Удосконалення правового регулювання фінансування загальної середньої освіти в Україні на сучасному етапі

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351.72:347.73(477)

УДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ ЗАГАЛЬНОЇ СЕРЕДНЬОЇ ОСВІТИ В УКРАЇНІ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ

О.О. Сластьоненко,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри фінансового права,

А. О. Ярош, аспірантка кафедри фінансового права Університету державної фіскальної служби України

Стаття присвячена розгляду питань щодо усунення прогалин у чинному законодавстві, що безпосередньо регулює функціонування загальноосвітніх навчальних закладів. Внесено пропозиції до законів України «Про освіту» та «Про загальну середню освіту» та запропоновано на сайті Міністерства освіти і науки України створити єдиний систематизований перелік усього законодавства, що стосується регулювання освітньої діяльності, зокрема і її фінансування, з постійним оновленням.

Ключові слова: загальна середня освіта, фінансування, бюджетна децентралізація, правове регулювання фінансування.

законодавство загальноосвітній навчальний україна

Статья посвящена рассмотрению вопросов по устранению пробелов в действующем законодательстве, которое непосредственно регулирует функционирование учебных заведений. Внесены предложения в законы Украины «Об образовании» и «Об общем среднем образовании» и предложено на сайте Министерства образования и науки Украины создать единый систематизированный перечень всего законодательства, касающегося регулирования образовательной деятельности, в том числе и ее финансирования с постоянным обновлением.

Ключевые слова: общее среднее образование, финансирование, бюджетная децентрализация, правовое регулирование финансирования.

The article is devoted to the issues of gaps in the current legislation that directly regulates the functioning of secondary schools. It contains the Proposals to the Law of Ukraine “On Education ” and “On General Secondary Education ” and it is proposed to create on the website of the Ministry of Education and Science of Ukraine a single systematic list of all legislation concerning the regulation of educational activities including the funding of constant updating.

Keywords: secondary education, financing, budget decentralization, regulation of financing.

Загальна середня освіта є фундаментом формування та становлення людини як особистості, оскільки під час навчання відбувається формування політичних, релігійних, культурних поглядів, а також вона отримує комплекс необхідних знань про навколишній світ і стає повноцінним членом суспільства. Відповідно до Конституції України держава визнає загальну середню освіту як одну з найважливіших сфер суспільного життя, закріплюючи обов'язковість її отримання в основному законі нашої держави [1].

Враховуючи курс України на євроінтеграцію, можемо констатувати, що Україна сьогодні знаходиться у стані становлення як європейська, цивілізована, демократична, незалежна державна, що пропагує і впроваджує європейські цінності і має за мету стати рівноправним партнером у європейській спільноті, а це неможливо здійснити без проведення необхідних реформ у сфері освіти.

На сучасному етапі проводиться реформування в усіх сферах суспільного життя, зокрема і у сфері загальної середньої освіти. Особливої уваги потребує забезпечення правового регулювання фінансування закладів загальної середньої освіти.

Вчені, практичні фахівці у сфері загальної середньої освіти б'ють на сполох про різке погіршення якості загальної середньої освіти в Україні. Проведені дослідження вченими економістами та фінансистами доводять, що теперішній стан загальної середньої освіти викликаний більшою мірою її хронічним недофінансуванням. Нестача коштів не дозволяє впроваджувати передові методи навчання, підвищувати кваліфікацію педагогічних кадрів їхнього стимулювання для покращення якості роботи, оновлювати матеріально-технічне забезпечення шкіл.

Саме тому необхідно шукати не тільки додаткові джерела фінансування загальної середньої освіти, а й розробити ефективний правовий порядок формування, розподілу, управління та використання наявних фінансових ресурсів.

Метою цієї статті є напрацювання пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання процесу фінансування загальної середньої освіти в Україні.

Становлення правових основ фінансування загальної середньої освіти безпосередньо залежить від історичного розвитку публічно-видаткових та інших фінансових відносин. Унаслідок бюджетно-фінансових криз, з однієї сторони, та необхідності підвищення рівня соціального забезпечення громадян - з іншої, відбуваються зміни та доповнення у системі правового регулювання публічних видатків. Тому можна стверджувати, що правові основи видатків держави у галузі освіти перебувають у певній динаміці. Проблематика правого регулювання фінансування закладів середньої освіти є актуальною, зважаючи на неспроможність діючого його механізму розв'язати питання, що постають у процесі діяльності цих закладів у межах чинного законодавства. Правотворча діяльність спостерігається сьогодні на усіх рівнях (як на законодавчому, так і на підзаконному) і проводиться з метою вдосконалення законодавства та реального закріплення в ньому гарантованого Конституцією України права людини і громадянина на освіту, приведення юридичних норм, що врегульовують відносини у сфері забезпечення грошовими ресурсами закладів освіти, у відповідність із рівнем розвитку суспільних відносин.

