Суперечності проекту змін до Конституції України з питання скасування депутатської недоторканості

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУПЕРЕЧНОСТІ ПРОЕКТУ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ З ПИТАННЯ СКАСУВАННЯ ДЕПУТАТСЬКОЇ НЕДОТОРКАНОСТІ

Єфіменко Анастасія Григоріївна - юридичний факультет Київського національного університету імені Тараса Шевченка

В статье выясняется содержание понятия депутатская неприкосновенность через призму ее составляющих, таких как депутатский иммунитет и индемнитет. Выясняется история проектов изменений в Конституцию Украины по вопросам отмены, сужения или увеличения депутатской неприкосновенности. Анализируется опыт зарубежного конституционализма. Обосновывается вывод о нецелесообразности отмены депутатской неприкосновенности, однако обращается внимание о необходимости ее сужения.

Ключевые слова: народный депутат Украины, Конституция Украины, депутатская неприкосновенность, депутатский иммунитет, депутатский индемнитет.

The article reveals meaning of parliamentary inviolability (immunity) in the light of its components, such as parliamentary immunity and indemnity. It covers the history of drafts of amendments to the Constitution Ukraine on cancellation, narrowing or increasing of parliamentary immunity. It analyses the experience of foreign constitutionalism. Grounds the opinion on the unreasonableness of the abolition of parliamentary immunity, but draws attention to the need to narrow it.

Key words: people's deputy of Ukraine, The Constitution of Ukraine, parliamentary inviolability, parliamentary immunity, parliamentary indemnity.

У статті з'ясовується зміст поняття депутатська недоторканість через призму її складових, таких як депутатський імунітет та імдемнітет. З'ясовується історія проектів змін до Конституції Україні з питань скасування, звуження або збільшення депутатської недоторканості. Аналізується досвід зарубіжного конституціоналізму. Обґрунтовується висновок про недоцільність скасування депутатської недоторканості, проте звертається увагу про необхідність її звуження.

Ключові слова: народний депутат України, Конституція України, депутатська недоторканість, депутатський імунітет, депутататський індемнітет.

Постановка проблеми. Будь-яка сучасна держава характеризується рядом ознак, які дають змогу ідентифікувати її політичний устрій як демократичний або авторитарний. Однією з них, поряд з верховенством права та розподілом влади на три гілки, є також інститут безпосередньої демократії.

Вирішальну роль у механізмі державного управління кожної країни, яка розвивається на засадах демократії та побудови громадянського суспільства, відіграють спеціально обрані до вищого представницького органу державної влади особи - народні депутати, яким надане особливе правове становище, яке полягає в юридичній недоторканності депутата парламенту, що є необхідною передумовою стабільного функціонування не лише законодавчої, але й інших гілок державної влади. Депутатська недоторканість являє собою таке явище, яке викликає ряд суперечностей у суспільстві, тому вивчення тенденцій та варіацій проектів змін до Конституції з цього питання зумовлює жваву публічну та наукову дискусію.

Мета статті. Вищезгадане привертає увагу до необхідності детального правового аналізу інституту депутатської недоторканності, доцільності пропонованих змін її обсягу, що і є метою нашої статті.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. В Україні цій проблемі приділяли увагу вчені Ю.М. Тодика, В.Л. Федоренко [20; 21], висловлювалися судді Конституційного Суду України, зокрема В.Д. Бринцев, С.В. Сас, С.В. Шевчук [2; 19; 22] та ін.

Виклад основного матеріалу. У теорії і практиці конституціоналізму розрізняють дві складові принципу депутатської недоторканності: депутатський індемнітет і депутатський імунітет [18, с.10]. Принцип депутатського індемнітету полягає в тому, що депутат не несе юридичної відповідальності за свої дії як парламентарія (від лат. indemnitas - беззбитковість, тобто депутат не зазнає збитків від того, що він робить). Це означає, що депутат не несе юридичної відповідальності за внесення пропозицій, законопроектів і поправок до них, звернення з депутатськими запитами, виступи з парламентської трибуни, голосування тим чи іншим чином на пленарних засіданнях парламенту, висловлювання і голосування в парламентських комітетах і комісіях тощо, як у період здійснення депутатських повноважень, так і після закінчення їх терміну. Індемнітет має на меті забезпечення незалежності позиції депутата з будь-яких питань, що розглядаються в парламенті, де він покликаний обстоювати інтереси всього народу, керуючись при цьому винятково власним сумлінням.

