Дозвільна система у сфері використання та охорони надр як форма розподілу і перерозподілу природних ресурсів: правові аспекти

Анотація

дозвільний екологічний право надрокористування

Стаття присвячена аналізу дозвільної системи у сфері використання та охорони надр в Україні як однієї з форм розподілу та перерозподілу природних ресурсів. Аналізуються ключові ознаки дозвільної системи як інституту екологічного права, досліджуються питання оптимізації понятійного апарату, а також новітні тенденції дозвільного та договірного регулювання надання надр у користування.

Ключові слова: дозвільна система, надра, екологізація, розподіл природних ресурсів, надрокористування, охорона надр, кодифікація, договірна система.

Аннотация

Статья посвящена анализу разрешительной системы в сфере использования и охраны недр в Украине как формы распределения и перераспределения природных ресурсов. Анализируются ключевые признаки разрешительной системы как института экологического права, исследуются вопросы оптимизации понятийного аппарата, а также новые тенденции разрешительного и договорного регулирования предоставления недр в пользование.

Ключевые слова: разрешительная система, недра, экологизация, распределение природных ресурсов, недропользование, охрана недр, кодификация, договорная система.

Annotation

This paper analyzes the permitting system in the use and protection of natural resources in Ukraine as a means of distribution and redistribution of natural resources form. The key features of the permitting system as environmental law institute are analyzed, the optimization of the conceptual apparatus and also the latest trends of authorization and contractual regulation of subsoil use are researched.

Key words: permitting system, mineral resources, ecologization, distribution of natural resources, subsoil use, protection of natural resources, codification, contract system.

Постановка проблеми. Стрімкий розвиток суспільних відносин та застосування нових технологій у сфері геологічного вивчення, промислової розробки, видобування надр зумовлює пошук ефективних методів правового регулювання, націлених на збалансування екологічного та економічного складників сталого розвитку. Проте у зв'язку з тим, що стан забруднення довкілля останнім часом досягнув критичної межі, дозвільна система у сфері використання та охорони надр поступово стає ключовим засобом стимулювання суб'єктів господарювання до використання найкращих доступних технологій під час здійснення підприємницької діяльності.

Актуальність нашого дослідження зумовлюється необхідністю реформування надрового законодавства в частині його екологізації, адже багаторічні зусилля розробників нового Кодексу України про надра так і не увінчалися успіхом, а потреба оновлення правового регулювання дозвільної системи у сфері використання та охорони надр в України, відокремлення її від дозвільної системи у сфері господарювання залишається нагальним питанням сьогодення. Крім цього, адміністративно-правове та господарсько-правове регулювання дозвільної системи у сфері надрокористування застосовує універсальний підхід до всіх дозвільних процедур, що зумовлює нівелювання еколого-правових норм, а отже, спричиняє непоправні наслідки неможливість відновлення природних ресурсів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. До питання дозвільної системи у сфері ви користання та охорони надр в Україні звертались такі вчені-правники, як В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк, Н. С. Гавриш, О. А. Грицан, О.В. Джафарова, А. С. Євстігнєєв, Н. Р. Кобецька, Т. Г. Ковальчук, І. М. Козьяков, М. В. Краснова, О. В. Леонова, Т.В. Ляпкін, В. В. Стрельник, О. В. Сушик, Є. В. Шульга та інші. Проте, незважаючи на цінний внесок цих науковців у розроблення досліджуваного питання, поняття дозвільної системи у сфері використання та охорони надр не розглядалось із позиції дослідження його як форми розподілу та перерозподілу надр в екологічному праві України.

Мета статті є дослідження поняття дозвільної системи у сфері використання та охорони надр як форми такої галузевої функції управління в екологічному праві, як розподіл та перерозподіл надр; виявлення сутнісних ознак досліджуваного поняття, а також внесення пропозицій для вдосконалення чинного екологічного законодавства, зокрема, щодо інституту спеціального природокористування.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Використання надр як природних ресурсів є одним із видів природокористування, що випливає зі ст. 13,41,66 Конституції України [1], п «и» ч. 1 ст. 3, п «г» ч. 1 ст. 9, ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [2], ст. 16, 19, 21, 24, 28 Кодексу України про надра [3], ст. 10-14, 17 Закону України «Про нафту і газ» [4] постанов Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» (далі Порядок № 615) [5], «Про затвердження Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами» [6] та інше.

