права і процесу Полтавського юридичного інституту імені Ярослава Мудрого

Анотація

Стаття присвячена дослідженню провадження у справах про адміністративні правопорушення та питанням реалізації процесуальних прав особи під час здійснення спрощеного провадження (без складання протоколу про адміністративне правопорушення). З'ясовуються недоліки адміністративно-процесуальних норм і визначаються перспективи їх усунення.

Ключові слова: провадження у справах про адміністративні правопорушення, процесуальні права, протокол про адміністративне правопорушення.

Статья посвящена исследованию производства по делам об административных правонарушениях, а также вопросам реализации процессуальных прав личности при осуществлении упрощенного производства (без составления протокола об административном правонарушении). Выясняются недостатки административно-процессуальных норм и определяются перспективы их устранения.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, процессуальные права, протокол об административном правонарушении.

The article is devoted to the administrative offence case proceeding and issues of the implementation of procedural rights of a person in the implementation of simplified proceedings (without drawing up a protocol on an administrative offense). The lacks of administrative-procedural norms are ascertained and the perspectives of their removal are established.

Key words: proceedings on administrative violations, procedural rights, protocol on administrative violation.

Вступ

Постановка проблеми. Реалізація положень Конституції України значною мірою залежить від організації публічного управління [1]. Норми адміністративного права є правовою основою побудови й ефективного функціонування публічної влади. Одним із основоположних напрямів Концепції адміністративної реформи в країні є оновлення інституту державного управління та розв'язання проблем адміністративно-юрисдикційної діяльності вповноважених органів публічної влади. Це значною мірою зумовлене тим, що вказані органи функціонують у різних сферах суспільного життя, тому взаємодія громадян із такими органами відбувається майже щоденно. Роль адміністративно-деліктного процесу в цьому сенсі має важливе значення та виявляється в регулюванні поведінки учасників правовідносин, визначенні їх процесуального статусу на конкретних стадіях провадження у справах про адміністративні правопорушення. Зокрема, актуальності набуває питання реальних гарантій реалізації в провадженні процесуальних прав особи, що притягується до відповідальності за ст. 258 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

Стан опрацювання. Вагомий внесок у дослідження проблем реалізації провадження у справах про адміністративні правопорушення зробили такі українські та зарубіжні вчені в галузі адміністративного права, як В.Б. Авер'янов, С.С. Алексєєва, А.П. Альохін, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.Л. Бородіна, І.П. Голосніченко, О.Т. Зима, С.Т. Гончарук, Є.В. Додін, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.М. Якуба й інші. Однак зміни до законодавства стосовно порядку притягнення до адміністративної відповідальності та наявність рішень Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), що стосуються окремих аспектів здійснення такого провадження, створюють формування нових бачень і пропозицій щодо вдосконалення інституту адміністративної відповідальності.

Мета статті. Законодавство України про адміністративну відповідальність, а особливо щодо адміністративно-процесуальних норм, які встановлюють порядок притягнення винної особи до відповідальності, на жаль, не є досконалим. Необхідність висвітлення й вирішення цих проблем сприятиме формуванню пропозицій і наукових бачень щодо вдосконалення такого провадження, що в результаті забезпечить досягнення завдання провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 247 КУпАП), а також реалізацію процесуальних прав учасників такого провадження.

провадження справа адміністративний правопорушення

Виклад основного матеріалу

В умовах побудови в Україні правової демократичної держави інститут адміністративного провадження в особі уповноважених органів як судової, так і виконавчої влади покликаний забезпечити виконання одного з найважливіших завдань держави - гарантувати можливість належної реалізації прав і законних інтересів особи й громадянина, здійснювати їх захист. Охорона прав і свобод громадян, що визначено одним із завдань КУпАП, на нашу думку, може бути досягнута виключно за умов дотримання прав особи, яка притягується до адміністративної відповідальності.