Імунітет (від лат. immunitas - звільнення, свобода) означає юридичну недоторканність депутата. Полягає вона в тому, що депутат не може бути притягнений до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований без згоди на те парламенту. Імунітет має забезпечити незалежність депутата, захист його від необґрунтованих переслідувань передусім з боку правоохоронних органів системи виконавчої влади, з якою депутат, особливо опозиційний, нерідко конфліктує, унеможливити тиск на нього через порушення кримінальної справи, затримання чи арешт. У конституціях деяких держав обидва різновиди депутатської недоторканності позначаються терміном «імунітет» [9, с. 11-20].

У Конституції України депутатський індемнітет та імунітет позначаються одним терміном - «депутатська недоторканність». Вона закріплена в статті 80 Основного Закону і полягає в тому, що народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність. Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані. Конституція України, отже, закріпила депутатський індемнітет із обмеженням (народний депутат України несе юридичну відповідальність за образу чи наклеп) і практично абсолютний імунітет (без згоди Верховної Ради народного депутата не можна затримати навіть на місці скоєння злочину) [10].

5 лютого 2015 року Верховна Рада України звернулася до Конституційного суду України з клопотанням дати висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції щодо недоторканності народних депутатів та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції відповідно до Постанови “Про направлення до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів” №152-VIII [15].

Варто зазначити, що в історії українського парламентаризму питання внесення змін до статті 80 Конституції України підіймалося декілька разів.

Зокрема, 27 червня 2000 року Конституційний Суд України за зверненням Верховної Ради України и з проханням надати висновок щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України був розглянутий проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою».

В даному законопроекті пропонувалося виключити частину 3 статті 80, яка зокрема стосується неможливості затримання та заарештування, а також притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності без згоди на це Верховної Ради України. Фактично, зазначеним проектом Закону України пропонувалося повне скасування депутатського імунітету [16].

Відповідно до пункту першого Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України) від 27 червня 2000 року законопроект був визнаний таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, але Верховною Радою відповідні зміни внесені не були [3].

20 березня 2008 року Верховна Рада знову звернулася до Конституційного суду України з клопотанням про надання висновку відповідно до Постанови “Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України шостого скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо обмеження депутатської недоторканості) і про його направлення до Конституційного Суду України”. Зміни, які запропонували парламентарі були ідентичними змінам, які розглядалися у 2000 році і відповідно був наданий схвальний висновок Конституційним Судом України, але також зазначені зміни не були внесені у Конституцію України [4].

20 жовтня 2009 року Верховна Рада знову розглядала питання про внесення змін до статті 80 Конституції України, але у цьому проекті Закону України “Про включення до порядку денного п'ятої сесії Верховної Ради України шостого скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо гарантії недоторканості для окремих посадових осіб) і про його направлення до Конституційного Суду України” було запропоновано виключити першу частину статті 80, тобто скасувати гарантовану народним депутатам України недоторканість; у другій частині відповідної статті передбачалося виключення положення про можливість притягнення парламентаря до юридичної відповідальності за образу та наклеп, тобто малося на меті розширення депутатського індемнітету. Також частину третю згаданої статті прагнули змінити таким чином, що для затримання або заарештування має бути і згода Верховної Ради України, і відповідний обвинувачуваний вирок суду щодо нього, який набрав чинності [14].

Як ми бачимо, цей законопроект мав меті значно розширити недоторканість народних обранців. Не зважаючи на те, що законопроект був визнаний таким, що відповідає положенням статей 157 та 158 Конституції України, він у підсумку також не був схвалений Верховною Радою України [5].

