Поняття, що відображає процес прийняття Конституції та внесення до неї змін: питання термінологічної визначеності та змістовної наповненості

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОНЯТТЯ, ЩО ВІДОБРАЖАЄ ПРОЦЕС ПРИЙНЯТТЯ КОНСТИТУЦІЇ ТА ВНЕСЕННЯ ДО НЕЇ ЗМІН: ПИТАННЯ ТЕРМІНОЛОГІЧНОЇ ВИЗНАЧЕНОСТІ ТА ЗМІСТОВНОЇ НАПОВНЕНОСТІ

Купрій В.М. народний депутат України,

аспірант Інституту законодавства

Верховної Ради України

Анотація

конституція право правотворчість конституційний

Обґрунтовано необхідність уведення до понятійно-категоріального апарату доктрини конституційного права терміно-поняття «законодавчий конституційний процес» (або «процес конституційної правотворчості»), яким відображається правотворчий аспект конституційного процесу, пов'язаний із прийняттям конституції та внесенням до неї змін.

Ключові поняття: конституційний процес, законотворчий процес, законодавчий процес, процес конституційної правотворчості, Основний Закон держави.

Аннотация

Куприй В.Н. Понятие, отображающее процесс принятия конституции и внесения в нее изменений: вопросы терминологической определенности и содержательной наполненности. Обоснована необходимость введения в понятийно-категориальный аппарат доктрины конституционного права термино-понятия «законодательный конституционный процесс» (или «процесс конституционного правотворчества»), отражающего правотворческий аспект конституционного процесса, связанного с принятием конституции и внесением в нее изменений.

Ключевые понятия: конституционный процесс, законотворческий процесс, законодательный процесс, процесс конституционного правотворчества, Основной Закон государства.

Annotation

Kupriy V.M. Concept that reflects the process of adopting and amending a constitution: questions of terminological certainty and meaningful fullness. The author set out to overcome terminology uncertainty category, which reflects the adoption of the constitution and amendment, and clarify the content of the studied concepts. The necessity of introduction to the conceptual and categorical apparatus doctrine of constitutional law terminology, the term "constitutional legislative process" (or "constitutional lawmaking process"), which he displayed legislative aspect of the constitutional process associated with the adoption of the constitution and amendment.

Analysis of existing in modern legal doctrine approaches to understanding the category of the legislative process allowed to formulate the following interim conclusions have methodological significance for the interpretation of the term "process of constitutional lawmaking": 1) methodologically flawed consider the interpretation of the phenomenon of the legislative process as an activity... because this approach lose the right to independent existence categories such as lawmaking and legislative activities; 2) sufficiently justified and thus consistent with the paradigm of the theory of the legal process is the judgment of the legislative process as the procedure for legally significant activities... 3) because the effectiveness of the legislative process (achieving their objectives of improving national legislation) is interested not only the state but also other participants in public life (taken separately, individuals, civil society and its institutions, local authorities) think methodologically incorrect restricting stakeholders only is the legislative body. Full participant in the legislative process at different stages in terms of the functioning of civil society should be the people as bearer of sovereignty and the only source of power, civil society, the citizens of the state and public authorities.

A definition of a "process of constitutional lawmaking '(constitutional process in terms of a constitution and amendment): is regulated by constitutional procedural rights and limited scope chronological order of the legal form and cognitive content legally significant activities authorized subjects, especially people and Parliament in the most favorable conditions to achieve its goal - to create, modify or repeal the rules of conduct of a general nature ob'yektyvovanyh in the Constitution State.

Keywords: constitutional process, lawmaking process, legislative process, the process of constitutional lawmaking, the Fundamental Law of the state.

Постановка проблеми

Важливим завданням загальнотеоретичної юридичної науки та доктрини конституційного права є вдосконалення понятійнокатегоріального апарату та термінології. Їх важлива складова - термінопоняття, що відображає процес прийняття конституції та внесення до неї змін.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми

Вагомий внесок у розвиток теорії правотворчого процесу, зокрема теорії законотворчого процесу як його важливої та невід'ємної складової, зробили такі теоретики права, як С. Алєксєєв, А. Барихін, В. Лазарєв, Н. Оніщенко, О. Петришин, З. Погорєлова та ін.