Щодо розуміння поняття «провадження у справах про адміністративні правопорушення», є різні позиції. А.П. Коренєв зазначав, що провадження у справах про адміністративні правопорушення - це заснована на законі й виражена у формі правових відносин діяльність органів і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, а також органів і осіб, які беруть у них участь, здійснювана в особливому адміністративно-процесуальному порядку з метою об'єктивного вирішення справи відповідно до закону [2, с. 160]. В.К. Колпаков зауважував, що провадженням у справах про адміністративні правопорушення є особливий різновид адміністративного процесу, а не його структурний елемент [3, с. 87]. С.В. Ващенко й Г.В. Поліщук відзначали, що провадження у справах про адміністративні проступки - це низка послідовних дій органів державного управління (посадових осіб), юрисдикційних органів, а в окремих випадках - інших суб'єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до відповідальності та на забезпечення виконання винесеної постанови [4, с. 84]. Найбільш вдалим визначенням, що відображає сутність провадження у справах про адміністративні правопорушення, є розгляд його як низки послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках - інших суб'єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до відповідальності й забезпечення виконання винесеної постанови [5].

Застосування під час провадження у справах про адміністративні правопорушення заходів державного примусу зумовлює високий ступінь формалізації процесу [6, с. 240]. Так, у КУпАП визначені завдання провадження (ст. 245); обставини, що виключають провадження (ст. 247); принципи (ст. 249); види доказів (ст. 251); вимоги до найважливіших процесуальних документів, зокрема до протоколу (ст.ст. 254-257), постанови у справі (ст.ст. 283-286); заходи забезпечення провадження (ст. 260); права учасників провадження (ст.ст. 268-275); строки й порядок розгляду справ (ст.ст. 277-279); оскарження постанов у справі (ст.ст. 287-297); виконання постанови (гл. 25-33, ст.ст. 298-330). Така деталізація до певної міри збли- Щодо місця розгляду справи Конституційний Суд України у Рішенні № 5-рп від 26.05.20І5 р. розтлумачив, що розгляд справ у порядку загального провадження (за ст. 276 КУпАП) «за місцем вчинення правопорушення» означає «за місцезнаходженням органу, уповноваженого законом розглядати справу про адміністративне правопорушення у межах його територіальної юрисдикції згідно з адміністративно-територіальним устроєм». На відміну від загального, скорочене провадження у справах про адміністративні правопорушення «передбачає фіксацію адміністративного правопорушення й накладання стягнення безпосередньо на місці його вчинення» [8]. жує провадження у справах про адміністративні правопорушення з кримінальним процесом. Проте адміністративному провадженню властива менш складна процедура розслідування правопорушень, а іноді - скорочена (спрощена) процедура розгляду справи.

Відповідно до норм КУАП визначені випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається (наприклад, за ст. 258). Строки розгляду справ про адміністративні правопорушення є стислими порівняно з кримінальним провадженням, що сприяє економічності та відносній швидкості процесу вирішення справи.

Аналіз законодавства України дає змогу виділити два види провадження у справах про адміністративні правопорушення: звичайне та спрощене. Звичайне здійснюється в більшості справ, детально регламентоване чинним законодавством і включає складання протоколу; дослідження фактів і обставин, що є доказами, вирішення справи. Спрощене провадження застосовується до деяких правопорушень, визначених у КУпАП. Таке провадження характеризується мінімумом процесуальних дій і їх оперативністю. У таких випадках протокол про адміністративне правопорушення не складається.

Згідно з нормами КУпАП провадження порушують складанням протоколу про адміністративне правопорушення (ст. 254) уповноважені посадові особи відповідно до їх переліку у ст. 255, окрім випадків, коли протокол про адміністративний проступок не складається (ст. 258), і обставин, передбачених ст. 247, що виключають провадження.

Важливими для дослідження є нормативні положення ст. 258 КУпАП. Зокрема, частина перша, друга й третя статті визначають випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається. Тоді постанова про притягнення до адміністративної відповідальності виноситься на місці вчинення правопорушення1. Однак ч. 5 ст. 258 містить таке положення: якщо під час складання постанови у справі про адміністративне правопорушення особа оспорить допущене правопорушення й адміністративне стягнення, то вповноважена особа зобов'язана скласти протокол. Вважаємо, що ця норма забезпечує можливість реалізувати передбачені законодавством процесуальні права особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. Виключення становив склад адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 185-3. Наразі Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» № 596-УП від 14.07.2015 р. розширений перелік випадків, в яких протокол про адміністративне правопорушення не складається. Тепер до них належать випадки, визначені ст. 185-3, і правопорушення у сфері забезпечення дорожнього руху [7].