Щодо законопроекту, який був направлений до Конституційного Суду України 5 лютого 2015 року, то він містить пропозицію скасувати частину першу статті 80, яка стосується гарантування парламентарям депутатської недоторканності. Частина друга, яка стосується депутатського індемнітету, має залишитись незмінною відповідно до цього законопроекту. Щодо частини третьої, яка гарантує народним депутатам України імунітет, тобто неможливість притягнення їх до кримінальної відповідальності без згоди Верховної Ради України, то вона виключається [15].

У Висновку Конституційного Суду України від 16 червня 2015 року №1-в/2015 зазначений проект закону був визнаний таким, що відповідає вимогам статей 157 та 158 Конституції України [6].

Однак в Окремій думці судді Конституційного Суду України Саса С.В. стосовно вищезгаданого Висновку Конституційного Суду України міститься застереження, що недоторканність певної категорії посадових осіб - є не їх привілеєм, вона зокрема пов'язана з виконанням ним важливих державних функцій, зокрема депутатська недоторканість має публічно-правовий характер і обумовлена необхідністю конституційного забезпечення безперешкодної діяльності депутатів та парламенту в цілому [19].

Отже, депутатська недоторканість є саме гарантією ефективної діяльності єдиного органу законодавчої влади в України - Верховної Ради України.

В Окремій думці судді Конституційного Суду Бринцева В.Д. окрім застережень, схожих з думкою Саса С.В., суддя зауважує, що у запропонованих змінах є ряд неточностей, неузгодженостей з нормами-принципами Конституції України [2].

Суддя Шевчук С.В. також зазначає, що повне скасування процесуального імунітету парламентарів, оскільки це може призвести до зловживання правовою системою, хоча він і не заперечує, що норма про притягнення народних депутатів до кримінальної відповідальності лише за згодою Верховної Ради України, характеризує імунітет парламентарів як непропорційний і таким, що виходить за межі, які необхідні для демократичного суспільства. Суддя звертає увагу на те, що авторам законопроекту варто звернути увагу на саме процедуру притягнення депутата до кримінальної відповідальності, а не повне виключення норми, яке стосується цього питання [22].

Варто зазначити, що проект Закону про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів від 5 лютого 2015 року був розглянутий Європейською комісією за демократію через право. У Висновку Венеціанської комісії від 19 червня 2015 року зазначається, що у деяких нових демократичних країнах Центральної та Східної Європи недоторканність все ще можна вважати вагомим підґрунтям для конституційних положень щодо недоторканності. Також у висновку йдеться мова, що в країнах, в яких все ще не укріпилося верховенство права, може існувати справжня причина побоювання того, що уряд та правоохоронні органи будуть намагатися неправдиво звинувачувати політичних опонентів. Звертається увага на те, що на даному етапі демократичного розвитку України та поточний стан верховенства права в державі, ще не дозволяють повне скасування недоторканності, оскільки може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту. Таким чином, Комісія рекомендує запровадити інші механізми, що можуть запобігти втручанню в діяльність в парламенту і в той же час сприяти боротьбі з корупцією [7].

Щоб запобігти можливості політично вмотивованих звинувачень або арештів можна звернути увагу на досвід Європейського Союзу, який виступає партнером України на шляху реформування правової системи нашої держави. Необхідно зазначити, що обмеження, чи скасування депутатського імунітету є поширеною сучасною тенденцією в парламентській практиці європейських країн. У Доповіді, з цього питання, прийнятій Європейською комісією за демократію через право (Венеціанська комісія) на 98 пленарному засіданні 21-22 березня 2014 року, зазначено, що парламентський імунітет не є необхідною частиною сучасної демократії, якщо існує добре функціонуюча політична система, члени парламенту можуть отримати належний захист через інші механізмі [17, c.30].

Тобто існує якісна правоохоронна система та незалежні суди. Застосування, в тій чи іншій формі, депутатського імунітету є справді не таким поширеним у Європі, як правила індемнітету - притаманні фактично всім конституційним системам. В деяких країнах імунітет зовсім не передбачений. Проте, в більшості європейських держав він є і має обмеження. Існує багато варіацій цих обмежень.

