Інститут старост в умовах децентралізації влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ СТАРОСТ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Войтенко Ю.М., кандидат історичних наук, доцент, доцент кафедри політології, ДВНЗ «Переяслав-Хмельницький державний педагогічний університет імені Григорія Сковороди»

АНОТАЦІЯ

староста децентралізація громада бюджет

Здійснюється огляд нового політичного інституту -- старости, котрий створений владою під час впровадження реформи децентралізації. Стаття розкриває правову та політичну основу формування та функціонування інституту старости. Визначено як основні повноваження старости, котрі зазначені у чинному законодавстві, так і додаткові -- які визначаються місцевим радами. Окрему увагу у статті приділено функціям старости щодо формування місцевого бюджету та його діяльності у виконавчому комітеті об'єднаної громади. Також, у статті увага привернута щодо виборів старости та вимог до кандидатів на цю посаду. Здійснюється огляд трансформаційного процесу намісцевамурівніу політичній площині.

Ключові слова: староста, громада, інститут, децентралізація, виконавчий комітет, трансформація, закон, самоврядування, права, обов'язки, адміністрація, посада, бюджет.

ANNOTATION

Institute starost under decentralization of power in Ukraine

Voitenko Yu. M., PhD., associate professor, assistant professor of political science, SHEE «Perejaslav--Khmelnytsky State Pedagogical University» (Ukraine, Pereyaslav--Khmelnytsky), Polistnicht@gmail.com

This article reviews the new political institution -- starosta, 'which established authorities in the implementation of decentralization reforms. The article re-veals the legal and political basis for theformation andfunctioning of the institution starost. Detected as major powers, who referred to the current legislation, and more -- are determined by local councils. Special attention is paid to the article features of starosta on forming local budget and its activities in the executive committee of the united community. Also, the article attracted attention on the election headman and requirements for candidates for the position. Reviews the transformation process at the local level in the political arena.

Keywords: starosta, community, institution, decentralization, the Executive Committee, transformation, law, government, rights, obligations, administration, post budget.

В Україні з 2014 року влада взяла курс на децентралізацію. Реформа децентралізація влади передбачає розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері управління майном в адміністративно-територіальній одиниці, делегування від держави збору фінансів на місцях у вигляді деяких податків, акцизів, ліцензій тощо. У зв'язку з тим, що в Україні цей процес відбувається разом з адміністративно-територіальною реформою, то у таких громадах, котрі вирішили об'єднатись довкола іншої, замість місцевих рад, представницьку функцію виконує новостворений політичний інститут - староста (села, селища, міста). Саме трансформація інституту місцевих рад у добровільно приєднаних громадах на інститут старости - представника приєднаної громади у об'єднаній громаді, а також його обрання та повноваження, зумовили дане дослідження.

Нещодавно створений інститут старости ще не став об'єктом наукових розвідок серед багатьох дослідників у царині державного управління та місцевого самоврядування, а також політичної науки, але деякі дослідження щодо формування та функціонування цього інституту мали місце серед вчених. Так, роль старости у виконавчих органах влади стало об'єктом уваги А. Мацокіна [6]. Основні права і обов'язки старости і їх практичне використання мало місце в дослідженні В. Козіної [5]. Дослідження участі старости у формуванні місцевого бюджету було у полі наукової розвідки О. Ковшової [4]. Чи не найвагомішою працею щодо практичних рекомендації у діяльності старости на місцях здійснив колектив Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Так, старості було присвячено цілий випуск (№4) збірника «Практичні рекомендації з питань формування спроможних територіальних громад» [7]. У збірнику зазначається як особливості функціонування старости в місцевому самоврядуванні, так і його участь у контролі над формуванням та використанням місцевого бюджету, а також компетентність старости у стратегічно-проектній роботі та сфері надання адміністративних послуг [7].

Для реалізації владного курсу на децентралізацію, постала необхідність внесення змін у чинне законодавство, так і створення нових законів, котрі регламентуватимуть основні права і обов'язки нових інститутів державної влади та місцевого самоврядування на місцях, а також взаємодію їх між собою. Так, були внесені зміни до чинних законів: «Про місцеве самоврядування в Україні» [2]; «Про місцеві вибори» [3]; «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [1] тощо. Так, у законі «Про місцеве самоврядування» законодавець вніс зміни, котрими закріпив створення та функціонування нового політичного інституту на місцях - старости.

Згідно статті 14.1 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», у селах, селищах, визначених за рішенням місцевої ради об'єднаної територіальної громади, за винятком її адміністративного центру, обирається староста на строк повноважень місцевої ради [2]. Тобто, строк повноважень місцевої ради, а отже і старости, становить п'ять років.