Зазначимо, що в енциклопедичних виданнях під категорією «система» розуміється об'єктивно зумовлена й узгоджена в її складових частинах внутрішня організація, яка складається зі структурних елементів і надає ознаки динамізму певним явищам, предметам, процесам [7, с. 403]. Тобто дозвільна система повинна складатися із взаємопов'язаних елементів, кожен з яких виступатиме її складовою частиною й обумовлюватиме ефективність дозвільних процедур у цілому.

Дозвільна система у науковій літературі розглядається різнобічно: як одна з форм реалізації виконавчої влади [8, с. 113-114]; як організаційно-правова діяльність, що здійснюється державою з метою забезпечення своїх економічних і соціально-політичних інтересів [9, с. 46]; як сукупність правовідносин, що виникають з метою забезпечення суспільної безпеки [10, с. 9]. У юридичній літературі існує також точка зору, відповідно до якої дозвільна система ототожнюється з ліцензуванням (С. Д. Подлінєв [11, с. 15]). Н. Р. Кобецька вважає, що дозвільна система надрокористування заснована на адміністративному методі правового регулювання [12, с. 145].

З наведених позицій випливає, що дозвільна система будується на імперативному методі управління, що передбачає забезпечення публічних інтересів через діяльність уповноважених державою органів та посадових осіб. Однак, на нашу думку, такі визначення дозвільної системи більше стосуються не досліджуваного поняття в цілому, а діяльності уповноважених державою органів публічної адміністрації (органи державної влади та виконавчі комітети місцевих рад) в частині виконання ними функцій держави із забезпечення державної охорони пріоритетних об'єктів, у тому числі і надр. Тому вищезазначену позицію важко співвіднести з метою дозвільної системи у сфері екології, яка повинна, перш за все, забезпечити раціональне використання природних ресурсів, екологічну безпеку. Розуміння дозвільної системи як форми імперативного впливу є занадто вузьким, а особливо в частині спеціального використання та охорони надр.

Проте, як свідчить законодавче регулювання цього питання, до поняття дозвільної системи все ж застосовується вузький підхід. Так, у ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [13] поняття «дозвільна система у сфері господарської діяльності» розглядається як сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею, переоформленням, видачею дублікатів, анулюванням документів дозвільного характеру. Водночас таке визначення є занадто вузьким і не охоплює ні повного суб'єктного складу, ні повністю всі дозвільні процедури, які є складовим елементом дозвільної системи, а тим більше не дозволяє охарактеризувати мету дозвільного регулювання та відповісти на питання: яким чином здійснюється розподіл природних ресурсів за допомогою дозвільної системи. Наприклад, крім зазначених суб'єктів, документи дозвільного характеру можуть отримувати не тільки суб'єкти господарювання, а й звичайні громадяни. Так, суб'єктами права користування надрами згідно зі ст. 13 Кодексу України про надра [3] можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни. Також дозвільна система не тільки пов'язана з видачею документів дозвільного характеру, а й включає зміну умов, переоформлення, продовження та припинення дії документів дозвільного характеру.

Зауважимо, що в Україні власне дозвільна система у сфері використання надр має змішаний характер, адже поєднує не тільки дозвільні процедури (отримання документу дозвільного характеру, його зміна, переоформлення, продовження і припинення його дії), а й договірні, що обумовлюють в цілому виникнення права спеціального надрокористування. Так, у п. 10 Порядку № 615 визначено, що невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають, зокрема, вимоги до ефективності робіт, сучасні технології видобування та переробки корисних копалин, порядок видобування корисних копалин, зокрема, з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій тощо. Наведене зумовлює недоцільність застосування вузького підходу до розгляду поняття дозвільної системи у сфері використання та охорони надр в Україні як форми розподілу і перерозподілу природних ресурсів в екологічному праві.

Більше того, зазначимо, що проектом Кодексу про надра України [14] передбачається скасування дозвільного порядку надання надр у користування і оформлення права на користування надрами договором, який би укладався Державною службою геології та надр України з відповідним надрокористувачем, що свідчить про розширення тенденцій договірного регулювання в екологічному праві і застосування поряд з імперативним і диспозитивного методу. Таке положення є умовою подальшої євроінтеграції України, адже положення Директиви 94/22/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 30 травня 1994 р. про умови надання та використання дозволів на пошук, розвідування та видобуток вуглеводнів [15] мають бути впроваджені протягом трьох років із дати набрання чинності Угодою про асоціацію України з Європейським Союзом [16], з огляду на статті (12) та (13) положення про енергетику, пов'язану з торгівлею (Глава 11 «Енергетика, пов'язана з торгівлею» Розділу IV «Торгівля і питання, пов'язані з торгівлею» Угоди про асоціацію України з Європейським Союзом). Директива також чітко визначає регламентовану процедуру надання надр у користування на конкурсній основі. Слід зазначити, що проектом Кодексу про надра (нова редакція) також запроваджується конкурсний порядок набуття права на використання надр.