Проаналізувавши їх, у своїй Доповіді Венеціанська комісія розробила найбільш прийнятні, універсальні критерії можливого застосування імунітету. Зокрема, депутатський імунітет: має підлягати обмеженням, встановленим законом чи парламентськими процедурами; повинен мати тимчасової характер, так, щоби відповідальність могла наступити і на більш пізньому етапі; може бути скасований, після чіткої та об'єктивної процедури; не захищає від попереднього слідства; не застосовується, якщо депутат спійманий на місці злочину; не відноситься до особливо тяжких злочинів; не поширюється на незначні або адміністративні правопорушення. Серед визначених Комісією критеріїв позбавлення парламентаря імунітету варто виділити: коли депутат спійманий на місці злочину; коли передбачуваний злочин має особливо серйозний характер; коли запит стосується кримінального діяння, що не є пов'язаним з виконанням депутатом своїх парламентських функцій [8, с.5].

Якщо ж проаналізувати конституції зарубіжних країн, то в абсолютній їх більшості знайдемо положення про недоторканність, з більшими чи меншими обмеженнями. Однак рівень недоторканності далеко не однаковий. У Великій Британії «Білль про права» 1689 року гарантує лише свободу слова, суджень і актів у Парламенті [1]. Конституція Французької республіки, прийнята у 1959 році, фіксує значно ширші рамки недоторканності: член Парламенту не може бути покараний за висловлені ним погляди або голосування при виконанні своїх обов'язків, не може бути підданий переслідуванню, розшуку, арешту чи іншим покаранням, пов'язаним з позбавленням чи обмеженням свободи, за кримінальні злочини чи правопорушення, беззгоди бюропалати, в якій він перебуває. Однак тут же підкреслюється, що такої згоди не потрібно у випадку, якщо він затриманий на місці злочину чи правопорушення, а також остаточного засудження [12].

Щодо регулювання депутатської недоторканності у США, то в Конституції йде мова про те, що сенатори і представники «користуються привілеєм свободи від арешту в час їх присутності на сесії відповідної палати і в час слідування туди і повернення звідти.» Однак цей привілей не діє у випадках «державної зради, тяжкого злочину і порушення громадського порядку» [11].

Зокрема, прихильником концепції, яка панує у США, про поширення імунітету тільки на час сесійної роботи у парламенті є Федоренко В.Л.[21, с.106-117].

Висновки і пропозиції. Варто зазначити, що з двох складових депутатської недоторканності - імунітету (заборона притягнення до юридичної відповідальності без згоди ВР) та індемнітету (відповідальність за голосування чи висловлювання в ході виконання депутатських обов'язків) в Конституції України пропонується залишити тільки останній.

Зважаючи на те, що поточний стан верховенства права в України на даному етапі її розвитку, є недостатнім на даний момент для повного скасування депутатської недоторканності. Отже, в Україні відсутні необхідні обґрунтування для повного скасування недоторканності. Під таким кутом зору депутатська недоторканність, має бути якщо не скасована повністю (оскільки тією чи іншою мірою вона існує в більшості цивілізованих, демократичних держав), а хоча б істотно обмежена, зокрема саме в аспекті імунітету депутата, за допомогою одним із засобів. Ми підтримуємо думку, що замість того, щоб виключати третю частину 80 статті, її варто доповнити положенням, що згода парламенту на затримання чи арешт депутата не потрібна, якщо народного депутата застали на місці скоєння злочину, зокрема дана норма існує в Конституціях Німеччини, Греції, Болгарії, Франції, Португалії, Угорщині та Іспанії.

Література

конституція україна депутатський недоторканність

1. Білль про права 1689 року / пер. В. Білоцерківського [Електронний ресурс].-- Режим доступу: http://maysterni.com/ publication.php?id=108319.