Слід зазначити, що до прав особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, згідно з КУпАП належать такі: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, під час розгляду справи користуватися юридичною допомогою адвоката чи іншого фахівця в галузі права та ін. (с. 268 КУпАП). Кодекс також визначає, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подавати пояснення й зауваження щодо змісту протоколу (ч. 3 ст. 256). Право мати захисника у справі про адміністративне правопорушення також гарантується ст. 271 Кодексу. Усі ці права та їх реалізація забезпечують особі, яка притягується до адміністративної відповідальності, можливість сформувати юридичну стратегію свого захисту та докази невинуватості. Зауважимо, що в разі, коли особа притягується до адміністративної відповідальності за ст. 185-3 або за правопорушення у сфері забезпечення дорожнього руху, протокол не складається навіть за умов оспорювання вчиненого правопорушення та накладеного адміністративного стягнення.

Вважаємо, що за таких умов необгрунтовано обмежуються деякі процесуальні права подавати докази, залучати адвоката для надання правової допомоги, давати письмові пояснення, заявляти клопотання про відкладення розгляду справи й інші. Це спричинене досить нетривалим проміжком часу між фіксацією правопорушення й винесенням постанови уповноваженим суб'єктом на місці вчинення правопорушення.

Спрощене провадження здійснюється у визначених Законом випадках, якщо особа визнає вчинення правопорушення. Вважаємо, що за умов, коли особа оспорює адміністративне правопорушення й адміністративне стягнення, що на неї накладається, провадження має бути проведене зі здійсненням усіх його стадій і забезпеченням можливості реалізації всіх процесуальних прав особи.

Ст. 6 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод від 04.11.1950 р. (ратифіковано Законом № 475/97-ВР від 17.07.1997 р) передбачено право на справедливий суд, яке розкривається через право на справедливий і публічний розгляд справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо прав і обов'язків цивільного характеру або встановить обгрунтованість будь-якого висунутого кримінального обвинувачення [9]. Це право поширюється й на особу, що притягується до адміністративної відповідальності. Останнє випливає з позицій ЄСПЛ у справах «Лучанінова проти України», «Корнєв і Карпенко проти України» [10; 11] та ін., де ЄСПЛ відносить провадження у справах про адміністративні правопорушення до сфери кримінального права.

Вбачаємо за потрібне розглянути питання щодо можливості поширення цієї норми Конвенції на провадження у справах про адміністративні правопорушення, адже такі провадження здійснюються не тільки судами, а й посадовими особами органів виконавчої влади (згідно зі ст. 255 КУпАП). ЄСПЛ щодо цього висловив свою правову позицію в п. 90 Рішення «Волков проти України» від 09.01.2013 р.: «...У розумінні Конвенції суд - це орган, що може розглядати конфлікт, навіть якщо це не суд у розумінні національного законодавства.

Отже, вирішуючи справу та виносячи обов'язкове для виконання рішення, уповноважений розглядати справу орган (ВРЮ, парламентський комітет і пленарне засідання парламенту) виконує функцію суду. Із цього слідує, що органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення в порядку ч.ч. 1, 2, 3 ст. 258 КупАП, діють у розумінні Конвенції як орган, що фактично виконує функцію суду, тобто як суд [12]. Це означає, що до таких проваджень можуть бути застосовані положення ст. 6 Конвенції «Право на справедливий суд».

Аналізуючи Рішення ЄСПЛ «Корнєв та Карпенко проти України» від 21.10.2010 р., бачимо, що «...заявниця скаржилася, посилаючись на пункт 3(Ь) ст. 6 Конвенції, що вона не мала часу для підготовки свого захисту; посилаючись на пункт 3(с) ст. 6, що вона не мала захисника і їй не надали часу для забезпечення такого представництва; посилаючись на пункт 3^) ст. 6, що вона не мала можливості допитати жодних свідків».

Відповідні положення п. 3 ст. 6 Конвенції передбачають таке: «3. Кожний обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має щонайменше такі права: в) мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту; с) захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника, вибраного на власний розсуд, або (за браком достатніх коштів для оплати юридичної допомоги захисника) одержувати таку допомогу безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя; d) допитувати свідків обвинувачення чи вимагати, щоб їх допитали, а також вимагати виклику й допиту свідків захисту на тих самих умовах, що й свідків обвинувачення...». Уряд заперечував проти застосовності кримінально- правового аспекту ст. 6 до ініційованого щодо заявниці провадження про адміністративне правопорушення. Уряд стверджував, що згідно з національним законом провадження стосовно заявниці було адміністративним, а не кримінальним. Уряд також посилався на те, що заявниця була покарана шляхом накладення штрафу в розмірі 136 гривень, унаслідок чого правопорушення, учинене заявницею, належало до категорії незначних. Однак, розглянувши доводи заявників ЄСПЛ у справі, що розглядається, визнав ст. 6 Конвенції застосовною до провадження у справі про адміністративні правопорушення [11].