Варто зазначити, що інститут старости запроваджується після об'єднання територіальних громад в одну спільну об'єднану територіальну громаду (далі - ОТГ) на добровільних засадах.

Згідно чинного законодавства, староста в об'єднаній громаді: представляє інтереси жителів села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради; сприяє жителям села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування; бере участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища; вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного села, селища виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб; здійснює інші обов'язки, визначені Положенням про старосту [2].

Положення про старосту затверджується сільською, селищною, міською радою відповідної ОТГ. У цьому Положенні визначаються права і обов'язки старости, порядок його звітності, інші питання, пов'язані з діяльністю старости [2].

Таким чином, законодавець виокремив у законі «Про місцеве самоврядування в Україні» частину основних обов'язків, котрі покладаються на старосту, а формування іншої частини обов'язків - покладається на органи місцевого самоврядування (місцеву раду), котра делегує йому додаткові обов'язки, у вигляді Положення про старосту, як представника конкретного населеного пункту у виконавчому комітеті ОТГ.

Варто зазначити, що при здійсненні наданих повноважень староста є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед громадою відповідного населеного пункту, а також відповідальним перед радою ОТГ та виконавчим комітетом ради [6, с. 9].

Очевидно, що під час трансформації (зміни місцевих рад і їх виконкомів на старосту), необхідно передбачити особливий період передачі таких повноважень. Так, згідно Прикінцевих положень закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад», у селах, селищах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об'єдналися, обов'язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об'єднання [1].

Отже, даний інститут створюється після реорганізації органів місцевого самоврядування на місцях після добровільного об'єднання територіальних громад довкола адміністративно центру, погодженого з усіма представниками цих громад.

Щодо подальшої трансформації політичних інститутів на місцях, то згідно частини 4 статті 8 закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад», з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною ОТГ, здійснюється реорганізація відповідних юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, та розміщених поза адміністративним центром ОТГ, шляхом їх приєднання до юридичної особи - сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі ОТГ. Після завершення реорганізації відповідні юридичні особи - сільські, селищні, міські ради припиняються. Сільська, селищна, міська рада, розміщена в адміністративному центрі ОТГ, є правонаступником прав та обов'язків всіх юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною ОТГ [1].

Що стосується трансформації виконавчих повноважень на місцях в об'єднаних громадах, то згідно вищезазначеного закону, з дня затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною ОТГ, персонального складу її виконавчого комітету здійснюється реорганізація відповідних юридичних осіб - виконавчих комітетів відповідних сільських, селищних, міських рад, розміщених поза адміністративним центром ОТГ, шляхом їх приєднання до юридичної особи - виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі ОТГ. Після завершення реорганізації відповідні юридичні особи - виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад припиняються. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі ОТГ, є правонаступником прав та обов'язків всіх юридичних осіб - виконавчих комітетів відповідних сільських, селищних, міських рад територіальних громад, що об'єдналися, з дня затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною ОТГ, персонального складу її виконавчого комітету [1].

Варто також зазначити те, що староста є членом виконавчого комітету ради ОТГ і входить туди, згідно закону, за посадою [2].

Як член виконавчого комітету староста має право вносити пропозиції, зауваження з питань, що стосуються села, селища, інтереси якого він представляє, в області повноважень виконавчого комітету місцевої ради, зокрема, у таких сферах: соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; бюджету, фінансів і цін; управління комунальною власністю; житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; будівництва; освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; соціального захисту населення; зовнішньо-економічної діяльності; оборонної роботи; адміністративно-територіального устрою; забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; надання безоплатної первинної правової допомоги; відзначення державними нагородами України тощо [7, с. 22].

Також, до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради, староста може вносити пропозиції з таких питань: залучення коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, на будівництво, розширення, ремонт і утримання об'єктів соціальної інфраструктури чи на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища; використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності; встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування; затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності; здійснення контролю за станом охорони зелених насаджень і водойм, місць відпочинку громадян; організації роботи місцевих торгових пунктів, ринків, ярмарків тощо [6, с. 9].