Наразі в Україні відбувається одна з найважливіших реформ - це реформа децентралізації влади та бюджетна децентралізація, що безпосередньо матиме істотний вплив на місцеві фінанси, зокрема і на фінансування загальної середньої освіти. Крім того, на хвилі бюджетної децентралізації сьогодні активно обговорюється серед фахівців у сфері загальної середньої освіти тема автономії загальних середніх шкіл. Отже, внаслідок проведення цих реформ можуть з'являтися нові суб'єкти та об'єкти фінансових відносин, істотно змінитися об'єм прав і обов'язків існуючих суб'єктів, їхній правовий статус, з'являться нові поняття та категорії фінансового права, які потребуватимуть формального закріплення та правового регулювання.

Проведення будь-якої реформи вимагає проведення ретельного аналізу існуючого законодавства з метою виявлення наявних прогалини та колізії. До того ж потребує перегляду й уточнення понятійний апарат та категорії фінансового права з метою їхнього однозначного розуміння, що використовуються при врегулюванні відносин щодо фінансового забезпечення загальної середньої освіти, оскільки нормативно-правові акти - це формальне закріплення існуючих фінансових механізмів і тих нововведень, заради яких і проводяться реформи. Крім того, щоб Україна стала повноправним членом Європейського співтовариства, вона повинна уніфікувати своє законодавство із законодавством Європейських країн, а наявність прогалин і колізій законодавства може негативно вплинути на якість та швидкість його проведення.

Не дивлячись на такі глобальні процеси, які відбуваються в нашій державі, вчені, фахівці фінансового права недостатньо уваги приділяють саме правовому регулюванню у сфері фінансування загальної середньої освіти. При аналізі літературних джерел зустрічаються дослідження, що проводились у цій сфері, але вони були здійснені або до прийняття нового Бюджетного кодексу України, або до проведення реформи децентралізації. Це призвело до необхідності проведення дослідження актуальних питань правового регулювання фінансування загальної середньої освіти в України з метою формування пропозицій щодо його удосконалення.

У зв'язку з цим набуває великого наукового та практичного значення комплексний аналіз понятійного апарату фінансового права, що використовується в нормотворчій діяльності, та аналіз стану законодавства і нормативно-правових актів, що регулюють порядок фінансування загальної середньої освіти в Україні, а також внесення обгрунтованих пропозицій щодо усунення прогалин у вищезазначеній сфері.

Питанням удосконалення апарату фінансового права та правового регулювання фінансування соціальних видатків присвячені фундаментальні праці таких українських вчених, як: Є. О. Алісова, А. І. Берлача, Л. К. Воронової, С. І. Іловайського, А. А. Нечай, Н. Ю. Пришви, O. А. Музики-Стефанчук, А. О. Монаєнко, Р. В. Якубовського, І. Б. Жиляєва, а також праці російських вчених: Є. Ю. Грачової, Л. Л. Гервагена, Т. Ф. Єфремової, М. Кавеліна, М. В. Карасьової, В. М. Родіонової, Н. І. Хімічевої, та праці українських вчених-фінансистів: В. І. Кравченко, О. Д. Василика, В. В. Зайчикової тощо. Також питання фінансового забезпечення освіти розглядалися і в працях російських учених: А. Анчишкина, С. Бєлякова, Вифлєємського, О. Врублевської, Г. Григоряна, О. А. Гришанова, А. Дайновського, Жаміна, С. Струміліна, А. А. Трофімова, Д. Чупрунова, а також інших зарубіжних вчених: Н. Барра, Г. Беккера, Г. Боуена, М. Боумена, Е. Ведуна, П. Друкера, Р. Зоді, Дж. Мінцера, P. Хадека тощо. Але у зазначених працях комплексно не розглядалися проблеми вдосконалення правового регулювання фінансування загальної середньої освіти, а також класифікації та систематизації нормативно-правових актів та всіх видів публічних фондів, за допомогою яких можна здійснювати фінансування загальної середньої освіти.