На рівні доктрини конституційного права феномени законодавчого і конституційного процесів досліджували такі вчені, як Ю. Барабаш, А. Колодій, О. Копиленко, А. Олійник, Т. Новицька, В. Погорілко, В. Серьогін, С. Серьогіна, Т. Подорожна, Ю. Тодика, А. Яковлєв та ін.

На особливу увагу в контексті досліджуваної проблематики заслуговують наукові праці О. Ющика «Теоретичні основи законодавчого процесу»[1], М. Орзіхай та А. Крусян «Проблеми сучасної конституціоналістики» [2], І. Куненко «Конституційний процес як вид законодавчого процесу»[3], З. Погорєлової «Законодавчий процес в Україні: проблеми теорії і практики» [4], Ю. Перерви «Законодавчий процес в Україні» [5] та ін.

Поняття конституційного процесу, характеристика його різновидів і стадій є традиційними питаннями, що комплексно розглядаються в межах як наукових праць, так і навчальної літератури. Водночас малодослідженими, а отже такими, що потребують подальших наукових розвідок, є питання термінології та змісту досліджуваних понять.

При підготовці цієї статті автор поставив за мету подолати термінологічну невизначеність категорії, що відображає процес прийняття конституції та внесення до неї змін, а також уточнити зміст досліджуваного поняття.

Виклад основного матеріалу

Необхідність звернення до цієї проблематики обумовлена багатозначністю категорії «конституційний процес» і, як наслідок, протиріччями, що неминуче виникають у процесі розумової діяльності, спрямованої на з'ясування змісту й обсягу цього поняття. Підтвердженням висловленої тези слугують окремі судження вчених про конституційний процес, які будуть наведені нами нижче.

Принагідно слід зазначити, що сучасна доктрина конституційного права, зокрема теорія конституційного процесу, ґрунтується на багатоаспектності цього поняття, свідченням чого є, як мінімум, три виокремлені вченими його значення: 1) конституційний процес як сукупність стадій розробки, прийняття та зміни конституції (так зване вузьке тлумачення досліджуваної категорії); 2) конституційний процес як сукупність стадій конституційного судочинства. Поняття конституційного судочинства В. Кряжков і Л. Лазарєв інтерпретують як «урегульовану спеціальними процесуальними нормами сукупність процесуальних дій і правовідносин, що складаються між Конституційним Судом та іншими суб'єктами при розгляді і вирішенні справ, пов'язаних із охороною Конституції». Таким чином, досліджуване нами поняття фактично ототожнюється з категорією «конституційний судовий процес»; 3) конституційний процес як порядок опосередкованих конституційними процесуальними нормами суспільних відносин. У цьому значенні досліджуване терміно-поняття розглядається як синонім іншого - «конституційне процесуальне право», за аналогією з категоріями «цивільний процес» і «цивільне процесуальне право» [2, с. 201; 3, с. 232].

Оскільки концепт узгоджується зі змістом поняття, а термін - з його обсягом (у нашому випадку - з обсягом категорії «конституційний процес»), важливе методологічне значення для досягнення визначеної дослідницької мети має його видова диференціація. Сучасна доктрина конституційного права, зокрема теорія конституційного процесу, передбачає поділ досліджуваного поняття на такі різновиди: 1) установчий процес; 2) правотворчий процес; 3) правозастосовний процес; 4) контрольний процес; 5) референтний процес.

Таким чином, правотворчий процес хоча й є надзвичайно важливим аспектом конституційного процесу (свідченням чого є вузьке тлумачення цієї категорії), проте лише одним із багатьох.