Щодо додаткових повноважень старости, то автори «практичних рекомендації з питань формування спроможних територіальних громад» зазначають, що в Положенні про старосту слід передбачити його повноваження проводити державну реєстрацію актів цивільного стану, здійснювати необхідні актові записи, вносити необхідні записи до Державного реєстру актів цивільного стану громадян, вести його, зберігати архівний фонд, видавати замовникам послуг необхідні документи, щоб мінімізувати незручності жителям відповідного населеного пункту. З урахуванням вказаного, до повноважень старост, які будуть обрані для представництва інтересів жителів сіл, може бути віднесено вчинення нотаріальних дій, окрім видачі свідоцтв про право на спадщину та свідоцтв про право власності на частку в спільному майні подружжя у випадку смерті одного з них. Також на старосту можна покласти обов'язки здійснення реєстрації чи зняття з реєстрації місця проживання осіб з внесенням інформації до реєстру територіальної громади та документів, до яких вносяться такі відомості, подальшої передачі відповідної інформації до Єдиного державного демографічного реєстру, видачі необхідних довідок з цих питань [7, с. 26]. На думку авторів цих «рекомендацій», рада ОТГ окрім прийняття рішення про уповноваження старост на виконання повноважень виконавчих органів, повинна затвердити Положення про старосту з урахуванням наданих йому повноважень та покладенням відповідних обов'язків на забезпечення виконання вимог законів, покласти на виконавчі органи ради обов'язку організувати робоче місце старості та надання йому необхідного матеріально-технічного забезпечення, направлення старости на навчання, що проводяться територіальним органами Міністерства юстиції України [7,с. 27].

Тобто, як місцева рада, громада і сам староста зацікавлені, щоб останній мав необхідну матеріальну технічну базу для виконання своїх обов'язків, був освічений згідно чинного законодавства, а також ознайомлений щодо практичного досвіду інших старост.

Окремо варто виділити завдання старости у бюджетній сфері ОТГ. їх можна звести до таких основних завдань: застосування заходів щодо забезпечення максимального надходження доходів до бюджетів об'єднаних територіальних громад з території, інтереси якої представляє староста; моніторинг і контроль раціонального і ефективного здійснення витрат грошових коштів у напрямах, найбільш вигідних для територіальної громади [7, с. 28].

Функції старост щодо наповнення місцевого бюджету зводяться до такого: моніторинг сплати податків суб'єктами оподаткування на території, що є підпорядкованою старості; проведення роз'яснювальні й агітаційної роботи для підняття податкової культури платників податків; здійснення агітаційної роботи щодо залучення нових суб'єктів підприємництва на територію громади, їх відповідної реєстрації [7, с. 32].

Найбільш суттєвою та вагомою є робота старости щодо моніторингу і контролю за доцільністю, законністю і цільовою спрямованістю витрачання коштів бюджету ОТГ. Ця робота має бути спрямована за декількома напрямами, зокрема: моніторинг цільового спрямування витрати коштів бюджету громади; контроль доцільності витрачання коштів; моніторинг і контроль ефективності й обгрунтованості витрачання коштів бюджету ОТГ [7, с. 33].

Таким чином, завдання старост щодо моніторингу і контролю витрат бюджетів ОТГ зводиться до декількох напрямів: моніторинг цільового використання фінансових ресурсів; моніторинг і контроль дотримання бюджетного кошторису ОТГ; контроль діяльності і законності витрачання коштів тощо [7, с. 34].

Щодо практичного втілення, то можна визначити основні завдання старост щодо моніторингу і контролю процесів формування і використанні бюджетів ОТГ: роз'яснення й пропагування значення місцевих фінансів для членів громади, надання інформації щодо особливостей формування бюджету; оцінка рівня наповненості бюджету, визначення загальної тенденції виконання бюджету та його збалансованості; моніторинг динаміки формування доходів місцевого бюджету, достатності надходжень фінансових ресурсів у розрізі джерел; експертиза рівня, доцільності і цільової спрямованості витрат місцевого бюджету, їх відповідності плану та визначенні можливих пріоритетних напрямів на майбутнє [7, с. 34-35].

Також староста бере участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища. Наприклад, староста, при підготовці проекту бюджету територіальної громади, може робити пропозиції з таких питань: збереження мережі соціально-культурних закладів, які належать до комунальної власності ОТГ; забезпечення населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; водопостачання, водовідведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води; охорони довкілля, збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронения трупів тварин; організації медичного обслуговування і забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення; надання ритуальних послуг у зв'язку з похованням самотніх громадян, ветеранів війни та праці, а також інших категорій малозабезпечених громадян; ремонту дитячих майданчиків; створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел; охорони, збереження, утримання і використання пам'ятних знаків, пам'яток архітектури тощо [6, с. 9].

Щодо виборів старости, то у законі «Про місцеві вибори» зазначається, що вибори старости проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного населеного пункту (села або селища) у складі об'єднаної сільської, селищної, міської територіальної громади [3].