Зауважимо, що в деяких інших справах проти України щодо такої самої категорії проваджень (про адміністративні правопорушення) ЄСПЛ визнав, що з огляду на суворість передбаченого покарання правопорушення, про яке йдеться у ст. 185-3, не є незначним (див. рішення у справі «Гурепка проти України», і це адміністративне провадження слід вважати по суті кримінальним і таким, що вимагає застосування всіх гарантій ст. 6 Конвенції (див. «Гурепка проти України» від 6.09.2005 р., п. 55) [13].

Висновки

Отже, процесуальні гарантії, які можна виокремити в контексті захисту права на справедливий суд, прийнятні для застосування в провадженні у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Виходячи з вищевикладеного, вважаємо, що положення ч. 5 ст. 258 КУпАП щодо винесення постанови на місці вчинення правопорушення без складення протоколу (за умов оспорювання правопорушення) можуть спричинювати обмеження окремих процесуальних прав особи, що притягується до адміністративної відповідальності (за вказані види адміністративних правопорушень).

«Природа справедливості, - як давно зауважив Аристотель, - полягає у виправленні закону, коли він є дефектним через свою універсальність». Пропонуємо нормативно встановити необхідний (достатній) період часу між фіксацією правопорушення та розглядом справи (ст. 258) для реалізації процесуальних прав особи (зокрема, знайомитися з матеріалами справи, збирати докази й організовувати свій захист належним чином).

Вважаємо, що вдосконалення норм, які регулюють процес притягнення осіб до адміністративної відповідальності, сприятиме досягненню її завдання й утвердженню принципу верховенства права під час здійснення такого провадження.

Список використаних джерел

1. Гнатюк С.С. Провадження в справах про адміністративні проступки: проблемні питання структури: [монографія] / С.С. Гнатюк. - Львів, 2012. - 188 с.

2. Советское административное право: [учебник] / Под ред. А.П. Коренева. - М., 1986. - 400 с.

3. Колпаков В.К. Кодекс України про адміністративні правопорушення: пошук нової парадигми / В.К. Колпаков // Право України. - 2004. - № 2. - С. 85-89.

4. Ващенко С.В. Адміністративна відповідальність / С.В. Ващенко, ГВ. Поліщук. - Запоріжжя, 2001. - 142 с.

5. Адміністративне право: [підручник] / Ю.П. Битяк (кер. авт. кол.), В.М. Гаращук, В.В. Богуцький та ін.; заг ред. Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуй. - Х.: Право, 2010. - б24 с.

6. Ковалів М.В. Провадження у справах про адміністративні правопорушення / М.В. Ковалів // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. - Львів. - 2013. - № 3. - С. 240-248.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення дорожнього руху: Закон України від 14.07.2015 р. № 596-VII // Відомості вВр від 25.09.2015 р. - № 39. - Ст. 372.

8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради [...]: Конституційний Суд; Рішення від 26.05.2015 р. № 5-рп/2015 // Офіційний вісник України. - 2015, № 46. - Ст. 1501.

9. Конвенція про захист основоположних прав і свобод людини від 4.11.1950 р. (ратифіковано Законом № 475/97-ВР від 17.07.1997 р.) // Офіційний вісник України. - 1998 р., № 13. - Стор. 270.

10. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Лучанінова проти України» (Luchaninova v. Ukraine) від 9.06.2011 р. // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. - 2012. - № 3. - С. 64-81.

11. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Корнєв і Карпенко проти України» (Kornev and Karpenko v. Ukraine) від 21.10.2010 р. // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. - 2011. - № 4. - С. 88-106.

12. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Олександр Волков проти України» від 09.01.2013 р. //Офіційний вісник України. - 2013. - № 89. - Ст. 3307.

Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Гурепка проти України» від 06.09.2005 р. // Офіційний вісник України. - 2006 р. - № 3. - Ст. 139.

Размещено на Allbest.ru