Кожна із зазначених робіт має велику науково-практичну цінність, але багато проблемних питань щодо правового регулювання фінансування загальної середньої освіти на сучасному етапі залишаються недостатньо вивченими. Усе вищевикладене й зумовило вибір теми цього дослідження та свідчить про його актуальність. Деякі вчені пропонують ввести як додаткове джерело фінансування загальної середньої освіти окремо створені фонди. Так, М. М. Дарманський пропонує на регіональному рівні створювати спеціальні фонди фінансування освіти. При цьому зазначає, що для цього органам управління освітою в регіоні доцільно виступити з ініціативою та підготувати проект вимог територіальних громад до всіх суб'єктів підприємницької діяльності, які функціонують на їхній території, щодо внеску у фонди фінансування загальноосвітніх шкіл. Розмір таких внесків може бути пропорційним до кількості працівників освітнього закладу та їхньому освітньому рівні. Ці вимоги від імені територіальних громад можуть затверджувати сесії відповідних рад - представницьких органів місцевого самоврядування. Керуватимуть фондами виборні органи, а самі фонди мають бути вибудувані як окремі організаційні структури, що діють за своїми статутами. На думку М. М. Дарманського, можуть бути і такі окремі фонди, як фонд інновацій, підтримки, поточного фінансування тощо [2]. Також О. Д. Василик, погоджуючись з пропозицією М. М. Дарманського про створення місцевих відповідних фондів, вказує на те, що в умовах незалежності України, розширюються самостійність територіально- адміністративних одиниць, відкриваються можливості для принципово нового підходу до фінансування освітянської сфері. Для цього доцільно при місцевих радах створення загальноміських та районних освітянських фондів. Основна мета цієї реорганізації - дати місцевим радам, а в їхній особі постійним комісіям, реальні важелі влади і можливість на основі концентрації всіх фінансових ресурсів здійснювати гнучку політику, спрямовану на розвиток освітянської галузі. Система фінансування, як вважає О. Д Василик, має ґрунтуватись на збалансованому поєднанні бюджетних і позабюджетних джерел при значній децентралізації' на користь самоврядних структур [3, с. 383]. Ми принципово не погоджуємося з таким твердженням, оскільки створення в межах місцевого бюджету таких цільових фондів є недоцільним і це не надасть можливості ефективно загальноосвітнім навчальним закладам використовувати ці кошти, це знову відштовхне безпосередніх керівників - директорів шкіл - від оперативного управління й ефективного використання коштів цих фондів на потреби школи, оскільки кошти будуть не зароблені, а зібрані з тих, хто їх заробляє. До того ж якщо фонд один, а загальноосвітніх навчальних закладів багато, всі вони різні і мають різний статус, наповненість, надають різні за якостями освітні послуги, то за яким принципом вони мають ці кошти розподіляти, хто їх контролюватиме і головне - хто відповідатиме за ефективний розвиток загальної середньої освіти? Також не зрозуміло, на якій підставі і в якому розмірі господарюючі суб'єкти сплачуватимуть, крім і так надмірного податкового тягаря, додаткові внески у запропонований фонд. На нашу думку, ця пропозиція є неефективною. Але, не дивлячись на недоцільність створення таких фондів, ця пропозиція знайшла своє відображення в абз. 4 п. 2.2. 2 розділу наказу Міністерства освіти і науки України від 05.02.2001 N° 46 «Положення про піклувальну раду загальноосвітнього навчального закладу», а саме цим наказом піклувальній раді були надані повноваження щодо «сприяння створення та раціонального використання фонду загальнообов'язкового навчання» [4]. Але виходячи з тексту цього наказу не зрозуміло: хто мусить його створювати, за рахунок яких надходжень, де він має акумулювати свої фінансові надходження, який його правовий статус та на які цілі він має витрачатися. Створення фонду загальнообов'язкового навчання також передбачений у ч. 2. ст. 53 Закону України «Про освіту», де зазначається, що цей фонд утворюється для надання матеріальної допомоги учням, їхнього оздоровлення, проведення культурних заходів, інших передбачених законодавством витрат. Фонди загальнообов'язкового навчання утворюються за рахунок коштів місцевих бюджетів у розмірі не меншому трьох відсотків витрат на утримання шкіл, а також за рахунок залучення коштів підприємств, установ, організацій, інших джерел [5]. Але знову ж з дефініції цієї статті не зрозуміло: чи в усіх школах повинні бути створені ці фонди, якщо не в усіх, то за яким принципом ці школи обиратимуться, адже це кошти місцевого бюджету, отже, всі навчальні заклади загальної середньої освіти, які знаходяться на відповідній території адміністративно-територіальної одиниці, повинні бути в рівних умовах фінансування, а ці фонди надаватимуть переваги певним навчальним закладам, і не відомо, за якими критеріями. До того ж не визначено, де ці кошти мусять акумулюватися, на підставі чого цей фонд повинен функціонувати, його правовий статус, хто контролюватиме його роботу, нестиме відповідальність за витрачання коштів з цього фонду та ін. Отже, перш ніж створювати ці фонди, необхідно чітко прописати процес їхнього створення, порядок функціонування, правовий статус, порядок здійснення контролю та суб'єктів відповідальності в законодавстві, крім того, не зрозуміло: в законі та наказі йдеться про один і той самий фонд чи про різні фонди. Тому у пропонуємо узгодити між собою ці два нормативно-правові акти, проаналізувавши та доопрацювавши їх.