Вітчизняний правник І. Куненко у своїй науковій статті «Конституційний процес як вид законодавчого процесу» враховує багатоаспектність поняття конституційного процесу, однак розглядає його як вид законодавчого процесу, що, на нашу думку, не узгоджується з наведеним вище методологічним підходом [3, с. 232-233]. Основну причину цього вбачаємо у відсутності в понятійному апараті теорії конституційного процесу терміно-поняття, що відображало б регламентований нормами конституційного процесуального права порядок законотворчої діяльності, пов'язаної з прийняттям конституції та внесенням до неї змін.

Оскільки прийняття нової конституції та внесення змін до чинної здійснюється в межах правотворчого (а конкретніше - законодавчого) процесу, найбільш придатними для наукового обігу в плані конкретизації об' єкта цього виду юридично значущої діяльності вважаємо таке терміно-поняття, як «процес конституційної правотворчості» (або «законодавчий конституційний процес»).

Найбільш вагомим контраргументом щодо використання пропонованого нами поняття «законодавчий конституційний процес» вважаємо тавтологію в об'єкті діяльності (законодавча діяльність передбачає прийняття законів, а конституція є різновидом закону). Крім того, апріорі законодавчий процес не може бути неконституційним, адже він регламентований, перш за все, нормами Основного Закону держави.

З іншого боку, в аналізованому юридичному терміні слово «конституційний», за нашим задумом, буде конкретизувати телеологічний (цільовий) аспект законодавчої діяльності, підкреслюючи, що її результатом буде прийняття саме конституції - Основного Закону держави, або внесення змін до неї.

Словосполучення «процес конституційної правотворчості» враховує видову диференціацію категорії «юридичний процес», яка поділяється на такі види: 1) правотворчий процес; 2) правозастосовний процес; 3) правоінтерпретаційний процес та ін. Слово «конституційний», як складова цього терміна, з одного боку, свідчить про врахування суб'єктом законодавчої діяльності конституційних принципів законотворчості (верховенства права, демократизму, законності), а з іншого - конкретизує результат законодавчого процесу; ним є прийняття конституції чи внесення змін до неї.

Використання одного з пропонованих терміно-понять, на нашу думку, збагатить і логічно завершить понятійний ряд теорії конституційного процесу в аспекті правотворчості, а також дозволить уникнути розбіжностей у питанні з'ясування співвідношення понять «конституційний процес» і «законотворчий процес», про що нами зазначалося вище.

З огляду на обсяг категорій, які є його складовими, а також використання одного з двох пропонованих терміно-понять, що відображають конституційний процес в аспекті прийняття Основного Закону чи внесення змін до нього, цей понятійний ряд матиме такий логічно-завершений альтернативний вигляд: 1) конституційний процес - законодавчий процес - законодавчий конституційний процес або 2) конституційний процес - правотворчий процес - процес конституційної правотворчості.

З' ясувавши питання термінології, перейдемо до більш складного етапу дослідження - розкриття змісту категорії, що відображає процес прийняття конституції та внесення до неї змін.

У науковій літературі обґрунтовано наголошується на тому, що поняття «законодавчий процес» і «конституційний процес» в аспекті прийняття конституції та внесення до неї змін співвідносяться як філософські категорії «загальне» і «особливе» [3, с. 235].

Зважаючи на цей факт, передусім акцентуємо на родовому понятті законодавчого процесу. Огляд наукової і навчальної юридичної літератури свідчить про різні методологічні підходи, що їх використовують учені при дослідженні однойменного правового феномену.

Так, зокрема, О. Ющик формулює узагальнене визначення цієї категорії як діяльність повноважних органів і посадових осіб держави, спрямовану на вироблення системи законодавчих актів, які становлять основу законодавства держави [6, с. 34]. Аналіз запропонованої вченим дефініції свідчить про такі її недоліки: по-перше, логічно хибною є думка вченого про законодавчий процес як про діяльність. Коректніше це явище розглядати як порядок діяльності, за аналогією з категоріями «юридичний процес» і «юридична діяльність»; по-друге, у пропонованій інтерпретації поняття, що розглядається нами, правником використано словосполучення «посадові особи держави». На нашу думку, більш поширеним і коректним є вживання іншого юридичного терміна - «посадові особи органів публічної влади»; по-третє, вважаємо, що основу законодавства складає конституція як Основний Закон держави (вживане у цьому терміні слово «основний» є прямим підтвердженням висловленого судження - авт. В. Купрій), а не система законодавчих актів.