2. Бринцев В.Д. Окрема думка судді Конституційного Суду України стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 23.06.2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ nb01d710-15

3. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України) від 27 червня 2000 року № 1-в/2000 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/v001v710-00

4. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопро-екту про внесення зміни до Конституції України (щодо обмеження депутатської недоторканності) вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 10.09.2008 № 2-в/2008

[Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/

v002v710-08

5. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо гарантії недоторканності для окремих посадових осіб) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 80, 105, 108 Конституції України) від 01.04.2010 № 1-в/2010

[Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/

v001v710-10

6. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 16.06.2015 № 1-в/2015

[Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/

v001v710-15

7. Висновок щодо проекту Закону про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів, прийнятий Ве- ніціанською комісією на 103-му пленарному засіданні від 19 червня 2015 року (CDL-AD(2015)013. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://webcache. googleusercontent.com/search?q=cache:Z_nd- z3ghMgJ :www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu. nsf/7864c99c46598282c2257b4c0037c014/2 29b826c8ac787dec2257d87004987c3/%24F ILE/%25D0%2592%25D0%25B8%25D1%2 581%25D0%25BD%25D0%25BE%25D0%2 5B2%25D0%25BE%25D0%25BA%2520%25 D0%2592%25D0%259A_CDL-AD(2015)013. doc+&cd = 5&hl=uk&ct=clnk&gl=ua

8. Експертний висновок щодо імунітетів

обраних осіб та корупції: національне за-конодавство, європейська практика, пропозиції щодо удосконалення. Підтримка належного урядування: проект протидії корупції в Україні (UPAC). Технічний документ - с.5 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/

economiccrime/corruption/projects/upac/ tech nical%20 pap ers/UA/344-UPAC-TP- Immunities-ALI-June2008-Ukr.pdf

9. Інформаційно-аналітичне дослідження «Депутатські привілеї: зарубіжний досвід і пропозиції для України», Лабораторія законодавчих ініціатив. - с. 11-20. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.parlament.org.ua/docs/

files/8/1174577340_ans.pdf

10. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

11. Конституция Соединённых Штатов Америки от 17 сентября 1787 года ; [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// www.wipo.int/wipolex/ru/details.jsp?id=5395

12. Конституция Французской Республики от 04 октября 1958 года: [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://vivovoco. astronet.ru/VV/LAW/FRANCE_W.HTM

13. Постанова Верховної Ради України «Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України шостого скликання законопроекту про внесення зміни до Конституції України (щодо обмеження депутатської недоторканності) і про його направлення до Конституційного Суду України» від 20.03.2008 № 149-VI. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/149-17

14. Постанова Верховної Ради України «Про включення до порядку денного п'ятої сесії Верховної Ради України шостого скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо гарантії недоторканності для окремих посадових осіб) і про його направлення до Конституційного Суду України» від 20.10.2009 № 1645-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1645- 17

15. Постанова Верховної Ради України «Про направлення до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів» від 05.02.2015 № 152-VIII

[Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/152-19

16. Проект Закону «про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» №5300. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_2?id = &pf3516 = 5300&skl=4?

17. Report on the scope and lifting of par-liamentary immunities. - p. 30 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD%282014%29011-e

18. Rules on Parliamentary Immunity in the European Parliament and the Member States of the European Union. - Brussels: European Centre for Parliamentary Research and Documentation, 2001. - P. 10. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.coe.int/t/ dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Pa rliamentaryCodesofConductinEurope_EN.pdf

19. Сас С.В. Окрема думка судді Конституційного Суду України стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 23.06.2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ne01d710-15

20. Тодыка Ю.Н . Конституция Украины - Основной Закон государства и общества: Учеб. пособие. - Харьков, 2001.

21. Федоренко В.Л., Середа Ю.А. Інститут депутатського імунітету: порівняльно-правові аспекти // Держава і право: Зб. наук. праць. - 2001. - Вип. 9. - С. 106-117.

22. Шевчук С.В. Окрема думка судді Конституційного Суду України стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 23.06.2015 [Елек-тронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ng01d710-15

Размещено на Allbest.ru