Щодо прогалин у чинному законодавстві, що безпосередньо регулює функціонування загальноосвітніх навчальних закладів, то хотілося б звернути увагу на таку прогалину, яка була виявлена при аналізі ч. 1. ст. 61 Закону України «Про освіту». Так, у ч. 1 ст. 61 закону, на нашу думку, не враховані навчальні заклади комунальної форми власності як суб'єкт. Не дивлячись на те, що ч. 2 ст. 18 Закону України «Про освіту» визначає, що «навчальні заклади, засновані на загальнодержавній або комунальній власності, мають статус державного навчального закладу», ми вважаємо, що це твердження некоректне, оскільки в Конституції України, де визначені види власності, відсутня така власність, як загальнодержавна. До того ж комунальна власність не входить у поняття державної власності. Якщо законодавець хотів об'єднати загальним терміном два різні види власності, то, на нашу думку, більш коректним було б застосування терміна «публічний» (загальнонеобхідний, корисний для всіх; або той, що належить усьому суспільству, населенню як держави, так і адміністративно-територіальної одиниці). Але оскільки поняття «публічний» не закріплене в законодавстві, то необхідно або надати йому визначення в статті, що закріплює понятійний апарат, або просто зазначити «державні (комунальні) навчальні заклади». Саме тому пропонуємо усунути відповідну прогалину у ч. 2 ст. 18 Закону України «Про освіту», а саме: «Навчальні заклади, засновані на державній або комунальній власності, мають статус публічного навчального закладу».

Також пропонуємо ч. 1. ст. 61 Закону України «Про Загальну середню освіту» [6], включивши навчальні заклади комунальної форми власності, викласти в такій редакції:

Стаття 61. Фінансово-господарська діяльність навчальних закладів та установ, організацій, підприємств системи освіти.

Фінансування державних (комунальних) або (публічних) навчальних закладів та установ, організацій, підприємств системи освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів (зокрема, дотацій, субвенцій), коштів галузей народного господарства, державних підприємств і організацій, а також за рахунок позабюджетних надходжень.

Держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не менше 8 відсотків ВВП, а також валютні асигнування на основну діяльність.

Провівши дослідження, можемо констатувати, що правове регулювання фінансування загальної середньої освіти пройшло складний і довготривалий шлях становлення і на сьогодні цей процес не завершено. Безпосередній влив на фінансування загальної середньої освіти та її правове регулювання мали політичні, соціальні, культурні, економічні чинники та розвиток самої держави як територіального утворення. Характеризуючи стан вітчизняного законодавства, що регулює фінансування загальної середньої освіти, ми прийшли до висновку, що воно несистематизоване, містить багато прогалин та колізій, відсутній уніфікований понятійний апарат, акти приймаються безсистемно, ситуативно. Наявність надмірної кількості підзаконних нормативних актів, на які відсутні посилання з основних спеціальних законів, що регулюють фінансування загальної середньої освіти, до того ж рамкові закони України «Про освіту» та «Про загальну середню освіту», не надають уявлення про порядок та механізм її фінансування. У зв'язку з цим пропонуємо на сайті Міністерства освіти і науки України створити єдиний систематизований перелік усього законодавства, що стосується регулювання освітньої діяльності, зокрема і її фінансування, з постійним оновленням.

Список використаних джерел

1. Конституція України: Закон України: від 28.06.1996 N° 254к/96-ВР [Електронний ресурс] / ВР України // База даних «Законодавство України». - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

2. Дарманський М. М. Соціально-педагогічні основи управління освітою в регіоні / М. М. Дарманський. - Хмельницький: Поділля, 1997. - 260 с.

3. Василик О. Д. Державні фінанси України / О. Д. Василик. - К. : Вища школа, 2000. - 383 с.

4. Про затвердження Положення про піклувальну раду загальноосвітнього навчального закладу: наказ Міністерства освіти і науки України: від 05.02 2001 № 46 [Електронний ресурс] / ВР України // База даних «Законодавство України». - Режим доступу : http://vak.in.ua/do.php

5. Про освіту : Закон України : від 23.05.1991 № 1060-XII [Електронний ресурс] / ВР України // База даних «Законодавство України». - Режим доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/ 1060-12

6. Про загальну середню освіту: Закон України: від 13.05.1999 № 651-XIV [Електронний ресурс] / ВР України // База даних «Законодавство України». - Режим доступу : http:// zakon2. rada. gov. ua/laws/show/6 51-14

Размещено на Allbest.ru