З огляду на визначену нами дослідницьку мету, важливе методологічне значення має підхід до розуміння поняття законодавчого процесу, який використали у своїй праці науковій О. Копиленко, О. Богачова та С. Богачов. Його суть полягає у розмежуванні категорій «законотворчий процес» і «законодавчий процес». Співвідношення між указаними категоріями відображене вченими у такому судженні: «серцевиною процесу законотворчості є законодавчий процес. На відміну від законотворчого процесу, законодавчий процес чітко регламентований Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України» [7, с. 73]. У такий спосіб правники акцентували на його регламентованості Основним Законом держави та Регламентом Парламенту як на суттєвій ознаці досліджуваного поняття.

Більш ємна дефініція категорії «законодавчий процес», яку запропонували вчені, виглядає як «нормативно-регламентований порядок послідовно здійснюваних дій, пов'язаних із поданням до законодавчого органу проекту закону, його розглядом (за процедурою трьох читань), прийняттям, набрання законом чинності через його підписання та оприлюднення, внесенням змін, припиненням чинності, а також формуванням єдиної системи законодавства України» [7, с. 73]. Терміни «законотворчий процес» і «законотворчість» правники розглядають як синоніми, а однойменні поняття - як тотожні. На підтвердження цієї тези наведемо такі судження вчених про досліджувану категорію: 1) «законотворчий процес, законотворчість - це цілеспрямована поступова діяльність, що складається із взаємообумовлених і взаємопов'язаних етапів та стадій, спрямована на врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, на створення законів та системи законодавства» [8, с. 190]; 2) «законотворчий процес (законотворчість, законотворча діяльність) - це санкціонована державою діяльність, спрямована на врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства, а також створення, зміни або скасування на їх основі законодавчих актів» [7, с. 72]. Запропонований підхід до розуміння поняття законотворчого процесу, на нашу думку, характеризується ототожненням понять «законотворчість», «законотворча діяльність» і «законотворчий процес», а пропоновані дефініції є відображенням радше не законотворчого процесу, а правового феномену законотворчості, свідченням чого є вживаний авторами як ключовий термін «діяльність». Крім того, вважаємо тавтологією вживане вченими при формулюванні аналізованої дефініції словосполучення «створення законів та системи законодавства». Вказаний умовивід може бути аргументований тезою про те, що система законодавства являє собою сукупність взаємопов'язаних між собою законів.

Не можна залишити поза увагою і судження правників про законотворчий процес як діяльність, санкціоновану державою. За такого підходу до розуміння категорії законотворчого процесу з необхідністю випливає висновок про те, що пріоритет у створенні законів належить саме державі (закони походять від держави, яка надає згоду, дозвіл на цю діяльність - авт. В. Купрій). На нашу думку, роль правової держави вбачається не в тому, щоб привласнити собі повноваження у сфері законотворчості, тобто встановити монополію на прийняття законів, а надати необхідної юридичної форми тим правилам поведінки, які походять від громадянського суспільства.

У руслі цього ж методологічного підходу розглядає феномен законотворчості Ю. Перерва, розмежовуючи поняття «законотворчість» і «законодавчий процес», а також виокремлюючи у структурі законотворчості дві частини: ненормативну (соціальну) і нормативну (юридизовану) [5, с. 3].

Правник категорію «законотворчість» визначає як самостійну, полісуб'єктну, загальнодержавну парламентську чи референдарну правотворчість, зміст якої полягає у прийнятті, зміні чи скасуванні норм права у формі актів найвищої юридичної сили [5, с. 7-8].

Поняття «законодавчий процес, як вважає вчений, є нормативною (юридизованою) частиною законотворчості, що являє собою послідовність логічно та змістовно пов'язаних між собою проваджень і окремих процедур щодо створення нормативно-правових актів найвищої юридичної сили.