Взяти участь у виборах та віддати свій голос за того чи іншого кандидата на посаду старости зможуть громадяни України, які мають право голосу та проживають на території населеного пункту (села або селища), де за рішенням об'єднаної сільської, селищної, міської територіальної громади проводяться такі вибори. Приналежність виборця до числа членів відповідної територіальної громади, для представлення інтересів яких і обирається староста, визначається його зареєстрованим місцем проживання внесеним до паспорта громадянина України або тимчасового посвідчення громадянина України для осіб яких нещодавно прийнято до громадянства України та які в день проведення виборів старости не встигли отримати паспортний документ. Виборці безпосередньо обирають старосту шляхом голосування за кандидатів, висунутих та зареєстрованих виборчими комісіями у встановленому законом порядку. Кандидатами на посаду старости можуть бути зареєстровані громадяни України, які досягай вісімнадцяти років, не визнані судом недієздатними, не мають судимості за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, злочину проти виборчих прав громадян чи корупційного злочину, яку не погашено або ж не знято в установленому законом порядку [7, с. 20].

Для кандидатів на посаду старости не передбачено наявності якоїсь спеціальної освіти або проходження підготовки за напрямком державного чи муніципального управління, наявності практичного досвіду роботи на державній службі або на службі в органах місцевого самоврядування. Навіть вимог до кандидатів щодо належності до числа членів територіальної громади (наявність зареєстрованого місця проживання на території населеного пункту, віднесеного до одномандатного виборчого округу для проведення виборів старости) закон не висуває. Закон не встановлює обмежень щодо максимального віку кандидатів на посаду старости. Відповідно до ч. 6 ст. 14 Закону України «Про місцеві вибори» перші вибори старости призначаються радою ОТГ. Відтак місцева рада ОТГ має свої рішенням насамперед визначити населені пункти зі складу ОТГ, у яких обиратимуться старости та призначити перші вибори таких старост. Чинним законодавством не визначено строк, протягом якого місцевою радою ОТГ має бути прийнято рішення про призначення перших виборів старости у визначених нею поселеннях. Тому місцева рада на одному пленарному засіданні має прийняти рішення про визначення населених пунктів, в яких вводитиметься посада старости для представництва інтересів їх жителів та призначити перші вибори старости [7, с. 20].

Таким чином, староста представляє інтереси виборців свого населеного пункту у ОТГ, а також здійснює практичну роботу щодо задоволення їх потреб у виконавчому органі ОТГ і має для цього всю необхідну матеріально-технічну та правову базу. Особливо вагомим аспектом у функціонуванні старост на місцях є те, що на рівні ради ОТГ визначається і затверджується окреме Положення про старосту конкретного населеного пункту з переліком прав та обов'язків його перед місцевою громадою. Саме така «варіативна» складова дозволяє індивідуально визначити повноваження старост на місцях, що є свідченням локальної субсидіарності у реформі децентралізації влади в Україні.

Отже, як видно з вищезазначеного, інститут старости досить активно увійшов до політичної системи України на рівні функціонування органів місцевого самоврядування.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/157-19/

2. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/280/97

3. Закон України «Про місцеві вибори» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/595-19/

4. Ковшова О. Староста та місцевий бюджет: який зиск для громади? / О. Ковшова // Радник старости. - 2016. - №1. - С.25-28.

5. Козіна В. Староста: права та обов'язки / В. Козіна // Радник старости. - 2016. - №1. - С.10-13.

6. Мацокін А. Роль старости у виконавчих органах влади / А. Мацокін // Радник старости. - 2016. - №1. - С.5-10.

7. Практичні рекомендації з питань формування спроможних територіальних громад / авт. кол.: С. М. Серьогін, О. М. Кужман, Є. І. Бородін, Ю. П. Шаров (та ін.). - Д.: ДРІДУ НАДУ 2016. - Вип. 4. - 64 с.

REFERENCES

1. Zakon Ukrai'ny «Pro dobrovil'ne ob'jednannja terytorial'nyh gromad» [Elektronnyj resurs]. - Rezhym dostupu: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/157-19/Zakon Ukrai'ny «Pro misceve samovrjaduvannja v Ukrai'ni» [Elektronnyj resurs]. - Rezhym dostupu: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/280/97

2. Zakon Ukrai'ny «Pro miscevi vybory» [Elektronnyj resurs]. - Rezhym dostupu: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/595-19/

3. Kovshova O. Starosta ta miscevyj bjudzhet: jakyj zysk dlja gromady? / O. Kovshova // Radnyk starosty. - 2016. - №1. - S.25-28.

4. Kozina V. Starosta: prava ta obov'jazky / V. Kozina // Radnyk starosty. - 2016. - №1. - S.10-13.

5. Macokin A. Rol' starosty u vykonavchyh organah vlady / A. Macokin ll Radnyk starosty. -2016. -№1. - S.5-10.

6. Praktychni rekomendacii' z pytan' formuvannja spromozhnyh terytorial'nyh gromad / avt. kol.: S. M. Ser'ogin, О. M. Kuzhman, Je. I. Borodin, Ju. P. Sharov (ta in.). - D.: DRIDU NADU, 2016. - Vyp.4. - 64 s.

Размещено на Allbest.ru