Тож з викладеного випливає, що угода про порядок використання надр, про яку йдеться, є складовою частиною дозвільної системи у сфері використання та охорони надр в Україні і означає те, що дозвільна система у сфері використання надр не будується виключно на адміністративному методі, а включає і диспозитивний метод правового регулювання. А тому характерною ознакою дозвільної системи у сфері використання та охорони надр в Україні є формування змішаного, а саме імперативно-диспозитивного, методу правового регулювання відповідних правовідносин.

Іншою характерною ознакою дозвільної системи у сфері використання та охорони надр в Україні є те, що вона виступає правовою формою розподілу природних ресурсів (не тільки надр, а й земель, вод), тобто проявом галузевої функції екологічного управління.

В. І. Андрейцев уперше на науково-теоретичному рівні визначив функцію розподілу і перерозподілу природних ресурсів як діяльність уповноважених органів держави, яка спрямована на цільове, збалансоване й ефективне використання природних ресурсів на базі розширення форм права власності і права природокористування [17, с. 163]. З. В. Яремак вважає, що під функцією розподілу і перерозподілу природних ресурсів слід розуміти «діяльність спеціально уповноважених органів державного управління, в результаті якої виникають, змінюються чи припиняють ся у власників чи природокористувачів їхні суб'єктивні права власності чи користування природними ресурсами» [18, с. 312]. Однак розподіл природних ресурсів може здійснюватись і без участі органів державного управління, наприклад, у відносинах спадкування, відчуженні земель тощо. Проте зауважимо, що у сфері використання та охорони надр без участі держави надання надр у користування, припинення надрокористування тощо, функція розподілу та перерозподілу не може реалізовуватись належним чином.

А. П. Гетьман та М. В. Шульга, розглядаючи функцію розподілу і перерозподілу природних ресурсів, вказують, що вона здійснюється у формі передачі природних ресурсів у власність чи надання у користування або вилучення (викупу) природних ресурсів із власності чи користування. До різновидів цієї функції ці автори відносять надання надр у користування та припинення права користування надрами [19, с. 186]. Це визначення функції розподілу і перерозподілу надр як природних ресурсів, на наш погляд, потребує суттєвого доповнення з огляду на застосування імперативно-диспозитивного методу в рамках дозвільної системи у сфері використання і охорони надр в Україні.

У своєму дисертаційному дослідженні Х. І. Чопко зазначає, що виявом функції розподілу та обліку природних ресурсів є сукупність заходів з організації природокористування, а саме: визначення меж користування конкретним видом природних ресурсів, встановлення плати за користування ними, спеціальних дозволів, що засвідчують право природокористувачів на їх використання, що здійснюється з метою розподілу природних ресурсів в інтересах теперішніх і майбутніх поколінь. За допомогою ліцензування спеціального природокористування держава визначає масштаби, види і межі використання природних ресурсів, забезпечуючи в такий спосіб раціональність у здійсненні природокористування [20, с. 119]. Проте ми не можемо погодитись із цією точкою зору в частині віднесення до механізму розподілу і перерозподілу природних ресурсів встановлення плати за їх користування в тому числі й у сфері використання надр, оскільки це є елементом економіко-правового механізму. Крім цього, автор очевидно плутає функцію обліку та функцію розподілу і перерозподілу природних ресурсів, а також організацію впорядкування природних ресурсів (у частині встановлення їх меж).