Що ж до ненормативної (соціальної) частини законотворчості, то вона, на думку Ю. Перерви, включає в себе організаційні питання законотворчості, не пов'язані з юридично значущими діями [5, с. 3-4]. До таких питань, за аналогією з правотворчістю, вчений відносить пізнання й оцінку правових потреб суспільства; рішення про необхідність державного врегулювання; розумову діяльність щодо формулювання волі держави; ухвалення рішення про підготовку правового акта; розробку концепції, ідеї, аналіз майбутнього акта; складання проекту нормативного акта [5, с. 7].

Вважаємо, що з судженнями вченого про ненормативну соціальну частину законотворчості можна погодитися лише частково, оскільки суспільні відносини, в межах яких ухвалюються рішення про необхідність державного врегулювання, про підготовку правового акта, а також складання проекту нормативного акта можуть бути предметом правового регулювання.

Ми поділяємо думку правника щодо необхідності розмежування понять «законотворчість» і «законодавчий процес». Водночас не погоджуємося з тезою науковця про виокремлення в структурі законотворчості законодавчого процесу як її нормативної частини (по-суті, Ю. Перерва розглядає законодавчий процес як частину, а законотворчість - як ціле - авт. В. Купрій).

Зважаючи на складність феноменів законотворчості та законодавчої діяльності, вважаємо, що законотворчий і законодавчий процеси, відповідно, відображають доволі важливий їх технологічний аспект, що характеризується певним алгоритмом (порядком, послідовністю) вчинюваних уповноваженими суб'єктами юридично значущих дій.

Крім того, викликає зауваження синтезована у пропонованих дефініціях така риса феноменів законотворчості і законодавчого процесу, що вказує на їх мету, як створення нормативно-правових актів найвищої юридичної сили. З огляду на положення теорії закону в частині видової диференціації однойменної категорії, а також припис ч. 2 ст. 8 Основного Закону Української держави, за яким «Конституція України має найвищу юридичну силу», такий підхід обмежує законотворчість і законодавчий процес прийняттям лише одного різновиду закону - конституції.

У свою чергу, Л. Наливайко і М. Беляєва законодавчий процес інтерпретують як чітко врегульовану Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України діяльність спеціально уповноважених органів і посадових осіб (суб'єктів законодавчого процесу), що полягає у творенні законів [9, с. 138]. Аналіз наведеної дефініції свідчить, що правники, всупереч правилам формальної логіки, хибно збагатили зміст досліджуваної категорії такою суттєвою ознакою, як урегулювання діяльності (остання ототожнюється з процесом) Основним Законом України та Регламентом Парламенту. Вказана логічна операція з необхідністю передбачає обмеження обсягу цього поняття. Фактично в аналізованому судженні вчені розкривають зміст поняття «законодавчий процес в Україні», а не законодавчий процес як важливу складову загальної теорії права та доктрини конституційного права. Більше того, у пропонованій дефініції вважаємо зайвим уживане науковцями слово «чітко», адже його використання нічого не дає в плані пізнання феномену законодавчого процесу. Характерними властивостями правового регулювання суспільних відносин як явища правової дійсності є його ефективність або неефективність, повнота чи неповнота.

Досліджуване поняття «законодавчий процес» О. Барихін визначає як найбільш загальний порядок діяльності органу законодавчої влади зі створення законів, зазвичай закріплений в конституції та регламенті відповідного представницького органу [10, с. 186]. Запропонований методологічний підхід до розуміння категорії, що складає предмет дослідження, в цілому відповідає положенням теорії юридичного процесу. Водночас, вважаємо недоліком пропонованої дефініції суттєве обмеження кола його учасників. За задумом автора, таким суб'єктом є лише орган законодавчої влади, що не відповідає ні положенням чинного національного законодавства, ні юридичній практиці. Підтвердженням цьому є приписи ст. 93-94 Конституції України, які до суб'єктів законодавчого процесу відносять не лише Верховну Раду України, але й інші державні органи, зокрема, Президента України та Кабінет Міністрів України.

Як процес прийняття закону, що починається з ініційованої парламентом законодавчої ініціативи або внесення законопроекту до парламенту, охоплює реалізацію законодавчої ініціативи в парламенті і завершується введенням у дію закону, інтерпретує досліджуване поняття З. Погорєлова [4, с. 5].

Позитивним у пропонованій дефініції є фактичний зв'язок законодавчого процесу з його стадіями. Водночас у наведеному визначенні порушено логічну послідовність цих стадій. За задумом ученого, законодавчий процес ототожнюється, головним чином, зі стадією прийняття закону, що відповідає правовій дійсності. Проте зауважимо, що стадія прийняття закону починається не із законодавчої ініціативи, як вважає правник, а з обговорення законопроекту.

Крім того, судження З. Погорєлової про явище законодавчого процесу характеризується тавтологією в формально-логічному та філологічному аспектах, що виражається: а) у логічно-хибному визначенні досліджуваного поняття як процесу; б) у трикратному використанні в судженні вченого про феномен законодавчого процесу спільнокореневих слів (ініційованої..., ініціативи.., ініціативи...).

Вважаємо, що ближчими до істини є ті вчені, котрі початок процесу законотворчості пов'язують із підготовкою законопроекту та подальшим внесенням його до парламенту. При цьому необхідно зазначити, що підготовка законопроекту може регламентуватися правовими нормами. На підтвердження висловленої думки наведемо нормативно-правовий припис, закріплений у п. 6 ст. 116 Конституції України, згідно з яким Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.

Усе вищевикладене дає підстави для таких висновків, що мають методологічне значення для пізнання досліджуваного нами поняття:

1) методологічно некоректною вважаємо інтерпретацію поняття законодавчого процесу як діяльності, адже за такого підходу втрачають право на самостійне існування такі категорії, як законотворчість і законодавча діяльність. Саме такий підхід при дослідженні феномену законодавчого процесу використали О. Копиленко, О. Богачова, С. Богачов та ін.;

2) достатньо обґрунтованим і таким, що узгоджується з парадигмою теорії юридичного процесу, є судження про законодавчий процес як порядок юридично значущої діяльності;

3) оскільки в результативності законодавчого процесу (досягненні ним мети вдосконалення чинного національного законодавства) зацікавлена не лише держава, але й інші учасники суспільного життя (окремо взяті індивіди, громадянське суспільство та його інститути, органи місцевого самоврядування), вважаємо методологічно некоректним обмеження кола учасників процесу лише органом законодавчої влади. Ними (тобто повноцінними учасниками законодавчого процесу на різних його стадіях) в умовах функціонування громадянського суспільства мають стати народ як носій суверенітету і єдине джерело влади, інститути громадянського суспільства, громадяни держави, а також органи публічної влади.

Зважаючи на вищевикладене, категорію «процес конституційної правотворчості» (конституційний процес в аспекті прийняття конституції та внесення до неї змін) можна визначити у такий спосіб: це регламентований нормами конституційного процесуального права та обмежений хронологічними рамками порядок правової за формою та пізнавальної за змістом юридично значущої діяльності уповноважених суб'єктів, передусім народу і парламенту, що забезпечує найбільш сприятливі умови для досягнення його мети - створення, зміни чи скасування правил поведінки загального характеру, об 'єктивованих в Основному Законі держави.

Поняття «процес конституційної правотворчості (законодавчий конституційний процес)» характеризують такі суттєві ознаки:

1) це порядок правової за формою та пізнавальної за змістом юридично значущої діяльності;

2) регламентується нормами конституційного процесуального права, об'єктивованими, передусім, в Основному Законі держави та регламенті парламенту;

3) його учасниками є народ, інститути громадянського суспільства, громадяни держави, а також органи публічної влади;

4) він забезпечує найбільш сприятливі умови для досягнення мети законотворчості як виду юридичної діяльності;

5) він обмежений певними хронологічними рамками (йдеться про законодавчий процес, пов'язаний із прийняттям конкретного закону).

Бібліографічні посилання