Зауважимо, що дозвільна система у сфері використання та охорони надр обумовлюється публічно-правовим режимом надр як об'єктів права власності Українського народу (ст. 13 Конституції України [1]; ст. 3 Кодексу України про надра [3]. Разом із цим дозвільна система у сфері використання і охорони надр як правова форма функції розподілу і перерозподілу надр, поряд із власне наданням надр у користування, забезпечує і охорону надр. Це пов'язано з тим, що складовою частиною угоди про умови користування надрами є встановлення порядку використання надр з метою забезпечення екологічної безпеки (п. 10 Порядку). Також зазначимо, що згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 06.04.2016 № 277 [21] внесено ряд позитивних у еколого-правовому аспекті змін в частині надання надр у користування, що забезпечує реалізацію функції розподілу і перерозподілу надр як природних ресурсів. Так, серед зазначених змін можна виокремити такі:

1) заява про участь в аукціоні стосовно надання надр підлягає відхиленню у разі невиконання претендентом програм робіт на ділянках надр, на користування якими йому вже надано дозвіл, або виявлення порушень правил користування надрами на таких ділянках;

2) дозвіл без проведення аукціону не може бути надано особі, що не виконує програми робіт на ділянках надр, на користування якими їй вже надано дозвіл, або щодо якої виявлені порушення правил користування надрами на таких ділянках; 3) надрокористувачеві відмовляється у внесенні змін до дозволу, переоформлення дозволу, у наданні дозволу у разі невиконання програми робіт на ділянках надр, на користування якими заявнику вже надано дозвіл, виявлення порушень правил користування надрами на таких ділянках, що зафіксовано в актах перевірок, приписах або розпорядженнях відповідних органів у сфері надрокористування до моменту їх усунення, крім випадків визнання таких приписів або розпоряджень недійсними або зупинення їх дії згідно з рішенням суду; 4) передбачається процедура зупинення дії дозволу у разі виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних із користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення.

Зауважимо, що ці зміни сприяють раціональному використанню надр, їх охороні, забезпеченню при цьому екологічної безпеки, проте в цілому не вирішують проблему необхідності ліквідації дозвільної системи надання надр у користування і переходу на договірну систему відповідно. У пояснювальній записці до проекту Кодексу про надра України в но вій редакції, внесеного народним депутатом Г. Б. Руденком за № 5101 [14], пропонується взагалі відмовитися від існування спеціальних дозволів на використання надр і перейти до договірного порядку регулювання відповідних відносин із надрокористування. Крім цього, принципово новими є такі положення: 1) запроваджується конкурсний порядок набуття права користування надрами. Випадки безконкурсного порядку набуття права користування суттєво обмежені; 2) кількість погоджень суттєво обмежена. Інспекційні органи не будуть здійснювати погоджень, оскільки це не відповідає їхній законодавчо визначеній місії (здійснювати перевірки); 3) погодження і гірничий відвід здійснюватиме Держгеонадра, Рада міністрів Автономної Республіки Крим перед здійсненням оголошення про проведення конкурсу; 4) всі відносини з використання надр оформлятимуться договором між переможцем конкурсу і Держгеонадрами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, тому не передбачається надалі існування інституту спеціальних дозволів на використання надр. Зникнуть проблеми поширення у сфері надрокористування положень законодавства про дозвільну діяльність [22].

Ми вважаємо, що розподіл і перерозподіл надр потрібно здійснювати на засадах їх індивідуалізації, що є ще однією його особливістю, формою якого є дозвільна система у сфері використання та охорони надр. А індивідуалізація надр можлива лише у разі заміни змішаної дозвільної системи надання в користування на договірну. Так, як правильно зауважують А. П. Гетьман та М. В. Шульга, особливістю індивідуалізації надр (просторово-територіальне впорядкування надр) є те, що воно здійснюється не планіметричними (площинними) вимірами, як це буває у землеустрої та лісовпорядкуванні, а шляхом просторово-геометричних (об'ємних) вимірів. Форми і розміри ділянки надр, що надаються в користування, обмежуються натурними маркшейдерськими вимірами [19, с. 185]. Наведене свідчить про те, що до здійснення функції розподілу і перерозподілу надр повинен застосовуватись комплексний підхід, який на наш погляд, можна реалізувати шляхом впровадження договірної системи використання і охорони надр у формі еколого-правового договору.

Тому, на наш погляд, дозвільну систему у сфері використання та охорони надр як правову форму розподілу і перерозподілу природних ресурсів доцільно розглядати як засновану на імперативно-диспозитивному методі правового регулювання діяльність уповноважених державою органів та посадових осіб, юридичних і фізичних осіб щодо надання надр у спеціальне користування, змін умов такого користування, переоформлення дозволів, припинення права надрокористування у встановленому законодавством порядку, що забезпечує раціональне використання та охорону надр, екологічну безпеку.

Висновки